Afwezigheid zelfstandigheid als leidend beginsel
In het SER-advies uit 2004 stelt de SER onder anderen voor de verzekeringsplicht voor de werknemersverzekeringen te verbinden aan “iedereen met een arbeidsinkomen, met uitzondering van degenen die de betreffende arbeid verrichten in de zelfstandige uitoefening van een bedrijf of beroep”. In haar adviesaanvraag van 22 december 2005 geeft het kabinet aan dat zij op basis van dit voorstel, twee varianten heeft ontwikkeld op basis waarvan zij de personenkring van de werknemersverzekeringen wil afbakenen. Het kabinet wil advies over deze varianten om het bereik en de afbakening van de personenkring te kunnen herzien. Het kabinet acht een dergelijke herziening gewenst,
97Kamerstukken II, 2004/05, 29 800 XV, nr.80.
98
omdat in de praktijk niet altijd duidelijk is hoe een bepaalde arbeidsrelatie moet worden gekwalificeerd en door de complexiteit van de regeling van de fictieve dienstbetrekking. Er zijn twee vragen die het kabinet graag beantwoord ziet: 1. Wie moet er tot de personenkring behoren? 2. Welke nadere voorwaarden moeten daarbij eventueel worden gesteld?99
Ondergrens
Het verschil tussen de twee varianten die het kabinet aandraagt zit in de zogenaamde ondergrens. De ondergrens die het kabinet wil stellen aan verzekerde arbeidsrelaties bedraagt een inkomensondergrens van 20% van het minimumloon ‡n een duurvoorwaarde van 30 dagen. In variant 1 geldt deze slechts voor fictieve dienstbetrekkingen en overige arbeidsrelaties. In variant 2 geldt de ondergrens voor alle arbeidsrelaties.
Het kabinet heeft een voorkeur voor variant 2. Daarvoor heeft zij drie argumenten. Het eerste argument betreft de ratio van de ondergrens. Het kabinet wil vermijden dat kleine arbeidsrelaties tot verzekeringsplicht leiden. Het kabinet ziet daarom niet in waarom de ondergrens beperkt moet blijven tot fictieve dienstbetrekkingen en overige arbeidsrelaties. Ten tweede leiden fictieve dienstbetrekkingen en overige arbeidsrelaties tot verzekeringsplicht, omdat deze arbeidsrelaties een sociaal-economische positie met zich meebrengen die vergelijkbaar is met de sociaal-economische positie van personen die arbeid verrichten in dienstbetrekking. Hierdoor is het niet te rechtvaardigen dat de ondergrens enkel voor fictieve en overige arbeidsrelaties zou gelden. Ten derde dringt de tweede variant de afbakeningsproblematiek nog verder terug, aangezien het onderscheid tussen aan de ene kant ‘echte’ dienstbetrekkingen en aan de andere kant fictieve dienstbetrekkingen en overige arbeidsrelaties niet van belang is voor de verzekeringsplicht.
Het kabinet geeft in haar adviesaanvraag aan dat het doel van variant 2 is de onevenredigheid te verminderen tussen aanspraken enerzijds en premielasten, administratieve lasten en uitvoeringskosten anderzijds. Daarnaast wil het kabinet de arbeidsparticipatie bevorderen van personen die willen werken in ‘kleine’ arbeidsrelaties. De introductie van een ondergrens is volgens het kabinet een geschikt en noodzakelijk middel om deze doelen te bereiken.
In haar adviesaanvraag vraagt het kabinet de SER om advies over de voorkeursvariant, de ondergrens en over het uitzonderen van (beroeps)groepen voor de verzekeringsplicht.
3.3.2 Advies SER
Allereerst geeft de SER aan dat ze in haar advies heeft gekozen voor een pragmatische invalshoek. Het oplossen van in de praktijk bestaande knelpunten en beperking van de administratieve lasten staan centraal. De SER waagt zich in dit advies dus niet aan een principi‚le discussie over de verhouding tussen individuele keuzevrijheid en het collectieve karakter van een publieke sociale verzekering, terwijl ze in haar vorige advies nog wel spreekt over principi‚le aspecten.
Afwezigheid zelfstandigheid als leidend beginsel
De SER stelt met het kabinet vast dat een andere afbakening van de personenkring van de werknemersverzekeringen mogelijk wordt, indien aan alle arbeidsrelaties waarin tegen beloning arbeid wordt verricht, dezelfde omvangseisen worden gesteld voor het ontstaan van de verzekeringsplicht. Hierdoor wordt het mogelijk de verzekeringsplicht van de werknemersverzekeringen te verbinden aan de afwezigheid van zelfstandigheid.100
Ondergrens
In tegenstelling tot het kabinet vindt de Raad een cumulatieve inkomens- en duurvoorwaarde een te grof middel om incidentele of gelegenheidsarbeid vrij te stellen
99SER-advies Personenkring werknemersverzekeringen, publicatienummer 7, 16 juni 2006, pag. 53.
100
van de verzekeringsplicht. Een inkomensvoorwaarde zou ook tot uitsluiting leiden van de verzekeringsplicht van werknemers in naar verhouding kleine dienstverbanden met een meer duurzaam of permanent karakter. Dit is niet wat de Raad beoogt. Volgens de Raad zijn aan de inkomensvoorwaarde nog meer nadelen verbonden die niet kleven aan de duurvoorwaarde. De duurvoorwaarde komt volgens de Raad ook tegemoet aan de behoefte aan vrijstelling van de verzekeringsplicht van in duur beperkte nevenfuncties die worden uitgeoefend naast een verzekerde hoofddienstbetrekking.
De duurvoorwaarde zou volgens de Raad een duur van 30 kalenderdagen moeten hebben. Daarbij geldt dat voorzetting van een ‘incidentele’ arbeidsrelatie bij dezelfde werkgever leidt tot verzekeringsplicht. Dit geldt ook voor het aangaan van een tweede opeenvolgende arbeidsrelatie bij dezelfde werkgever binnen een bepaald tijdsbestek. Binnen een tijdsbestek van twaalf maanden moet het volgens de Raad mogelijk zijn maximaal drie onverzekerde dienstverbanden aan te gaan bij verschillende werkgevers. De raad wil voorkomen dat werknemers die werkzaam zijn in meerdere korter durende dienstverbanden niet onder de werkingsfeer van de werknemersverzekeringen kunnen worden gebracht.
Om te voorkomen dat werknemers met meerdere kortere dienstverbanden niet verzekerd kunnen worden, zou een samenloopregeling ontwikkeld moeten worden. De Raad geeft niet concreet aan hoe deze regeling eruit moet zien. Het kabinet heeft in haar adviesaanvraag wel stilgestaan bij de inhoud en uitvoerbaarheid van een dergelijke regeling, maar geeft aan dat een samenloopregeling niet goed mogelijk is en beleidmatig ongewenst.101
Ten slotte kan de Raad zich vinden in het voorstel van het kabinet om een aantal uitzondering op de verzekeringsplicht te handhaven. Dit geldt voor personen van 65 jaar en ouder, politieke ambtsdragers, directeur-grootaandeelhouders, commissarissen en statutair bestuurders. De Raad is het niet met het Kabinet eens ten aanzien van de afschaffing van de bestaande uitzondering voor vrijwilligers en stagiaires.
3.3.3 Reactie kabinet
Op 31 augustus 2006 heeft minister de Geus van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Tweede kamer laten weten de reactie op het SER-advies over te laten aan een volgend kabinet.102
101SER-advies Personenkring werknemersverzekeringen, publicatienummer 7, 16 juni 2006, pag. 99.
102
Hoofdstuk 4
4.1. Algemeen
In hoofdstuk 2 heb ik een overzicht gegeven van de huidige knelpunten die zijn ontstaan als gevolg van de afbakening van de personenkring. In hoofdstuk 3 staat een samenvatting van het advies dat de SER in 2006 heeft gegeven met betrekking tot de herziening van personenkring. In dit hoofdstuk zal ik de volgende vraag beantwoorden:
In hoeverre lost het advies van de SER de huidige knelpunten op? Hierbij ga ik uit van de
veronderstelling dat het SER-advies uit 2006 door de regering wordt opgevolgd en ge†mplementeerd. Per paragraaf zal ik aangeven welk knelpunt ik in hoofdstuk 2 geconstateerd heb en in hoeverre het SER-advies dit knelpunt oplost. Ik zal hierbij zoveel mogelijk de in hoofdstuk 2 gehanteerde volgorde aanhouden. Indien ik van mening ben dat het advies van de SER nieuwe knelpunten met zich meebrengt of vragen oproept, zal ik deze beschrijven.
Kern van het SER advies is dat de verzekeringsplicht van de werknemersverzekeringen wordt verbonden aan de afwezigheid van zelfstandigheid, waardoor alle arbeidsrelaties waarin tegen beloning feitelijk arbeid wordt verricht, leiden tot verzekeringsplicht. Als ondergrens voor de verzekeringsplicht geldt de voorwaarde dat de arbeidsrelatie is aangegaan voor een periode langer dan 30 kalenderdagen.
Zoals beschreven in hoofdstuk 3 geldt dat voorzetting van een ‘incidentele arbeidsrelatie’ bij dezelfde werkgever leidt tot verzekeringsplicht. Dit geldt ook voor het aangaan van een tweede opeenvolgende arbeidsrelatie bij dezelfde werkgever binnen een bepaald tijdsbestek. Binnen een tijdsbestek van twaalf maanden moet het volgens de Raad mogelijk zijn maximaal drie onverzekerde dienstverbanden aan te gaan bij verschillende werkgevers.