De Personenkring van de
Nederlandse
Werknemersverzekeringen
Scriptie Fiscale Economie
Annelies Ebbens
S1256882
Scriptiebegeleiders: mr. R.P.C Adema en
Prof. mr. dr. C.A. de Kam
Inleiding
Na een jaar te hebben lesgegeven als Leraar in opleiding, was ik afgelopen zomer voor het eerst werkloos. Niet zomaar werkloos in de zin van; “ik heb even geen bijbaantje”. Nee, ik had een heuse werkloosheidsuitkering kunnen krijgen! Voor het eerst voldeed ik aan de eisen die de Werkloosheidwet stelt om aanspraak te kunnen maken op een uitkering en dat terwijl ik al vanaf mijn allereerste bijbaantje premies voor de werknemersverzekeringen heb betaald. Belachelijk vond ik dat, weinig verdienen en dan ook nog eens premies af dragen voor verzekeringen. Verzekeringen, waarop ik geen aanspraak zou kunnen maken of waarvan een eventuele uitkering verwaarloosbaar zou zijn.
In Nederland zijn alle werknemers verplicht verzekerd tegen inkomensverlies. Zij zijn verzekerd op grond van de Werkloosheidswet (WW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) en de Ziektewet (ZW). Deze kring van verzekerden noemt men de “de personenkring van de werknemersverzekeringen”.
Tot op heden is de dienstbetrekking het leidende beginsel voor de verzekeringsplicht. Dit beginsel is goed te hanteren in gevallen waarin voor iedereen duidelijk is dat er sprake is van een dienstbetrekking. In de praktijk is echter sprake van een steeds grotere verscheidenheid aan arbeidsrelaties. Dit brengt kwalificatieproblemen met zich mee. Daarnaast is het de vraag of de verzekeringsplicht wel adequaat is. Willen werknemers verzekerd zijn? Niet altijd, want dit gaat ten koste van hun inkomen. Om werknemers tegen zichzelf in bescherming te nemen kennen we in Nederland verplichte verzekeringen. Er worden premies geheven om de voorzieningen te financieren die onze maatschappij wenselijk acht. Dit is een politieke keuze geweest, waarbij de vrijheid van het individu beperkt is ten gunste van het collectief.
Het kabinet heeft de SER gevraagd haar te adviseren over de herziening van het bereik en de afbakening van de personenkring van de werknemersverzekeringen, aangezien de huidige personenkring tot knelpunten leidt. De Sociaal Economische Raad (SER) heeft op 16 juni 2006 een advies uitgebracht over de personenkring van de werknemersverzekeringen in Nederland. Het is de vraag of het voorstel van de SER toereikend is om de huidige knelpunten op te lossen.
Met deze scriptie ga ik de volgende onderzoeksvraag beantwoorden: “Welke eisen
kunnen worden gesteld aan de personenkring van de werknemersverzekeringen, uitgaande van een verdergaande flexibilisering van de arbeidsmarkt?”
De onderzoeksvraag valt te beantwoorden aan de hand van een aantal deelvragen. Bij het beantwoorden van de onderzoeksvraag zal ik me enkel richten op de Nederlandse regelgeving ten aanzien van de personenkring.
In hoofdstuk 1 zal ik de volgende vraag beantwoorden:
Hoe ziet de huidige personenkring van de werknemersverzekeringen eruit en hoe is de wetgever tot deze keuze gekomen?
In hoofdstuk 2 komt de volgende vraag aan de orde:
Welke knelpunten zijn er ontstaan als gevolg van de huidige afbakening van de personenkring van de werknemersverzekeringen?
In dit hoofdstuk zal ik aangeven welke knelpunten de huidige afbakening van de personenkring met zich mee brengt. Hierbij zal ik enkele praktijkvoorbeelden geven. Tevens zal ik aangeven wat ik beschouw als een knelpunt. Ten slotte zal ik in dit hoofdstuk opnemen welke signalen er klinken vanuit de literatuur met betrekking tot de afbakening van de personenkring.
In hoofdstuk 3 richt ik me op de vraag:
Wat adviseert de SER met betrekking tot de wijziging van de personenkring?
De SER heeft in 2004 een advies uitgebracht over de personenkring van de werknemersverzekeringen. Ik zal de inhoud van dit advies kort bespreken. Daarna zal ik aangeven wat de reden was voor het vervolgadvies uit 2006 en de inhoud van dit advies behandelen.
In hoofdstuk 4 zal ik de volgende deelvraag beantwoorden:
In hoeverre lost het advies van de SER de huidige knelpunten op?
Ik zal in dit hoofdstuk nagaan in hoeverre het SER-advies uit 2006 een oplossing biedt voor de in hoofdstuk 2 beschreven knelpunten.
In hoofdstuk 5 stel ik de volgende vraag aan de orde:
Welke andere oplossingen zijn mogelijk om de huidige knelpunten op te lossen?
Uiteraard zijn er, naast de oplossingen uit het SER-advies, andere mogelijke oplossingen voor de in hoofdstuk 2 beschreven knelpunten. In hoofdstuk 5 zal ik een aantal van deze mogelijkheden beschrijven.
Inhoudsopgave
Inleiding 2
Inhoudsopgave 4
Hoofdstuk 1 6
1.1 Algemeen 6
1.2 Overzicht van de huidige personenkring 6
1.3 Geschiedenis van de werknemersverzekeringen 8
1.4 Economische onderbouwing 11
Hoofdstuk 2 17
2.1 Algemeen 17
2.2 Flexibilisering van de arbeidsmarkt leidt tot kwalificatieproblemen van
arbeidsverhoudingen 17
2.2.1 De gezagsverhouding 17
2.2.2 Regeling fictieve dienstbetrekking 19
2.3 Kosten van arbeid 20
2.4 Verklaring Arbeidsrelatie 21
2.5 Verhouding tussen risico, betaalde premie en opgebouwde aanspraken 23 2.6 Premiebetaling over meer dan het maximumpremieloon 26 2.7 Samenvatting knelpunten: afbakening personenkring niet adequaat 27
Hoofdstuk 3 28
3.1 Algemeen 28
3.2 SER-advies over de personenkring (2004) 28
3.2.1 Vraag van het kabinet 28
3.2.2 Advies SER 29
3.2.3 Reactie kabinet 30
3.3 Vervolgadvies SER over de personenkring (2006) 30
3.3.1 Vraag van het kabinet 30
3.3.2 Advies SER 31
3.3.3 Reactie kabinet 32
Hoofdstuk 4 33
4.1. Algemeen 33
4.2 Kwalificatie problemen 33
4.2.1 Afwezigheid zelfstandigheid leidt tot verzekeringsplicht 33 4.2.2 Regeling fictieve dienstbetrekking verdwijnt 34
4.3 Verklaring arbeidsrelatie 34
4.4 Loonkosten 36
Hoofdstuk 5 42
5.1 Algemeen 42
5.2 Oplossingen voor kwalificatieproblemen 42
5.2.1 Inkomensverzekering voor elke arbeidsverrichter 42 5.2.2 Spreiding van financi‚le belangen van juiste kwalificatie 42
5.3 Uitwerking ondergrens 43
5.4 Premiebetaling over meer dan het maximum premieloon 44
5.5 Maximumpremieloon loslaten 44
5.6 Opting Out 45
5.7 Premieheffing opheffen 46
5.7.1 Premieheffing via belastingheffing 46
5.7.2 Premieheffing opnemen in loonsomheffing 46
Hoofdstuk 1
1.1 Algemeen
Dit hoofdstuk richt zich op de vraag: Hoe ziet de huidige personenkring van de
werknemersverzekeringen eruit en hoe is de wetgever tot deze keuze gekomen?1
Nederland kent de volgende werknemersverzekeringen: de Werkloosheidswet (WW), de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) en de Ziektewet (ZW). Ik zal beschrijven hoe de huidige personenkring tot stand is gekomen. Daarbij zal ik aangeven op basis van welke rechtsgronden2 de wetgever heeft gemeend collectieve werknemersverzekeringen in te moeten voeren. Tevens ga ik in op de ontwikkeling van de samenstelling van de personenkring van de werknemersverzekeringen. De laatste paragraaf van dit hoofdstuk biedt een overzicht van de argumenten van de wetgever om werknemers collectief te verzekeren tegen verlies van inkomen. Ik zal deze argumenten toetsen aan in de economische literatuur geaccepteerde motieven om werknemers collectief te verzekeren. Hiervoor maak ik gebruik van het boek Economics of the Welfare State van Nicholas Barr.3
1.2 Overzicht van de huidige personenkring Dienstbetrekking
In artikel 3 van de WW, de WAO/WIA4 en de ZW staat dat de verzekerde voor de werknemersverzekering de werknemer is. De werknemer is van rechtswege verzekerd tegen nader omschreven risico’s. De werknemer en de werkgever betalen daarvoor premies. Van keuzevrijheid is geen sprake. Een werknemer is de natuurlijke persoon die jonger is dan 65 jaar, die in privaatrechtelijke of publiekrechtelijke dienstbetrekking staat.5 Deze bepaling wordt in de volgende leden van de desbetreffende artikelen beperkt
dan wel uitgebreid, om de verzekeringsplicht in gevallen van grensoverschrijdende arbeid te reguleren. Hier zal ik verder niet op ingaan.
Uit artikel 3 van de WW, de WAO/WIA en de ZW blijkt dat de aanwezigheid van een dienstbetrekking het leidende beginsel voor de verzekeringsplicht is. Op een enkele uitzondering na zijn alle werknemers in dienstbetrekking verzekerd, ongeacht omvang of duur van de dienstbetrekking. Het begrip dienstbetrekking is ontleend aan artikel 7:610 van het Burgerlijk Wetboek. Dit artikel luidt als volgt: “De arbeidsovereenkomst is de
overeenkomst waarbij de ene partij, de werknemer, zich verbindt in dienst van de andere partij, de werkgever, tegen loon gedurende zekere tijd arbeid te verrichten.”
Deze omschrijving bevat de volgende essenti‚le elementen:
1. er moet sprake zijn van een gezagsverhouding tussen werkgever en werknemer; 2. de werknemer verplicht zich tot het verrichten van persoonlijke arbeid;
3. de werkgever is verplicht tot het betalen van loon.6
Gezagsverhouding
De werknemer moet in dienst van de werkgever arbeid verrichten. Er dient sprake te zijn van een gezagsverhouding oftewel ondergeschiktheid. Deze is aanwezig wanneer de werkgever het recht heeft om de werknemer in bepaalde mate aanwijzingen te geven met betrekking tot de te verrichten arbeid. Jansen en Loonstra noemen dit het ‘materi‚le
1
De peildatum van de wetgeving waarnaar in deze scriptie wordt verwezen is 1 september 2006.
2Rechtsgrond: “Een grond, een motivering, waarop een rechtsregel en in het bijzonder haar afdwingbaarheid
steunt.” Veldkamp 1978, p. 23.
3Barr 2004. 4
De Wet WIA is in werking getreden op 29 december 2005 en de opvolger van de WAO, Stb. 2005, 572. Mensen die op of na 1 januari 2004 (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt zijn geworden, kunnen een uitkering ontvangen op grond van deze wet. Het werknemersbegrip uit de Wet WIA sluit aan bij het werknemersbegrip uit de ZW. Art. 8 Wet WIA.
5Art. 3 lid 1 WW/WAO/ZW. 6
gezagsbegrip’.7 Het is niet van belang of feitelijk ook gebruik wordt gemaakt van dit
recht.8 Naast het materi‚le gezagsbegrip onderscheiden Jansen en Loonstra het formele
gezagsbegrip. Het formele gezagsbegrip ziet op de verplichtingen die een werknemer heeft in het organisatorische kader waarbinnen hij zijn werkzaamheden verricht. Het kan hier gaan om verplichtingen als werktijden, werkkleding, werkplek etc. Kortom de uiterlijkheden van de arbeidsovereenkomst.
Of in een concreet geval sprake is van een gezagsverhouding, wordt beoordeeld naar de feiten en omstandigheden van het geval en niet naar de benaming die partijen geven aan hun overeenkomst in een contract.9
Persoonlijke arbeid
In geval van een arbeidovereenkomst is een werknemer verplicht om persoonlijk arbeid te verrichten voor zijn werkgever.10 Hij mag zich enkel met toestemming van de werkgever laten vervangen. Indien de werknemer zich ook zonder toestemming mag laten vervangen, is er geen sprake van een arbeidsovereenkomst.11
Loon
In het Burgerlijk Wetboek staat geen definitie van het begrip loon, maar de Hoge Raad heeft het loonbegrip omschreven als “de vergoeding door den werkgever aan de
werknemer verschuldigd ter zake van den bedongen arbeid”.12 Hierdoor vallen fooien en
de werkgeverspremies voor de werknemersverzekeringen buiten het loonbegrip. Artikel 16 van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) geeft aan dat het loonbegrip voor de werknemersverzekeringen in beginsel gelijk is aan het loonbegrip uit de Wet op de loonbelasting 1964, met uitzondering van het loon dat genoten wordt uit een vroegere dienstbetrekking.13 Ontbreekt de verplichting om loon te betalen, dan is er
geen sprake van een arbeidsovereenkomst.14
Fictieve dienstbetrekkingen
De personenkring van de werknemersverzekeringen bestaat naast personen met een dienstbetrekking, ook uit personen met een fictieve dienstbetrekking. Een fictieve dienstbetrekking is door de wetgever gelijkgesteld aan een “echte” dienstbetrekking, waardoor ook mensen met een fictieve dienstbetrekking onder het werknemersbegrip van de werknemersverzekeringen vallen. Meestal voldoet hun arbeidsrelatie niet aan de voorwaarden voor een arbeidsovereenkomst wegens het ontbreken van een gezagsverhouding. In artikel 4 van de WW, de WAO/WIA en de ZW staat welke categorie‚n arbeidsverhoudingen als fictieve dienstbetrekking worden aangemerkt:
- personen die ingevolge een overeenkomst tot aanneming van werk persoonlijk een werk tot stand brengen, alsmede hun hulpen;
- tussenpersonen en degenen die hen bijstaan; - deelvissers;
- bestuurders van co…peratieve verenigingen met werknemerszelfbestuur.
Voor de WW worden dienstplichtigen of personen die vervangende dienstplicht vervullen ook als personen met een fictieve dienstbetrekking beschouwd. In de ZW geldt dit voor leerlingen, stagiaires, etc. Voor elke categorie gelden specifieke voorwaarden voor gelijkstelling met de “echte” dienstbetrekking.
De wetgever heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 5 van de WW, de WAO/WIA en de ZW biedt om bepaalde groepen door middel van een Algemene
7
Janssen & Loonstra 1997, p. 72.
8
Zie HR 7 februari 2001, nr. 35 760, BNB 2001/293.
9 Voor een uitgebreidere uiteenzetting over het al dan niet aanwezig zijn van een gezagsverhouding verwijs ik
naar: Van Ballegooijen & Van der Wiel-Rammeloo 2005, pag. 28 e.v.
10Art. 7:659 lid 1 BW, zie ook HR 7 oktober, BNB 1964/297. 11
Van der Wiel-Rammeloo 2003, pag. 26.
12
De Hoge Raad wordt geciteerd in Van der Wiel-Rammeloo 2003, pag. 27.
13
In art. 16 Wfsv wordt het begrip ‘loon’ voor de werknemersverzekeringen gedefinieerd. In art. 16 lid 2 onderdeel a Wfsv wordt loon dat uit vroegere dienstbetrekking wordt genoten uitgezonderd van het loonbegrip voor de werknemersverzekeringen.
14
Maatregel van Bestuur (AMvB)15, onder voorwaarden onder het werknemersbegrip te
brengen, indien zij niet al op basis van artikel 3 en 4 onder het werknemersbegrip vallen. Het gaat hierbij om:
- thuiswerkers en hun hulpen;
- musici, artiesten en beroepssporters;
- mensen die tegen beloning persoonlijke arbeid verrichten.
Uitzonderingen
Op grond van artikel 8 van het Rariteitenbesluit worden voor de toepassing van het Besluit een aantal arbeidsverhoudingen niet als dienstbetrekking beschouwd. Het gaat hierbij om personen die arbeid verrichten: als zelfstandige, als directeur-grootaandeelhouder voor de eigen onderneming, voor een natuurlijke persoon voor diens persoonlijke aangelegenheden en arbeid van overwegend geestelijke aard. Ook personen die werkzaam zijn in arbeidsverhoudingen die overwegend worden beheerst door familieverhoudingen, zijn uitgezonderd van de verzekeringsplicht.
De personenkring van de werknemersverzekeringen wordt ook beperkt door artikel 6 van de WW, de WAO/WIA en de ZW. Het gaat hierbij om politieke ambtsdragers, personen die voor de overheid de openbare orde en veiligheid bewaken (inclusief vrijwilligers bij de brandweer) en huishoudhulpen. Op grond van de zogenoemde “regeling dienstverlening aan huis”16 geldt dat huishoudhulpen niet verzekeringsplichtig zijn indien zij maximaal
drie dagen per week een particulier helpen bij werk in en rond het huis.17 In lid 2 en 3 van artikel 6 van de ZW/WAO worden nog diensbetrekkingen van verzekeringsplicht uitgezonderd indien er voldaan wordt aan bepaalde duur- en inkomensvoorwaarden. Deze laatstgenoemde uitzondering kent weer zijn eigen uitzonderingen. Dit is een goed voorbeeld van de complexiteit van de regeling van de fictieve dienstbetrekking, waarop ik in hoofdstuk 2 zal terugkomen.
Uitbreiding in Werkloosheidswet
Artikel 8 van de WW maakt het mogelijk dat ook personen van wie de dienstbetrekking is ge‚indigd worden beschouwd als werknemer, zodat zij aanspraak kunnen maken op een uitkering. Dit geldt voor mensen wier dienstbetrekking is ge‚indigd, maar die geen werkzaamheden gaan verrichten of meer dan zes maanden hebben verricht, op grond waarvan zij geen werknemer zijn voor de WW. Tevens bepaalt artikel dat mensen die binnen anderhalf jaar hun activiteiten als beginnend zelfstandige staken hun status als werknemer terugkrijgen.
1.3 Geschiedenis van de werknemersverzekeringen Algemeen
Op grond van het overzicht van de huidige personenkring van de werknemersverzekeringen in paragraaf 1.2 kan de conclusie worden getrokken dat zij aanzienlijk ruimer is dan alleen werknemers in een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke dienstbetrekking. De verzekerden worden in geval van werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en ziekte gecompenseerd voor hun verlies aan inkomen. Het opbouwen van dit uitgebreide zekerheidsstelsel heeft ongeveer driekwart van de vorige eeuw in beslag genomen. In deze periode heeft de wetgever zich verschillende keren uitgelaten over zijn beweegredenen om mensen verplicht te verzekeren. Aan het begin van de opbouwperiode was de bevolking niet gewend aan de bemoeienis van de overheid op het gebied van bestaanszekerheid. Nederland was net “nachtwakerstaat” af en de overheid moest haar bemoeienis legitimeren. Of de redenen die de overheid voor haar
15
Besluit aanwijzing gevallen waarin arbeidsverhouding als dienstbetrekking wordt beschouwd (“Rariteitenbesluit”), 24 december 1986, Stb. 1986, 655, inwerkingtreding: 1 januari 1987.
16
Deze regeling heeft per 1 januari 2007 de “huishoudhulpregeling” vervangen, op basis waarvan gold dat huishoudhulpen niet verzekeringsplichtig waren indien zij maximaal twee dagen per week voor een particulier werkten.
17
inmenging geeft economisch gezien acceptabel zijn, zal ik in de volgende paragraaf beantwoorden.
De Ongevallenwet
De eerste verplichte verzekeringswet, de Ongevallenwet (OW), stamt uit 1901. Het was een verplichte verzekering voor werknemers tegen de financi‚le gevolgen van bedrijfsongevallen. Voor de invoering van de OW kende men in verschillende bedrijven en sectoren al regelingen van vergelijkbare aard op vrijwillige basis.
De reden om een verplichte verzekering in te voeren was tweeledig. Uit onderzoek van de Staatscommissie Rochussen (1894) was gebleken dat het dringend nodig was om maatregelen te treffen om de veiligheid en gezondheid van werknemers te beschermen. Daarnaast werkte de civielrechtelijke regeling, waarbij de werknemer zijn werkgever aansprakelijk kon stellen voor schade die hij leed bij de uitvoering van zijn werk, niet goed.
Aangezien het particuliere initiatief tekort schoot, voelde de staat zich genoodzaakt om in te grijpen. Minister Lely (Minister van Waterstaat, Handel en Nijverheid, 1897-1901) motiveerde zijn ontwerp voor een verplichte verzekering als volgt: “Het is in strijd met
het rechtsbewustzijn, dat de werkman, wien in zijn bedrijf een ongeluk treft, hulpeloos en als een nutteloos werktuig op zijde wordt geschoven. Zijn arbeidsvermogen toch, dat bij een ongeluk geheel of ten deele teloor gaat, is in de regel de eenige bron van zijn inkomen en de volstrekte voorwaarde van zijn bestaan.” 18
De personele werkingssfeer van de OW werd beperkt tot loonarbeiders en pas in 1928 uitgebreid tot andere personen in een vergelijkbare economische positie. De verzekering moest de financi‚le en geestelijke consequenties van tijdelijk en blijvend verlies van inkomen verzachten. Het kabinet was bang dat werknemers zonder inkomen verbitterd zouden raken, met alle gevolgen van dien. Dit zou een negatieve invloed hebben op de rest van de maatschappij, vandaar dat zij een verzekering voor werknemers noodzakelijk achtte.19
De Ziektewet en de Invaliditeitswet
De Ziektewet (ZW) en de Invaliditeitswet (IW) verschijnen in 1913. De IW treedt in 1919 in werking. De ZW treedt pas in 1930 in werking, aangezien men het niet eens kan worden over de uitvoering ervan.
De rechtsgrond voor deze verplichte verzekeringen is dezelfde als die voor de Ongevallenwet: Omdat werkgevers en werknemers niet staat zijn gebleken zelf maatregelen te treffen voor toereikende voorzieningen bij inkomensverlies van de werknemer, moet de staat haar verantwoordelijkheid nemen. Het uitgangspunt dat iedereen in principe zelf in zijn levensonderhoud moet kunnen voorzien, wordt daarbij niet losgelaten. Werknemers moeten zelf premies bijdragen aan de werknemersverzekeringen.20
Werkingssfeer OW, ZW en IW
Om te bepalen wie arbeider is in de zin van de OW, de ZW en de IW sluit de rechtspraak zich aan bij de omschrijving van de arbeidsovereenkomst uit het Burgerlijk Wetboek. In de OW en de ZW wordt nog een tweede vereiste gesteld: de arbeidende persoon moet in dienst zijn van een onderneming. Bij de OW is dit logisch, gezien de aard van de verzekering. Voor de ZW werkt het tweede vereiste enkel als een inperking van de personenkring die de politiek noodzakelijk achtte. 21 De ZW opent wel de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur bepaalde “gevallen” aan te wijzen, waarin personen in loondienst verzekerd zijn, indien zij niet in dienst zijn van een onderneming.
18
Kamerstukken II 1897/98, 182, nr. 3:12.
19
Jansen & Loonstra 2001, pag. 92.
20Jansen & Loonstra 2001, pag. 93. 21
Werkloosheid
Naast ongevallen, invaliditeit en ziekte vormde ook werkloosheid een risico voor de arbeider. Verzekering vond plaats op vrijwillige basis. In de praktijk werden er werkloosheidsfondsen gecre‚erd door de vakbonden. Na de Eerste Wereldoorlog wordt er een aanzet gegeven tot financi‚le ondersteuning van werklozen door de overheid. Het Werkloosheidbesluit van 1917 legt het Rijk en de gemeenten op om subsidie te verlenen aan de werkloosheidskassen van werknemersverenigingen. Tijdens de crisis van de jaren dertig blijkt dat deze maatregel te kort schiet. De bodems van de werkloosheidskassen waren al snel in zicht.
In 1949 komt de eerste Werkloosheidswet tot stand. De wetgever is van mening dat op het bedrijfsleven de “zedelijke plicht” rust om onvrijwillige werklozen ten laste van het bedrijfsleven gedurende een bepaalde tijd schadeloos te stellen. De werknemers dienen zelf premies bij te dragen aan het cre‚ren van een voorziening voor economisch mindere tijden.22 Tevens ziet de overheid in armoede een gevaar voor de democratie, aangezien
anti-democratische sympathie‚n eerder opleven in een samenleving met veel armoede. Aanvankelijk is de werkloosheidsregeling bescheiden, maar via de Wet Werkloosheidsvoorziening 1965 komt het tot de uitgebreidere Werkloosheidswet 1987.
Uitbreiding personenkring
De economische crisis van de jaren dertig en de Tweede Wereldoorlog vormden voor de Nederlandse regering aanleiding een om in 1943 commissie te installeren. Deze commissie hield zich bezig met de vraag in welke richting de Nederlandse sociale zekerheid zich moest gaan ontwikkelen. Moest de hele bevolking verzekerd zijn of alleen werknemers?
De regering koos er voor het stelsel van werknemersverzekeringen uit te breiden met kleine zelfstandigen. Een verzekering voor de hele bevolking ging haar te ver, ondanks dat dit door diverse commissies werd aangeraden. De rechtgrond om kleine zelfstandigen te verzekeren wordt door de commissie Van Bruggen als volgt geformuleerd. Kleine zelfstandigen behoren evenals werknemers tot de groep economische zwakkeren. Het is in het algemeen belang dat hun financi‚le behoeften ter zake van kindertal, ziekte, individualiteit en ouderdom door verzekering worden afgedekt, wanneer particulier initiatief en overheidssteun te kort schieten. De kern van de rechtsgrond is dat kleine zelfstandigen in dezelfde kwetsbare economische positie als werknemers verkeren en dus onder dezelfde regelingen moeten worden gebracht.23 Er is geen reden om personen die in een onderneming werken en geen loon in technisch-juridische zin verdienen, maar enkel gelden van derden ontvangen, anders te behandelen dan werknemers. Hun sociale en economische positie wordt niet anders door de juridische structuur van belonen.24 Om
deze groepen van personen onder de verzekeringsplicht te brengen, zijn daarom categorie‚n van personen gelijkgesteld met werknemers in dienstbetrekking.
Gelijkstelling
Het gelijkstellen van groepen personen met werknemers was niet geheel nieuw. Gelijkstelling vond al plaats vanaf 1928. In dat jaar werden aannemers van werk en de arbeiders in de werkverschaffing opgenomen in de Ongevallenwet. Een jaar later waren deze groepen ook verzekerd voor de IW en de ZW. In 1935 kwamen thuiswerkers en provisiewerkers onder de ZW en een jaar later onder de OW. In 1939 werden leden van strijkjes en orkesten opgenomen in de OW, later ook in de ZW en de IW. Ondertussen hadden de OW en de ZW een voorziening om bij algemene maatregel van bestuur personen, die tegen beloning persoonlijk arbeid verrichtten, aan te wijzen als verzekeringsplichtige, indien de persoonlijke arbeid verband hield met de onderneming van degenen voor wie de arbeid verricht werd.25 De wetgever heeft in deze gevallen
gekozen voor gelijkstelling omdat bij voornoemde beroepen onduidelijkheid bestond over
22
Jansen & Loonstra 2001, pag. 99.
23
Commissie Van Bruggen 1943:44 wordt geciteerd in Fase 2001, pag. 55.
24Koopmans 1962, pag. 39. 25
het al dan niet aanwezig zijn van een gezagsverhouding en daarmee een dienstbetrekking.
Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
In de jaren zestig worden de OW en de IW vervangen door de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Met de komst van de WAO wordt de rechtsgrond van sociale verzekeringen aangepast. Minister Veldkamp (minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid, 1961-1967) schrijft in de toelichting op de WAO dat het recht op individuele zelfontplooiing en het recht op gelijke kansen de werkelijke grondslagen van de verplichte sociale verzekering zijn.26 De WAO geeft recht op uitkering
voor zowel ziekte als gebreken als oorzaak van ongeschiktheid. Pas toen de WAO werd ingevoerd werd ook in de ZW gebrek gelijkgesteld met ziekte.
Ingrijpende wijziging Ziektewet
In 1996 heeft de Ziektewet een belangrijke wijziging ondergaan. Vanaf 1 maart werd het recht op een uitkering op grond van de ZW afgeschaft voor werknemers met een werkgever. In plaats daarvan hebben deze werknemers tegenover hun werkgevers het recht op (gedeeltelijke) loondoorbetaling.27 Dit recht is geregeld in artikel 7:629 van het
BW. Voor verzekerden zonder echte werkgever, bijvoorbeeld mensen met een fictieve dienstbetrekking, en enkele bijzondere groepen (zoals vrouwen die arbeidsongeschikt zijn als gevolg van zwangerschap of bevalling) geldt dat zij bij ziekte nog steeds recht hebben op ziekengeld. In de Memorie van Toelichting (MvT) bij het wetsvoorstel “Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte”28 geeft de wetgever aan dat het in het
kader van kostenbeheersing noodzakelijk is te komen tot een scherpere toerekening van kosten aan alle bij de sociale verzekering betrokken partijen. Door het ziekterisico neer te leggen bij de werkgever verwacht de wetgever dat de werkgever een actiever verzuimbeleid voert met als gevolg een terugdringing van het ziekteverzuim en de daarbij behorende kosten.
Vervanging WAO door Wet WIA
Op 29 december 2005 is de Wet WIA in werking getreden. De Wet WIA is de opvolger van de WAO.29 In de Wet WIA staat werkhervatting centraal, in aanvulling daarop biedt
de wet inkomensondersteuning bij (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid. Het verhogen van de arbeidsparticipatie wordt door de wetgever als motief gegeven voor de vervanging van de WAO door de Wet WIA. De Wet WIA draagt volgens de wetgever bij aan “een toekomstbestendig stelsel van inkomensbescherming dat tevens burgers en werkgevers aanmoedigt om hun eigen risico’s ten gunste te be†nvloeden, en dus vermijdbaar of onbedoeld gebruik van de sociale zekerheid terug te dringen.”30
1.4 Economische onderbouwing Algemeen
In Nederland heeft de wetgever er voor gekozen om risico’s van werknemers op loonderving als gevolg van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid collectief te verzekeren. In deze paragraaf ga ik na of de redenen die de wetgever heeft aangevoerd om de genoemde risico’s voor werknemers collectief te verzekeren steun vinden in de economische theorie. Deze theorie is onder andere te vinden in: Nicholas Barr,
Economics of the Welfare State.
26Minister Veldkamp wordt aangehaald in Fase 2001, pag. 56. 27
Deze wijzigingen zijn ingevoerd bij de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (WULBZ), 8 februari 1996, Stb. 1996, 134.
28
Tweede Kamer, vergaderjaar 1995-1996, 24 439, nr. 3.
29
Mensen die op of na 1 januari 2004 (gedeeltelijk) arbeidsongeschikt zijn geworden, kunnen een uitkering ontvangen op grond van de Wet WIA.
30
Staatsingrijpen
Vanuit economisch perspectief is het organiseren van verzekeringen door de overheid enkel te motiveren als de overheid verzekeringen op een effici‚ntere manier kan leveren dan de private markt. Indien burgers voorkeuren hebben die de markt niet kan honoreren is de overheid de aangewezen instantie om in te grijpen - vrijwel alle collectieve goederen kunnen zelfs uitsluitend door de overheid geleverd worden.
De overheid kan op meerdere manieren ingrijpen: via wet- en regelgeving, belastingen, inkomensoverdrachten en overheidsproductie. Een markt kan haar taak goed vervullen indien er sprake is van volledige mededinging, de markt in alle gewenste goederen kan voorzien en er geen sprake is van een falende markt.31 Wanneer niet aan deze
voorwaarden kan worden voldaan is overheidsingrijpen niet onmiddellijk vereist. Soms is de markt in staat ontstane problemen zelf op te lossen. Indien dit niet het geval is, is het de taak van de overheid om te bekijken of ingrijpen gewenst is, hoe ze de markt kan sturen en of deze manier effici‚nt is.
Uit de vorige alinea kan geconcludeerd worden dat de overheid zich enkel zou moeten opwerpen als aanbieder van verzekeringen, indien de markt niet in staat zou zijn om verzekeringen tegen risico’s als werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid te leveren. Is dat het geval? In paragraaf 1.3 valt te lezen dat particuliere initiatieven om werknemers te verzekeren niet slaagden en dat de overheid zich genoodzaakt voelde om in te grijpen. Werkloosheid is inderdaad niet voor iedereen via de markt verzekerbaar (zie de volgende subparagraaf). Wanneer er in de maatschappij wel behoefte bestaat om het risico op werkloosheid te verzekeren is de overheid de aangewezen verzekeraar. Voor ziekte- en arbeidsongeschiktheidsrisico’s is het echter niet per se nodig dat de overheid als verzekeraar op treedt. Op dit verschil zal ik in de volgende subparagrafen ingaan. In het algemeen geldt dat risico’s verzekerbaar zijn voor de markt indien het risico:
- onafhankelijk is tussen individuen, - bekend is of nauwkeurig te schatten, - kleiner is dan 1.
Daarnaast mag er geen sprake zijn van risicoselectie32 en zelfselectie33.
Werkloosheid niet particulier te verzekeren
Werkloosheid is via particuliere verzekeringen niet voor iedereen te verzekeren. In theorie is het voor verzekeraars mogelijk de kans te bepalen dat iemand werkloos raakt. Het gemiddelde werkloosheidscijfer is bekend. Tevens zijn over allerlei subgroepen van de beroepsbevolking aanvullende gegevens te vinden. Gemiddeld is de kans op werkloosheid kleiner dan 1, maar voor bepaalde subgroepen is de kans op werkloosheid dusdanig hoog dat het afsluiten van een betaalbare verzekering problematisch wordt. Barr noemt laagopgeleide jongeren en langdurig werklozen als voorbeeld.34 Een andere moeilijkheid bij het verzekeren van werkloosheid is dat de kans op werkloosheid onderling afhankelijk is tussen individuen. Wanneer Nederland wordt getroffen door een recessie, wordt het werkloosheidsrisico van veel individuen be†nvloed. In Nederland is de onderlinge afhankelijkheid van het werkloosheidsrisico tussen individuen bijvoorbeeld pijnlijk duidelijk geworden tijdens de crises van de jaren dertig. Ook de aanwezigheid van risicoselectie door verzekeraars kan een voor iedereen af te sluiten werkloosheidsverzekering in de weg staan. Dit kan overigens voorkomen worden wanneer de overheid de verzekeraars een acceptatieplicht oplegt.
Het grootste probleem bij het particulier verzekeren van werkloosheid is echter zelfselectie door individuen. Verzekeraars zullen voor een verzekering een gemiddelde premie berekenen. Deze premie zal voor mensen met een laag risico te hoog zijn, waardoor ze zich niet zullen verzekeren, met als gevolg een stijging van het gemiddelde
31
Er wordt gesproken over een falende markt indien er vraag is naar collectieve goederen die de markt niet kan leveren, wanneer er negatieve externe effecten optreden en er schaalvoordelen bestaan. Barr 2004, pag. 73.
32
Verzekeraars stemmen de premies van hun verzekeringen af op de risicogroep, voor slechte risico’s is deze premie te hoog, waardoor een verzekering voor hen onbetaalbaar wordt.
33
Voor goede risico’s valt de gemiddelde premie te hoog uit. Daardoor zien deze risico’s af van verzekering, waardoor de gemiddelde premie stijgt.
34
risico en de premie. Door deze hogere premie zullen weer meer mensen afzien van verzekeren. Doordat de goede risico’s af zien van verzekeren zullen de premies voor de slechte risico’s uiteindelijk niet meer te betalen zijn. Een verplichte verzekering voorkomt dit. In Nederland is de koppeling tussen risico en premie tot op zekere hoogte losgelaten. De premie die de verzekerden moeten betalen wordt bepaald aan de hand van het omslagstelsel.35 De overheid voorkomt met een verplichte werkloosheidsverzekering dat
de maatschappij opdraait voor de kosten van onverzekerde werkloosheid. Een verplichte verzekering is voor de overheid de meest doeltreffende methode om de negatieve externe effecten van werkloosheid tegen te gaan. Het tegengaan van negatieve externe effecten was ook een motief voor verplichte deelname van arbeiders aan verzekering via de Ongevallenwet, zie paragraaf 1.2.
Voor verzekeraars is het vrijwel onmogelijk om in te schatten of individuen goede of slechte risico’s zijn. De verzekeraars kunnen niet controleren in welke mate een individu zijn eigen werkloosheid be†nvloedt. Wanneer ze dit toch zouden proberen, zouden deze controlemechanismen erg duur zijn, waardoor de premie hoger uitvalt. Vanwege de zelfselectie door individuen is het voor verzekeraars niet mogelijk een actuarieel zuivere36
premie vast te stellen. Dit maakt dat werkloosheid niet voor iedereen verzekerbaar is via de private markt.
Bovenstaande in achtnemend, is het in het geval van werkloosheidsverzekeringen effici‚nt dat de overheid ingrijpt in de markt en zelf deze verzekering aanbiedt. Dit neemt niet weg dat ik van mening ben dat voor individuen die over genoeg financi‚le reserves beschikken of voor wie de kans op werkloosheid bijzonder klein is, een werkloosheidsverzekering weinig toegevoegde waarde heeft. In het kader van solidariteit is het echter wel van belang dat ook zij premies afdragen om op deze manier de gemiddelde premiedruk te verlagen.
Ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen
Zelfselectie door individuen is bij ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen veel minder aan de orde dan bij werkloosheidsverzekeringen. Verzekeraars kunnen de gezondheid van individuen relatief gemakkelijk bepalen. Individuen zullen over het algemeen niet hun gezondheid op het spel zetten om uitkeringen te ontvangen. Het simuleren van een psychische aandoening kan echter voorkomen. Verzekeraars dienen daar alert op te zijn.
Het risico op ziekte en arbeidsongeschiktheid is tussen individuen onafhankelijk. Voor een verzekeraar is het risico van een individu op arbeidsongeschiktheid en ziekte te bepalen aan de hand van medische keuring en een overzicht van de ziektegeschiedenis. Wanneer hieruit voortvloeit dat de risicofactor (bijna) gelijk is aan 1, zou een acceptatieplicht kunnen voorkomen dat individuen zich niet kunnen verzekeren. Hieruit volgt dat ziekte-en arbeidsongeschiktheidsverzekeringziekte-en door de private markt geleverd kunnziekte-en wordziekte-en. In Nederland heeft de wetgever er in het verleden desondanks voor gekozen om ook deze risico’s collectief te verzekeren. Volgens Barr37 is dit vanuit economisch oogpunt
enkel te verklaren op grond van een tweeledig argument: Op administratief gebied zijn er schaalvoordelen te behalen indien de overheid of een door haar aangewezen instelling (zoals in Nederland tegenwoordig het UWV) werkloosheid, ziekte ‡n arbeidsongeschiktheid verzekert. Aangezien de overheid toch al optreedt als aanbieder van werkloosheidsverzekeringen, is het vanuit kostenoogpunt effici‚nt wanneer de overheid ook ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen levert. Dit argument wordt door Barr niet als overtuigend gezien. Daarbij vraag ik me af of de schaalvoordelen die de overheid in theorie kan behalen in de praktijk ook gerealiseerd worden. Tevens kan ik
35De te betalen premie wordt bepaald door het uit te keren bedrag te delen door het aantal verzekerden. Dit is
een enigszins simpele voorstelling van de werkelijkheid aangezien de premies bijeen worden gebracht door werkgevers en werknemers. Daarnaast kennen o.a. de WW en de WIA gedifferentieerde premies, waardoor de overheid premie en risico weer dichter naar elkaar brengt.
36
Actuarieel zuivere premie: premie gebaseerd op de kans dat het verzekerde risico zich bij de verzekerde voordoet.
37
me voorstellen dat de schaalvoordelen die behaald worden, gecompenseerd worden door bureaucratie en de afwezigheid van een winstoogmerk.
Privatisering Ziektewet
Met de invoering van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (WULBZ) in 1996 is de wetgever teruggekomen op haar keuze werknemers collectief te verzekeren. De Ziektewet is met de invoering van de WULBZ in feite geprivatiseerd. Werkgevers werden verplicht om hun werknemers bij ziekte nog ˆˆn jaar lang door te betalen. In dit jaar hebben beide partijen de plicht om zich in te spannen voor de terugkeer van de werknemer in het arbeidsproces. Sinds 2004 hebben zieke werknemers in plaats van ˆˆn jaar, twee jaar lang recht op doorbetaling van hun loon door de werkgever.38
De werkgever kan zich, indien hij dit wenst, particulier verzekeren tegen het risico van ziekte van zijn werknemers en de daarbij behorende loondoorbetalingsverplichting. Werkgevers kunnen zich voor ziekten die opkomen bij bepaalde groepen werknemers39
moeilijk herverzekeren, daarom heeft de overheid ervoor gekozen de Ziektewet voor deze werknemers als een vangnetvoorziening te handhaven. De Ziektewet is ook blijven bestaan voor werknemers in fictieve dienstbetrekking. In een zuiver privaat stelsel zouden voornoemde groepen van werknemers onvoldoende beschermd zijn tegen inkomensverlies als gevolg van ziekte. Sinds het inwerking treden van de Wet eigenrisicodragen Ziektewet40, is het voor werkgevers mogelijk het risico op ziekte van
werknemers in fictieve dienstbetrekking en met een flexibele arbeidsovereenkomst zelf te dragen. Aangezien voornoemde werknemers niet per definitie moeilijk privaat te verzekeren zijn, is er geen economisch motief om werkgevers deze mogelijkheid niet te bieden.
De overheid geeft in de Memorie van Toelichting bij de WULBZ41 aan dat zij verwacht dat
de werkgever door de confrontatie met de kosten van ziekte, zijn werkorganisatie zo inricht dat het beroep op sociale (en nu dus ook particuliere) regelingen zo beperkt mogelijk is. Door directe toerekening van de sociale kosten aan de werkgever wordt bereikt dat de premies van de verzekering in relatie tot het risico staan. Deze relatie ontbrak voor de privatisering van de Ziektewet, waardoor de overheid moeite had met de kosten- en volumebeheersing van deze verzekering. De in theorie door de overheid te behalen schaalvoordelen werden dus niet gerealiseerd. Het enige economische motief om werknemers collectief tegen inkomensverlies als gevolg van ziekte te verzekeren is hiermee verdwenen. Handhaving van de Ziektewet als vangnetvoorziening voor bepaalde groepen van werknemers kan worden toegeschreven aan een falende verzekeringsmarkt, die niet kan voorzien in betaalbare arbeidsongeschiktheidsverzekeringen voor alle werknemers. De overheid voorziet hiermee in een voorkeur waaraan de markt niet kan voldoen.
De overheid heeft sinds de privatisering van de Ziektewet wet- en regelgeving ontwikkeld die ervoor moet zorgen dat werkgevers ook daadwerkelijk een actief verzuimbeleid gaan voeren.42 Het enkel privatiseren van de Ziektewet bleek niet voldoende. Particuliere
herverzekering van het loondoorbetalingsrisico dempte de financi‚le prikkel die moest leiden tot een actief verzuimbeleid.43 Tevens heeft de overheid een poging gedaan om gezondheidselectie bij het aannemen van personeel tegen te gaan.44
38
Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003, Stb. 2003, 555.
39Denk aan: zieke werklozen, zwangere en bevallen vrouwen, heringetreden arbeidsgehandicapten en
orgaandonoren.
40Wet eigenrisicodragen Ziektewet, Stb. 2002, 584. 41
Tweede Kamer, Vergaderjaar 1995-1996, 24 439, nr. 3.
42
Bijvoorbeeld: Wet verbetering poortwachter, Stb. 2001, 628 en Wet verlenging loondoorbetalingsverplichting bij ziekte 2003, Stb. 2003, 555.
43
Werkgevers over ziekteverzuim, arbo en re†ntegratie, Eindrapportage van ZARA/SZW-werkgeverspanel, mei 2001.
44
WIA en ‘opting out’
De WIA is de opvolger van de WAO en voorziet in de activering van en inkomensbescherming voor werknemers.
Indien een werknemer volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is, ligt de verantwoordelijkheid voor deze werknemer bij de overheid. De werknemer kan aanspraak maken op een uitkering op grond van de regeling Inkomensvoorziening voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten (IVA). Het activeren van deze werknemers heeft geen zin. Deze regeling blijft dus volledig collectief. In economisch opzicht is dit te verdedigen, aangezien bijvoorbeeld chronisch zieken op grond van deze regeling een uitkering kunnen ontvangen. Private verzekeraars zullen deze categorie van werknemers niet willen verzekeren, omdat sprake is van “brandende huizen”. Een acceptatieplicht zou leiden tot hogere premies voor goede risico’s. Hierdoor zouden uiteindelijk toch alle werknemers meebetalen voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikte werknemers. In feite is er dan sprake van een collectieve verzekering met een privaat etiketje.
Indien een werknemer gedeeltelijk arbeidsongeschikt is, kan hij aanspraak maken op een uitkering op grond van de regeling Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten (WGA). Wat betreft de uitvoering van de WGA heeft de wetgever gekozen voor de mogelijkheid werkgevers te laten kiezen voor eigenrisicodragerschap, eventueel met particuliere herverzekering, of voor publieke verzekering. Om de concurrentiepositie van het UWV en publiek verzekerde werkgevers ten opzichte van de eigenrisicodragers zo gelijk mogelijk te houden, dient volgens de wetgever in de publieke verzekering sprake te zijn van premiedifferentiatie. De wetgever geeft in de Memorie van Toelichting aan dat zonder premiedifferentiatie in de publieke verzekering een vliegwieleffect kan optreden, waardoor telkens de beste risico’s uit de publieke verzekering treden. De gedifferentieerde publieke premie en het eigenrisicodragerschap zijn volgens de wetgever twee vormen van premiedifferentiatie.
Wat betreft de WGA is dus gedeeltelijk sprake van privatisering en daarmee keuzevrijheid voor werkgevers. Door werkgevers de mogelijkheid te geven eigenrisicodrager te worden, is de wetgever genoodzaakt in de publieke verzekering gedifferentieerde premies in te voeren. Hierdoor verliest deze verzekering een deel van zijn collectieve karakter, de solidariteit tussen de verzekerden neemt door gedifferentieerde premies immers af. Klaarblijkelijk is de wetgever tot de conclusie gekomen dat zuiver collectieve arbeidsongeschiktheidsverzekeringen leiden tot een te groot volume en te hoge uitvoeringskosten. De wetgever heeft gekozen voor een gedeeltelijke privatisering van de WGA, omdat zij ten tijde van de invoering van de WIA de financi‚le risico’s van een volledige private uitvoering voor werkgevers, werknemers en overheid te groot achtte. In de MvT geeft zij aan dat bij een gedeeltelijke privatisering ruimte ontstaat voor verzekeraars om zicht te bewijzen qua product en prijs.
Wanneer de particuliere verzekeraars zich bewezen hebben, is er in mijn ogen geen enkele reden meer om de WGA niet geheel privaat uit te voeren. In economisch opzicht is er zoals gezegd geen reden om arbeidsongeschiktheidsverzekeringen collectief aan te bieden. Eventuele ongewenste uitvloeiselen van volledige privatisering kunnen door regulering worden tegen gegaan.
Overige argumenten
De overige redenen die de overheid aanvoert om werknemers collectief te verzekeren tegen de gevolgen van inkomensverlies als gevolg van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid zijn moeilijk vanuit economische theorie‚n te motiveren.
Bij het tot stand komen van de werknemersverzekeringen, bijvoorbeeld de Ongevallenwet, geeft de overheid aan dat zij het als haar plicht ziet om werknemers te beschermen tegen de risico’s die zij lopen.45 De overheid beschouwt het als een recht
van de werknemers om bescherming te krijgen tegen grote inkomensverliezen. Dit argument wordt geaccepteerd door de samenleving, maar is niet meer dan een waardeoordeel, waarbij economische onderbouwing ontbreekt. Ten tweede is het voor de overheid van belang dat alle werknemers tegen verschillende vormen van
45
inkomensverlies verzekerd zijn. Dit voorkomt negatieve externe effecten en houdt de verzekering ook voor slechte risico’s betaalbaar. Daarnaast belanden werknemers die aanspraak kunnen maken op een werknemersverzekering niet in de bijstand, waardoor de overheid haar eigen uitgaven kan beperken. Fase46 noemt dit staatsego†sme.
Barr47 merkt op dat het voorkomen van negatieve externe effecten en het betaalbaar
houden van verzekeringen ook bereikt kan worden door werknemers te verplichten zich te laten verzekeren bij een particuliere verzekeraar. In die situatie kan de overheid degenen die de premies niet kunnen opbrengen financieel steunen. Ik merk op dat dit niet geldt voor werkloosheidsverzekeringen, aangezien het risico op werkloosheid niet voor iedereen particulier te verzekeren is.
46Fase 2001, pag. 57. 47
Hoofdstuk 2
2.1 Algemeen
Uit hoofdstuk 1 is gebleken dat de werknemersverzekeringen zijn ingevoerd in een tijd dat de man als kostwinner aan het hoofd van het gezin stond. Het was gebruikelijk om een leven lang in vaste dienst te zijn bij dezelfde werkgever, uiteraard met vaste arbeidstijden. De werknemersverzekeringen zijn dan ook ontworpen om de inkomensrisico’s van deze kostwinner te verzekeringen.
Door de flexibilisering48 van de arbeidsmarkt zijn er steeds meer personen die niet in het traditionele plaatje passen waarvoor de werknemersverzekeringen ooit ontworpen zijn. Dit brengt verschillende knelpunten met zich mee. In dit hoofdstuk zal ik daarom de volgende vraag behandelen: Welke knelpunten zijn er ontstaan als gevolg van de huidige
afbakening van de personenkring van de werknemersverzekeringen? Deze knelpunten
ontstaan bij de toepassing van de huidige regelgeving bij het bepalen van de premie- en verzekeringsplicht en het recht op en de hoogte van de uitkering. Het gaat dan om zowel afbakenings- als uitvoeringsproblemen. Een aantal van deze knelpunten zal ik toelichten aan de hand van een voorbeeld.
In paragraaf 2, 3 en 4 zal ik voornamelijk ingaan op afbakeningsproblemen, terwijl in paragraaf 5 en 6 de knelpunten ten aanzien van de heffing van premies en het uitkeren van aanspraken aan de orde zullen komen.
2.2 Flexibilisering van de arbeidsmarkt leidt tot kwalificatieproblemen van arbeidsverhoudingen
2.2.1 De gezagsverhouding
Zoals beschreven in hoofdstuk 1 is het leidende beginsel voor de verzekeringsplicht voor de werknemersverzekeringen de dienstbetrekking. De drie essenti‚le kenmerken van een dienstbetrekking zijn:
1. Een gezagsverhouding tussen de werkgever en de werknemer;
2. de verplichting van de werknemer om persoonlijke arbeid te verrichten en 3. de verplichting van de werkgever om de werknemer loon te betalen.
De aanwezigheid van een gezagsverhouding is het meest onderscheidende kenmerk van de dienstbetrekking. Door flexibilisering van de arbeidsverhoudingen in Nederland, loopt het aantal mensen dat een traditionele dienstbetrekking bekleedt terug. Er komen steeds meer mensen die arbeid verrichten in een arbeidsrelatie die kenmerken heeft van zowel een dienstbetrekking als van zelfstandigheid. Daarnaast, zo stelt Van der Heijden49,
hebben instructies van de werkgever door de toenemende professionalisering steeds minder betrekking op de inhoud van de arbeid.
Het is in deze gevallen moeilijker te bepalen of er al dan niet een gezagsverhouding aanwezig is en daaruit voortvloeiend een dienstbetrekking.
Jurisprudentie
De jurisprudentie op dit gebied is zeer casu†stisch. De Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad, respectievelijk de hoogste rechter voor de sociale zekerheidswetgeving en de fiscaliteit, kwamen in het verleden regelmatig tot andersluidende oordelen met betrekking tot dezelfde arbeidsrelatie. De Hoge Raad ging uit van een formele benadering voor de beoordeling van een arbeidsrelatie terwijl de Centrale Raad van Beroep een meer materi‚le benadering aanhing.50
48Wanneer ik in deze scriptie de term flexibilisering gebruik, doel ik op vormen van externe flexibilisering. Bij
externe flexibilisering hebben werknemers vaak geen vast contract. Bedrijven maken gebruik van uitzendkrachten, oproepkrachten, thuiswerkers, freelancers en zelfstandigen zonder personeel (ZZP’ers) wanneer zij behoefte hebben aan extra werknemers. Ook detachering, arbeidspools en pay-roll services kunnen als externe flexibilisering worden beschouwd.
49Van der Heijden 1999, pag. 9. 50
Met de overdracht van de premieheffing werknemersverzekeringen vanaf 1 januari 2006 naar de Belastingdienst51 is de Hoge Raad de enige bevoegde instantie om over het
werknemersbegrip te oordelen.52 Van Zijl53 geeft aan dat het op voorhand niet te zeggen
is in welke richting de jurisprudentie van de Hoge Raad zich zal gaan ontwikkelen in zaken waarin voorheen de Centrale Raad van Beroep oordeelde.
De Hoge Raad zal rekening moeten houden met inhoudelijke verschillen tussen de heffing van loonbelasting en premies in zaken waarin zij moet oordelen over het werknemersbegrip in verband met de werknemersverzekeringen. De uitleg van het begrip werknemer is in de werknemersverzekeringen gekoppeld aan het uitkeringsrecht. Hier zal ik in paragraaf 2.3 op terugkomen. Verder is de loonbelasting een voorheffing van de inkomstenbelasting, waardoor eventuele fouten in de aangifte loonbelasting nog gecorrigeerd kunnen worden in de inkomstenbelasting. Deze vorm van naheffing is in de werknemersverzekeringen onmogelijk. Hieronder volgt een praktijkvoorbeeld om te illustreren in welke arbeidsrelaties onduidelijkheid kan bestaan over het al dan niet aanwezig zijn van een privaatrechtelijke dienstbetrekking.
Voorbeeld: Bezorgers
Uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) blijkt dat pizzakoeriers werkzaam zijn op basis van een privaatrechtelijke dienstbetrekking. De arbeidsrelatie kent volgens de CRvB alle kenmerken van een dienstbetrekking. “Het bezorgen van etenswaren vormt een structureel en zeer wezenlijk onderdeel van de bedrijfsvoering, waardoor het ontbreken van een gezagsverhouding niet re‚el voorstelbaar is”.54 De omstandigheid dat een pizzakoerier zich kan laten vervangen door een ander staat het aannemen van een privaatrechtelijke dienstbetrekking niet in de weg. Dit in tegenstelling tot bezorgers van stads- en streekpost, die niet werkzaam zijn op grond van een privaatrechtelijke dienstbetrekking. Dit voornamelijk omdat zij werken in een werkorganisatie waar vrijblijvendheid op een belangrijk aantal punten aanwezig is.55
Invulling gezagsverhouding
Uit bovenstaand voorbeeld blijkt dat een gezagsverhouding niet in alle situaties direct is aan te tonen. Er is een extra aanknopingspunt nodig. Door vast te stellen dat werkzaamheden een “structureel en zeer wezenlijk onderdeel van de bedrijfsvoering” vormen, concludeert de CRvB dat een gezagsverhouding aanwezig moet zijn. De CRvB geeft hiermee invulling aan het begrip “gezagsverhouding”.
In het Besluit Beleidregels Beoordeling Dienstbetrekking56 wordt een niet-limitatieve
opsomming gegeven van manieren waarop gezag tot uitdrukking kan komen. Deze voorbeelden kunnen duiden op een gezagsverhouding, maar zij kunnen evengoed van toepassing zijn op de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer.
Geconstateerd knelpunt
De wetgever wil voor de werknemersverzekeringen een zo ruim mogelijke personenkring om werknemers te beschermen tegen inkomensverlies en om de verzekeringen betaalbaar te houden. Door het begrip “gezagsverhouding” ruim in te vullen, zorgt de socialezekerheidsrechter ervoor dat niet alleen een traditionele dienstbetrekking tot verzekeringsplicht leidt. Ook overige arbeidsrelaties kunnen tot verzekeringsplicht leiden, indien uit de feiten en omstandigheden blijkt dat er in deze arbeidsrelaties sprake is van gezag. In tegenstelling tot het arbeidsrecht speelt de bedoeling van partijen om al dan niet een dienstbetrekking aan te gaan geen rol bij de beoordeling van de arbeidsrelatie.57
51
Art. 60 Wfsv.
52Art. 59 Wfsv. 53
Van Zijl 2006/183, pag. 184.
54
RSV 1995/170.
55
RSV 1994/170. De bezorgers hoefden aan oproep tot bezorgen geen gehoor te geven. Daarnaast konden ze zich laten vervangen door familieleden of anderen, buiten medeweten van de streekpostdiensten.
56Besluit Beleidsregels Beoordeling Dienstbetrekking 6 juli 2006, nr. DGB2006/857M, Stcrt. nr. 141. 57
Daarmee is de sociaalzekerheidsrechtelijke invulling van het begrip dienstbetrekking ruimer dan de civielrechtelijke invulling.58
Door de ruime invulling die de socialezekerheidsrechter aan de gezagsverhouding heeft gegeven en omdat de wetgever niet duidelijk kan of wil aangeven waar de grens tussen werknemerschap en zelfstandigheid ligt, kiest de wetgever in feite voor de onzekerheid die de beoordeling van een arbeidsrelatie met zich mee brengt. Hierbij speelt een rol dat de feiten en omstandigheden die duiden op/leiden tot een gezagsverhouding zich pas afspelen na aanvang van de beoordeling van de arbeidsrelatie.
2.2.2 Regeling fictieve dienstbetrekking
Indien een arbeidsrelatie geen “echte” dienstbetrekking is, omdat ˆˆn van de kenmerken van de dienstbetrekking ontbreekt, dient de werkgever/opdrachtgever na te gaan of er wellicht sprake is van een fictieve dienstbetrekking.59 Uit paragraaf 1.2 blijkt dat de wetgever heeft gemeend de personenkring van de werknemersverzekeringen te moeten uitbreiden met diverse arbeidsrelaties die geen “echte” dienstbetrekking zijn. Dit gebeurt onder nadere voorwaarden die onderling verschillen. Deze voorwaarden staan in de wet en in het Rariteitenbesluit60, zie paragraaf 1.2, en zijn niet allemaal even specifiek en
concreet. Ten slotte zijn bepaalde arbeidsrelaties expliciet uitgesloten van gelijkstelling met de dienstbetrekking.
Het Rariteitenbesluit sluit uit dat personen die als zelfstandige arbeid verrichten in fictieve dienstbetrekking kunnen zijn.61 In aanmerking genomen dat het voor de
betrokkenen niet in alle gevallen op voorhand duidelijk is of er sprake is van zelfstandigheid, kan er onduidelijkheid zijn over de aanwezigheid van een fictieve dienstbetrekking. Dit heeft tot gevolg dat er ook onduidelijkheid bestaat over de aanwezigheid van verzekeringsplicht.
Het Rariteitenbesluit bevat een gelijkstellingsregeling62. Op grond van deze regeling
wordt als dienstbetrekking beschouwd de arbeidsverhouding van personen die: 1. persoonlijke arbeid verrichten;
2. op doorgaans ten minste twee dagen per week;
3. voor een aaneengesloten periode van ten minste 30 dagen en;
4. per week doorgaans ten minste een bruto-inkomen uit deze arbeidsverhouding verdienen dat 40% van het minimumloon bedraagt.
Bij beantwoording van de vraag of de gelijkstellingsregeling van toepassing is, kan het “doorgaans-criterium” tot moeilijkheden leiden. Ten eerste heeft de wetgever met betrekking tot arbeidsverhoudingen niet aangegeven wat zij onder “doorgaans” verstaat. Ten tweede vindt de beoordeling van de verzekeringsplicht plaats voor aanvang van de arbeidsverhouding. Dit brengt met zich mee dat een arbeidsverhouding die van te voren naar verwachting niet tot verzekeringsplicht zou leiden, door gewijzigde omstandigheden, toch tot verzekeringsplicht kan leiden en vice versa.
Geconcludeerd kan worden dat als gevolg van de complexiteit van de regeling de aanwezigheid van een fictieve dienstbetrekking niet eenvoudig te bepalen is. Onderstaand praktijkvoorbeeld laat zien tot welke ongewenste situaties dit kan leiden. Tevens toont dit voorbeeld aan dat premieplicht niet in alle gevallen verzekeringsplicht met zich mee brengt en omgekeerd. Hier kom ik in paragraaf 2.5 op terug.
58 Zie hierover: Van Waaijen NTFR 2004-721 en Hoge Raad 17 juni 2005, nr. 39 928, BNB 2005/273 59
Besluit Beleidsregels Beoordeling Dienstbetrekking 6 juli 2006, nr. DGB2006/857M, Stcrt. 2006, 141.
60 Besluit aanwijzing gevallen waarin arbeidsverhouding als dienstbetrekking wordt beschouwd
(rariteitenbesluit), 24 december 1986, Stb. 1986, 655.
61
Art. 8, lid 1, onderdeel c, 5 Besluit aanwijzing gevallen waarin arbeidsverhouding als dienstbetrekking wordt beschouwd (rariteitenbesluit), 24 december 1986, Stb. 1986, 655.
62
Voorbeeld: Depothouder
Een depothouder werkte al jaren voor een perscombinatie, onder andere als depothouder en (na)bezorger van een dagblad. De perscombinatie beschouwde de depothouder als zelfstandige, omdat de depothouder voor meerdere dagbladcombinaties werkzaam was en een voor depot geschikte ruimte in eigendom heeft. Omdat de perscombinatie geen (fictieve) dienstbetrekking aanwezig achtte, werden er geen premies werknemersverzekeringen ingehouden en afgedragen. Op een gegeven moment wilde de depothouder aanspraak maken op een uitkering. Hij vroeg het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) of hij in verband met zijn werkzaamheden voor de perscombinatie verplicht verzekerd was voor de werknemersverzekeringen. Het UWV oordeelde dat er sprake was van een fictieve dienstbetrekking - en daarmee van verzekeringsplicht. De CRvB stelde het UWV in het gelijk. 63 De perscombinatie kan als
gevolg van de uitspraak geconfronteerd worden met naheffingen en boetes, terwijl de depothouder op basis van deze uitspraak aanspraak kan maken op uitkeringen ondanks het feit dat er geen premies voor hem zijn afgedragen.
Doel regeling fictieve dienstbetrekking
De regeling van de fictieve dienstbetrekking is ontworpen om bepaalde aan de dienstbetrekking verwante arbeidsrelaties onder de personenkring van de werknemersverzekeringen te brengen. Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven, verkeren personen met een fictieve dienstbetrekking in een vergelijkbare sociaal-economische positie als personen met een “echte” dienstbetrekking. Door de gedetailleerdheid van bepaalde voorwaarden voor gelijkstelling zullen bepaalde (flexibele) arbeidsrelaties, opgekomen na ontstaan van de regeling, van gelijkstelling worden uitgesloten, terwijl de maatschappelijke positie van degenen die deze arbeid verrichten wel overeenkomt met de positie van degenen die in dienstbetrekking zijn. Aan de andere kant is het denkbaar dat arbeidsrelaties die in het verleden wel aan de orde waren, op dit moment in de praktijk niet of nauwelijks meer voorkomen. Hierdoor wordt de regeling onnodig uitgebreid en complex.
Geconstateerd knelpunt
De regeling van de fictieve dienstbetrekking kent vele verschillende en gedetailleerde voorwaarden, zoals het Rariteitenbesluit met daarin de gelijkstellingsregeling. Dit maakt de regeling ingewikkeld en voor veroudering vatbaar. Hierdoor ontstaat onzekerheid ten aanzien van de aanwezigheid van verzekeringsplicht. Daarbij is het mogelijk dat mensen, gelet op het doel van de regeling, onterecht wel of niet in de personenkring worden opgenomen.
2.3 Kosten van arbeid
In onzekerheid verkeren over het al dan niet aanwezig zijn van een dienstbetrekking en verzekeringsplicht is voor de werkgever en de werknemer/opdrachtnemer een ongewenste situatie. Wanneer er onterecht geen premies werknemersverzekeringen worden ingehouden en afgedragen, kan de werkgever met fikse naheffingen en boetes geconfronteerd worden.64 Een opdrachtgever zal er daarom de voorkeur aan geven
iemand in loondienst te nemen of met iemand in zee te gaan van wie de zelfstandigheid vast staat. Wanneer dit, om verschillende redenen, niet mogelijk is, kost het de opdrachtgever en opdrachtnemer tijd en moeite (lees: geld) om tot de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie te komen.
Zelfstandige Zonder Personeel
Flexibele arbeidsrelaties komen in verschillende vormen voor. Vormen hiervan zijn tijdelijke arbeidsrelaties, oproeparbeid, thuiswerk, poolwerkers en freelance arbeid. Al deze arbeidsrelaties komen voor in wat Van der Heijden “de grijze zone tussen de
63CRvB 5 januari 2006, LJN:AV1423, 05/1830 ALGEM. 64
wettelijke status van ‘werknemer’ en het zijn van ‘entrepreneur’ ” noemt.65 In dit grijze
gebied bevindt zich ook de Zelfstandige Zonder Personeel (de ZZP’er). Er bestaat geen eenduidige definitie van het begrip ZZP’er. Uit een onderzoek van het EIM66 leid ik af dat
het gaat om een groep zelfstandigen van wie de status van zelfstandige niet altijd duidelijk is. Deze onduidelijkheid ontstaan, doordat de ZZP’er een (relatief groot) aantal van de typische kenmerken en problemen van werknemers heeft.67
Concurrentiepositie ZZP’ers
In de literatuur wordt vaak gesproken over de al dan niet gunstige concurrentiepositie van ZZP’ers ten opzichte van werknemers in dienstbetrekking, ondermeer als gevolg van het niet verzekerd zijn voor de werknemersverzekeringen.68 Wanneer een ZZP’er de
status van zelfstandige heeft, is er geen sprake van verzekeringsplicht voor de werknemersverzekeringen, waardoor de opdrachtgever niet premie- en inhoudingsplichtig is voor de werknemersverzekeringen. Indien de ZZP’er zich niet particulier heeft verzekerd tegen inkomensverlies, kan de ZZP’er zijn diensten in principe aanbieden tegen een tarief dat lager ligt dan de loonkosten die een werkgever maakt voor een werknemer in dienstbetrekking. Uit onderzoek van het EMI blijkt echter dat de tarieven van een ZZP’er niet lager liggen dan wat gemiddeld is in de betreffende branche.69 De ZZP’er heeft de kosten van particuliere verzekering kennelijk
verdisconteerd in zijn prijs.
Geconstateerd knelpunt
Het bestaan van de verplichte werknemersverzekeringen leidt niet tot hogere arbeidskosten. Het feit dat de personenkring niet helder is afgebakend en afgestemd op de huidige arbeidsrelaties leidt echter wel tot hogere kosten. De werkgever/opdrachtgever en werknemer/opdrachtnemer moeten extra kosten maken om duidelijkheid te krijgen ten aanzien van hun arbeidsrelatie. Dit is nadelig voor de concurrentiepositie op de arbeidsmarkt van degenen van wie zelfstandigheid geen uitgemaakte zaak is.
2.4 Verklaring Arbeidsrelatie
Via het aanvragen van een Verklaring Arbeidsrelatie (VAR) kunnen personen voor aanvang van een arbeidsrelatie zekerheid krijgen over hun verzekeringsstatus. De VAR wordt door de Belastingdienst op grond van artikel 3.156 van de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) afgegeven. Op verzoek van de belastingplichtige beoordeelt de inspecteur of de (toekomstige) voordelen uit ˆˆn of meerdere arbeidsrelaties zullen worden aangemerkt als winst uit onderneming (VAR-wuo), loon uit dienstbetrekking (VAR-loon) of als resultaat overige werkzaamheden (VAR-row). Op grond van artikel 3.157 van de Wet IB 2001 kan aan een aanmerkelijk belanghouder een VAR-dga worden afgegeven. Deze VAR bepaalt dat de opdrachtnemer “de werkzaamheden uitsluitend verricht voor rekening en risico van de vennootschap waarin hij een aanmerkelijk belang heeft”. Deze VAR is vooral van belang voor de directeur-grootaandeelhouder. Sinds 1 januari 200570 is in artikel 6 ZW/WW/WAO71 bepaald dat de arbeidsverhouding
65
Van der Heijden 1999, pag. 6.
66EIM: onderzoeksbureau voor sociaal-economisch beleidsonderzoek voor overheden, beleidsinstanties en
organisaties van het bedrijfsleven.
67
P.J.M. Vroonhof, M.J. Overweel & J.A. de Muijnck, Zelfstandigen Zonder Personeel: Waarheden en Mythes, Zoetermeer: EIM 2001, pag. 10.
68
Zie hierover: MKB-Nederland, De Zelfstandige zonder personeel, juni 1999, pag. 39 en
M.Vossen & J.Bouwmeester, Zelfstandigen zonder personeel en sociaal-economische voorzieningen, maart 2002, pag. 14.
69P.J.M. Vroonhof, M.J. Overweel & J.A. de Muijnck, Zelfstandigen Zonder Personeel: Waarheden en Mythes,
Zoetermeer: EIM 2001, pag. 14.
70
Wet van 23 december 2004 tot wijziging van de werknemersverzekeringen, de Co…rdinatiewet Sociale Verzekering, de Wet IB 2001 en de Wet LB 1964 in verband met de uitbreiding van de rechtsgevolgen van de verklaring arbeidsrelatie (Wet uitbreiding rechtsgevolgen VAR), Stb. 2004, 720.
71Zoals eerder is opgemerkt is de werknemer in de zin van de Wet WIA gelijkgesteld aan de werknemer in de
