Voor de werking van wetgeving is veelal aanvullend beleid nodig, beleid voor de invoering of implementatie van de wet alsmede beleid voor de controle op de uitvoering en handhaving van de wet. Dat aanvullend beleid is niet in handen van wetgevingsjuristen, maar, onder verantwoordelijkheid van de bewinds-persoon, van de beleidsafdelingen en/of de FEZ-afdeling. In aansluiting op wat onder 2.3 is gezegd, is voor een eenduidige boodschap van de rijksoverheid samenhang tussen norm en aanvullend beleid nodig. Die samenhang wordt verkregen door afstemming tussen de betrokken departementale eenheden. De departementale praktijk leert dat het niet vanzelf spreekt dat wetgevingsjuristen, beleidsmedewerkers en FEZ-medewerkers met elkaar overleggen over de (materiële) condities waaronder de wet zal werken en over de prestaties die van uitvoerings- en handhavingsorganen worden verwacht.
6.4.1 Middelen voor invoering en uitvoering
Naast de formele bekendmaking via www.wetten.nl, het Staatsblad en de Staatscourant, zijn er diverse middelen om de wetgeving bekend te maken (voorlichting in allerlei vorm). Dat vergt een beleid. Uit onderzoek blijkt regelmatig dat het met de bekendheid van de regels veelal erg matig gesteld is, zelfs bij uitvoerende diensten. Er bestaan wel verschillen. Bekend is bijvoor-beeld dat instellingen, grote bedrijven en hoog opgeleiden veelal beter op de hoogte zijn van normen dan kleine bedrijven en laag opgeleiden.113 Buiten het
met cognitieve middelen bekend maken van regels bij de normadressaten, zijn er andere middelen. Zo kunnen belangrijke actoren ingezet worden bij de uitvoe-ring van of naleving van regels om zo een grotere bekendheid aan de regelgeving te geven. De sociale leertheorie laat zien dat waar sleutelfiguren bepaald gedrag vertonen waardoor zij een voordeel verkrijgen, dit gedrag wordt overgenomen door anderen (Bandura 1986).
Aanvullend beleid betreft voorts de verschaffing van middelen voor invoering (zoals geld voor opleiding en deskundigheden, voor het plaatsen van verkeersborden) en voor uitvoering (zoals geld voor de uitoefening van
113 Zo was nog niet de helft van de eigenaren/beheerders van scholen, hotels, zorgin-stellingen etc. op de hoogte van de Tijdelijke regeling legionellapreventie in leidingwater (hoewel de regeling opgesteld was naar aanleiding van een uitbraak van de bacterie in 1999, met 32 doden als gevolg die veel publiciteit kreeg). Grote ‘spelers’ bleken beter op de hoogte dan kleine. R&M, Evaluatie Regeling legionellapreventie en Waterleiding-besluit, Maastricht 2002. Een – wel erg kleine – steekproef van 60 personen door het AD had als uitkomst dat 95% voor het verkeersexamen zou zakken; met name de voorrangs-regels werden slecht gekend. AD, 4/8/2001.
NADERE UITWERKING VAN DE ELEMENTEN VAN HET FRAME geerde bevoegdheden, geld voor het benodigde personeel). Zoals gezegd, moeten soms de voor de uitvoering noodzakelijke middelen worden ontwikkeld (polis, inburgeringscursus) of zijn er onvoldoende van (professionals, lokali-teiten). Zonder middelen worden de kosten van het voldoen aan de normen afgewenteld op de normadressaten. Waarschijnlijk is het verschaffen van middelen van belang voor de acceptatie en de feitelijke uitvoering van de wet. In elk geval vond Potman in zijn empirisch onderzoek naar de uitvoering van de Wet geluidhinder een dergelijk verband (1989:190).
Het beleid bevindt zich op dit punt in een dilemma. Een voordeel van het verstrekken van middelen is dat kosten-batenoverwegingen van de norm-adressaten eerder ten gunste van naleving zullen uitvallen. Een inherent nadeel is dat degenen die toch al zouden naleven, nu daarvoor middelen krijgen; een ander nadeel is dat er controle op de besteding plaats zal gaan vinden, hetgeen extra kosten meebrengt. Een risico is dat financiёle voorwaarden en prikkels ‘een ander signaal overbrengen dan respect voor de wettelijke norm.’114
De invloed van financiële prikkels blijkt bijvoorbeeld uit de ontwikkelingen in de zorg (de Lau 2009). Vrijgevestigde medisch specialisten werden in het verleden per verrichting betaald; dit dreef hen tot het draaien van zoveel mogelijk productie. Met de introductie van de budgettaire lumpsumregeling, waar het merendeel van de specialisten zich bij aansloot, kregen zij een vast bedrag per jaar. Hiermee verdween de inkomensprikkel; tezamen met de budgetbeperkingen van de ziekenhuizen is deze wijze van financiering aangewezen als invloedrijke factor voor de sterke toename van de lengte van de wachtlijsten.115
Een belangrijk aspect, ten slotte, is de tijd. Nieuwe regels moeten landen en het kost de ontvangers van die regels tijd hun gedrag (maar soms ook de nood-zakelijke voorzieningen zoals een informatiesysteem) daarnaar te richten.
6.4.2 Controle op de uitvoering en handhaving
Een eveneens van de voorbereiding van wetgeving relatief geïsoleerd proces is dat van de controle op de uitvoering en handhaving. Dat betreft de wijze waarop uitvoerings- en handhavingsorganen aangestuurd worden vanuit of vanwege de departementen. Er zijn diverse redenen voor controle. Er is een politieke voor-keur voor zelfregulering, globale doelen en open normen; dat betekent dat taken in vertrouwen overgedragen worden. Dat levert echter de nodige onzekerheid op
114 Herweijer 2008:1. Zijn stelling heeft hij onderbouwd met enkele voorbeelden. Zie ook de eerdere opmerkingen met betrekking tot het ‘crowding-out’ mechanisme.
115 Een vrije vertaling hiervan is dat als de financiële prikkel te sterk is, er een eenzijdige gerichtheid op de geldstromen ontstaat en dat bij de afwezigheid van financiële prikkels het gevoel van urgentie uitdooft.
die niet immer verdragen wordt en daarom tot controle leidt. Daarbij speelt op de achtergrond waarschijnlijk de ministeriёle verantwoordelijkheid. De minister is verantwoording verschuldigd aan het parlement omdat het gaat om de besteding van publieke middelen en de uitvoering van publieke taken (systeemverantwoordelijkheid). Controle kan verder nodig worden gevonden vanwege het mechanisme van het moreel risico (‘moral hazard’): als de principaal (opdrachtgever) de risico’s van budgetoverschrijding draagt, leidt dat tot risicovoller gedrag van de uitvoerder dan wanneer de uitvoerder zelf de risico’s draagt. Bij verschaffen van middelen door de principaal ligt daarom een zekere controle voor de hand.116 De experts in het panel menen dat een gering financieel belang bij de uitvoering van een taak tot suboptimale uitvoering ervan leidt en dat toezicht bijdraagt aan een goede uitvoering van de wet.
De controle kan zowel inhoudelijk als financieel zijn. Dat gebeurt op uiteenlopende manieren. Zo kunnen departementen prestatiecontracten afsluiten met organen die geroepen zijn de wettelijke taak uit te voeren. Het kan zijn dat een al dan niet geoormerkt budget ter beschikking wordt gesteld aan uitvoering en/of handhaving met departementale controle op de wijze en mate van besteding. Mol (1997) maakt bij de budgettering onderscheid tussen toekenning van een budget op basis van input, proces, taak, of output (wij rekenen de lump sum tot de input en de financiering naar prijs tot output).117 Aan zijn onderscheid kan de specifieke en algemene uitkering worden toegevoegd als het gaat om financiële verhoudingen tussen Rijk, provincie en gemeente. Mol merkt op dat het outputbudget bedrijfsmatig gezien het ideaal is en ook het meest geliefd. De taken van de overheid lenen zich hier echter niet altijd voor. Als deze financieringsvormen met bijgaande prestatie-eisen toch geforceerd worden en onbetrouwbare indicatoren tot gevolg hebben, werkt dit contraproductief.
De Algemene Rekenkamer constateerde overigens met enige zorg dat het klassieke onderscheid tussen specifieke uitkeringen en algemene doeluit-keringen aan het afnemen is, beide vormen groeien naar elkaar toe.118
In het ideale geval weerspiegelt dit controlebeleid de aard van de normstelling en uiteindelijk de beoogde doelstelling. Dat is, zoals gezegd, niet noodzakelijk de praktijk vanwege de op de departementen bestaande relatieve scheiding tussen beleid, wetgeving en financiën.
116 Over ‘moral hazard’ zie o.a. Van den Bergh 1999 en Van Boom c.s. 2008.
117 Volgens de directie FEZ van Justitie is de financiering binnen het departement op basis van output gemeengoed (volgens de methode P (prijs) x Q (hoeveelheid)). Een inputbekostiging of lumpsumregeling komt nog sporadisch voor.
NADERE UITWERKING VAN DE ELEMENTEN VAN HET FRAME
Besluit
Het aanvullend beleid is naast de wet een belangrijk middel waarmee gepoogd wordt om de werking van de wet en de doelbereiking te beïnvloeden. De volgende factoren zijn vanuit het aanvullend beleid relevant in het licht van de werking en doelbereiking:
• de mate waarin kennis en informatie over de wet wordt verschaft; • de materiële middelen die ter beschikking worden gesteld voor de in- en
uitvoering van de wet;
• De wijze waarop de betreffende taak wordt gefinancierd (specifieke of algemene uitkering; input- proces-, taak- of outputprestaties).