Hoofdstuk 7 Een rudimentaire theorie over de werking van wetgeving
7.3 Van een naïeve naar een rudimentaire wetgevingstheorie
In hoofdstuk 5 formuleerden wij een naïeve theorie, die een ideaalbeeld weer-geeft van een doelgericht wetgevingsproces in de zin dat met een wet een maatschappelijk probleem niet alleen wordt aangepakt, maar ook opgelost. Aan de hand van het bovenstaande kunnen we wel voor zeker aannemen dat het ideaal niet bereikt zal worden. De kans is zeer groot dat een wet het ermee beoogde maatschappelijk doel niet, althans niet ten volle realiseert.
Tenminste drie factoren bewerkstelligen dat. De eerste is dat de processen binnen de elementen ‘aanleiding’ en ‘voorbereiding’ (onderhandeling en vertaling) ertoe leiden dat een wet een compromis inhoudt dat technisch gesproken niet de beste oplossing voor de meest gerede formulering van het maatschappelijk probleem zal zijn. De tweede is dat een baaierd van personen, organen en instellingen met deels andere belangen en rationaliteiten dan de wettelijke vervolgens met de woorden van de wet aan de gang moeten. Dat geldt zowel voor de uitvoeringskolom als voor de naleving-/handhavingskolom. Bovendien is er de werking van verschillende mechanismen: mensen (politici, beleidsvoorbereiders, uitvoerders en normadressaten) houden vast aan het bekende en vertrouwde, en zij zullen veranderingen veelal niet zomaar aanvaarden.
De derde is een nogal praktische: er is immer een beperkte hoeveelheid tijd, een beperkte hoeveelheid informatie, een beperkte hoeveelheid kennis, een beperkte hoeveelheid middelen, en dat is des te meer het geval waar beleid en wetgeving noodzakelijkerwijs de toekomst betreffen. En die is ongewis.
Op grond van de elementen van de wetgevingsketen en de processen die zich daarin voordoen, willen we nu een rudimentaire theorie over de werking van wetgeving formuleren. Die bestaat uit de volgende uitspraken.
1. Het proces van de wet in wording is van heel andere aard dan het proces van de wet in werking.
In het proces van voorbereiding spelen andere actoren en andere belangen en mede daardoor andere processen een rol. Het oorspronkelijke maatschappelijk probleem wordt bij de voorbereiding van de wet getransformeerd; de abstracte en digitale wet krijgt haar betekenis vervolgens in het gebruik dat van haar wordt gemaakt.
2. Bij de werking van wetgeving zijn drie deelterreinen te onderscheiden: a. wetten die zich rechtstreeks tot burgers en bedrijven richten ten einde hun gedrag te beïnvloeden, met de handhaving als sluitstuk,
b. wetten die op burgers gericht zijn maar werkzaam zijn via uitvoeringsorganen, met de bijbehorende controle daarop, en
c. wetten die institutionele arrangementen (een infrastructuur) in het leven roepen.
Deze driedeling is van belang met het oog op de doelbereiking omdat bij eerste de context van de burger centraal staat, bij de tweede diverse specifieke
EEN RUDIMENTAIRE THEORIE OVER DE WERKING VAN WETGEVING processen plaats vinden, zowel in de relatie principaal – uitvoeringsorganen als in de relatie tussen veld en uitvoeringsorgaan en bij de derde met de schepping van de infrastructuur het instrumentarium als zodanig is ingezet. 3. De woorden van de wet zijn niet voldoende om een wet goed te laten werken. 4. Wil een wet werken, moeten betrokkenen ‘weten, willen en kunnen’
Deze voorwaarden zijn in de Tafel van 11 genoemd als resultaat van beschikbaar onderzoek.
Naarmate een wet beter bekend is gemaakt, is de kans op naleving groter. Naarmate voor een doelgroep de kosten van naleving hoger zijn dan de baten, zal de naleving daar minder zijn. De kosten worden mede bepaald door de afstand tussen de feitelijke en de wettelijk beoogde situatie en door de sociale controle. Diverse mentale en sociale mechanismen bepalen het ‘willen en kunnen’. Aanvullend beleid kan het ‘weten, willen en kunnen’ positief beïnvloeden.
5. Wil een wet werken, moeten de benodigde voorzieningen feitelijk beschik-baar zijn.185
Deze voorwaarde betreft ‘het kunnen’. Het is waar Pawson en Tilley op hameren.
6. Wil een wet werken, moet de controle op de uitvoering (prestatie-eisen, toezicht) in overeenstemming met de wettelijke doelstelling zijn.
7. Wil een wet haar doel(en) bereiken, moet de nodige tijd worden gegund. Dat bleek uit onderzoek van Klein Haarhuis & Niemeijer.
8. Het bereiken van de met de wet beoogde doelstelling hangt af van de juistheid van de beleidstheorie, de werking van de wet en de afwezigheid van extern storende elementen.
Een wet en de daaraan ten grondslag liggende beleidstheorie gaan uit van een ‘ceteris paribus’ veronderstelling. Er zullen echter onvoorziene ontwikkelingen en gebeurtenissen plaats vinden die van invloed kunnen zijn op alle elementen in het wetgevingsproces.
185 Deze veronderstelling lijkt ‘nogal wiedes’. In de praktijk echter vormt de beschikbaarheid van de benodigde voorzieningen een probleem vanwege de gerichtheid op de norm, op de gewenste situatie, en vanwege de kosten met de daarmee direct verbonden vraag wie voor die kosten opkomt. Het is dan eenvoudiger te volstaan met het formuleren van de regel.
9. De mate van realisatie van met de wet beoogde doelen hangt samen met een aantal evidente condities:
een adequate beleidsverwachting omtrent doel en instrumenten,
de inzet van voldoende middelen en de beschikbaarheid van voldoende voorzieningen, 186
bekendheid met en maatschappelijk draagvlak voor de wet; beschikbaarheid van toezicht en handhaving.
10. Verder gaan we uit van enkele mechanismen, die evenzovele veronderstel-lingen zijn:
• Mensen zijn gevoelig voor wat hun medemensen vinden, zodat de sociale goed- of afkeuring van gedrag sterker werkt in een homogeen veld (wat zowel ten voordele als ten nadele van de naleving kan werken, maar meestal ten voordele).
• Mensen zijn geneigd tot behoud. Dat wil zeggen dat naarmate een wet een belangrijker wijziging betekent ten opzichte van een toestand, de naleving geringer zal zijn.
• Mensen geven de voorkeur aan zichtbaar en kortetermijnvoordeel. En van wat andere aard:
• De hoeveelheid benodigde toezicht en handhaving is afhankelijk van de naleving(sbereidheid).
• Bij bedrijven en instellingen spelen concurrentieverhoudingen een rol en daarbinnen de kosten-batenafweging van naleving; zo zullen bedrij-ven naarmate zij groter en reputatiegevoeliger zijn, meer bereid zijn te investeren in naleving.
• Alles heeft zijn prijs. Ruimte bieden, bijvoorbeeld, betekent dat wordt overgelaten aan uitvoerders, bedrijven of burgers en de zekerheid afneemt; reparatie daarvan betekent inleveren op de ruimte. Een ander voorbeeld biedt de ‘performance paradox’: naarmate meer inspanning wordt geleverd om inzicht te geven in de geleverde prestaties gaat dat ten koste van het behalen van die prestaties.
11. De kans dat met een open normstelling dan wel doelbepaling de naleving wordt bevorderd, neemt toe naarmate
186 Er zijn door de overheid verschafte middelen (tijd, geld, e.d.) en de beschikbaarheid van voorzieningen (zoals voldoende leerkrachten, operatiekamers, luchtfilters). Bij een tekort aan voorzieningen kan de overheid voor middelen moeten zorgen.
EEN RUDIMENTAIRE THEORIE OVER DE WERKING VAN WETGEVING • de omstandigheden waarin de norm haar werk moet doen, fluctueren, • er minder specifieke prestatie-eisen worden gesteld,
• de uitvoering door professionals plaatsvindt, binnen • een relatief homogeen veld, en
• een discretionaire toezichts- c.q. handhavingsstijl wordt gehanteerd. 12. De kans dat met een gesloten, eventueel via delegatie gerealiseerde, normstelling de naleving wordt bevorderd, neemt toe naarmate
• de wet duidelijk is,
• de uitvoering op bureaucratische wijze plaats vindt, binnen • een homogeen veld,
• een bureaucratische toezichts- c.q. handhavingsstijl wordt gehanteerd, • geflankeerd met een intensieve relatie tussen normadressaten en
over-heidspersoneel.
13. De kans dat van een recht een – juist – gebruik wordt gemaakt, neemt toe naarmate
• dat recht meer gesloten is omschreven,
• er minder bureaucratische eisen aan worden gesteld, • het contact met uitvoerders en handhavers intensiever is en • hun organisaties op discretionaire wijze zijn ingericht.
14. Als een wet voor de realisering van haar doel een uitvoeringsorgaan inzet, kan het orgaan die taak beter uitvoeren naarmate
• het beoogde doel preciezer is, • er sprake is van één taak,
• er sprake van outputfinanciering,
• de juridische band met het ministerie als principaal nauwer is, • er minder hoeft te worden samengewerkt met andere organen.
15. Toezicht op de uitvoering draagt bij aan normconforme uitvoering (naleving).
15a. Als een wet toezicht regelt op de uitvoering, werkt bij een precieze doelstelling dat toezicht met het oog op de naleving beter naarmate
• sprake is van een hiërarchische toezichtstijl,
• sprake is van een intensief contact tussen toezichthouders en ondertoe-zichtgestelden.
15b. Als een wet toezicht regelt op de uitvoering, werkt bij een open doelstelling dat toezicht met het oog op de naleving beter naarmate
• het toezichtsorgaan meer gelieerd is aan het departement, • een discretionaire structuur kent, uitgevoerd door • hoog opgeleide toezichthouders, en
• er minder prestatie-eisen zijn gesteld. 16. Handhaving draagt bij aan de naleving.
16a. Indien een wet een open normstelling of doelbepaling kent, heeft met het oog op de naleving de bestuursrechtelijke handhaving de voorkeur, waarbij
• het handhavingsorgaan discretionair gestructureerd is,
• de handhaving wordt uitgevoerd door hoog opgeleide medewerkers, en • door de principaal minder prestatie-eisen zijn gesteld.
Ten slotte nog dit. Wij hebben deze veronderstellingen geformuleerd op basis van ons bekende informatie. Deze is relatief eclectisch en anekdotisch. Het kan dus zijn dat een of meer van deze veronderstellingen worden verworpen. Dat vinden wij niet erg, want dat geeft juist meer inzicht.