Nu een aantal grondproblemen en begrippen zijn behandeld in de vorige hoofdstukken, kan thans een model of frame worden opgebouwd, aan de hand waarvan we de diverse aspecten van en processen rond wetgeving een overzich-telijke plaats geven.
Een wet is het resultaat van een voorbereidingsproces waar velen bij betrokken zijn, dat soms snel gaat (snel moet gaan), maar waar soms ook tijd voor onderzoek en (her)overweging is. Dat proces kan zelfs trekken hebben van een rationeel besluitvormingsproces. Er is een probleem, er wordt een aanpak bedacht met een (beleids)instrumentarium waarvoor een wet het juridisch voertuig is, het komt voor dat die aanpak geëvalueerd wordt, wat vervolgens leidt tot bijstelling van de aanpak en de bijbehorende wet. Je kunt niet zeggen: ‘Ze doen maar wat’. Niettemin zijn er de nodige voorbeelden dat de voorbereiding van wetgeving een kwestie is van ‘muddling through’. Dat is niet noodzakelijk irrationeel. In een wetgevingsproces spelen verschillende belangen en rationaliteiten en van daaruit kunnen zich processen voordoen die eveneens als ‘rationeel’ zijn te kenschetsen, al lijken ze dat technisch-wetenschappelijk gesproken niet te zijn.
Wij geven nu een korte beschrijving van de diverse elementen in het overkoepelende ‘proces van wetgeving’.
Het startpunt van een wet is een aanleiding, een reden. Vaak is de aanleiding een maatschappelijk probleem en de functie de oplossing van zo’n probleem. In de politieke arena valt het besluit dat een maatschappelijk probleem wordt aangepakt en dat er daartoe een wet komt.61 Vervolgens wordt een wetsvoorstel voorbereid in een proces waar beleidsmedewerkers, wetgevingsjuristen, belanghebbenden, deskundigen bij zijn betrokken. Dan volgt een parlementaire behandeling van het voorstel, waar naast het parlement ook anderen zich kunnen roeren. Het resultaat van dit proces is een wet. Die staat vast.
Als de wet tot stand is gekomen, treedt er een vervolgproces op: de wet moet haar werk gaan doen in de samenleving, moet het beoogde doel binnen een zekere tijdspanne bereiken. In het eerste proces, dat van de wet in wording, is de wet de afhankelijke variabele, met dien verstande dat de oplossing van het
61 De noodzaakvraag (is een wet nodig om het beleidsdoel te bereiken?) is een wezenlijke, maar in de meeste gevallen staat het antwoord al vast: ja. Dit vanwege het legaliteits-beginsel en de politieke wens van een zichtbaar teken van het beleid.
maatschappelijk probleem de uiteindelijke afhankelijke variabele is. De wet is het zichtbaar resultaat van het voorbereidingsproces. Staat de wet eenmaal vast, dan begint als het ware een nieuwe fase, de wet in werking. Immers, er is een bindend document waarin regels officieel zijn vastgesteld met het oog op een doel. De doelrealisatie is dan de volgende afhankelijke variabele.
Wij denken op grond van de bestaande wetgeving dat er met de wet als startpunt, twee relatief parallelle vervolgprocessen zijn. Het ene proces (a) loopt van wet via uitvoeringsorganen naar doelrealisatie, het andere (b) houdt in dat de wet direct is gericht op burgers en bedrijven die door hun wetsconform handelen bijdragen aan de realisatie van de beoogde doelen.
Ad a. In veel gevallen, waarschijnlijk meer dan 80% (Klein Haarhuis & Niemeijer 2008), bevinden zich tussen wet en doelrealisatie niet alleen het veld (de justitiabelen) maar ook en vooral uitvoerende organen. Die slaan de brug tussen wet en burgers door de regels uit te voeren en toe te passen. ‘De uitvoering’ bestaat uit een groot aantal en zeer verschillende typen organen. Het kunnen gemeenten zijn die veel soorten wetgeving uitvoeren, bijzondere uitvoeringsorganen met meer beperkte taken zoals het UWV of de Sociale Verzekeringsbank, de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie kan men ertoe rekenen;62 het kunnen ook privaatrechtelijk geformeerde instellingen zijn (RWT’s, rechtspersonen met een wettelijke taak), zoals veel scholen. Deze organisaties zijn in de betreffende wetgeving aangewezen als uitvoerend orgaan;63 veelal zijn hun formele mogelijkheden geregeld. In de wet staan dan bijvoorbeeld taken, bevoegdheden, financieringsvoorwaarden en rapportage-verplichtingen.
De besturende overheid (dat is in dit kader veelal niet de wetgever) kan de uitvoering van de wet faciliteren door middelen te verschaffen (bijvoorbeeld geld, tijd of expertise) om die taken uit te voeren (het aanvullend beleid, waaronder de invoering van de wet). De besturende overheid kan tevens de uitvoering aansturen, bijvoorbeeld door prestatie-eisen te stellen of de taakuit-oefening te controleren via toezicht. Deze taakuittaakuit-oefening zal in veel gevallen burgers betreffen of raken, maar de crux zit in de taakuitvoering. Door de opgedragen taken uit te voeren, dienen uitvoeringsorganen zorg te dragen voor de realisering van de beoogde doelen.
62 Er zijn zo’n 430 gemeenten, 630 zelfstandige bestuursorganen, 2.560 rechtspersonen met een wettelijke taak, 34 agentschappen en 335 overheidsstichtingen (Leeuw 2008).
63 Conceptueel speelt het probleem dat private uitvoeringsinstellingen, zoals scholen, ook tot ‘het veld’ gerekend kunnen worden. Vooralsnog beschouwen we deze als uitvoerende instelling, omdat ze een intermediaire rol hebben tussen overheid en burger. Bij scholen speelt nog het probleem dat deze deels privaat zijn georganiseerd en deels door de overheid (publiek).
EEN WETGEVINGSFRAME Handhaving komt in deze lijn ook voor, bijvoorbeeld repressief als misbruik wordt gemaakt van sociale voorzieningen; de handhaving functioneert vooral als aanvulling op de uitvoering.
Ad b. In het andere geval richt de wet zich rechtstreeks tot burgers en bedrijven (het geheel daarvan noemen wij ‘het veld’).64 Dat komt in het strafrecht voor,65 in het civiel recht, maar regelmatig ook in het ordeningsrecht (bijvoorbeeld het verkeersrecht). Door hun naleving van de norm moet het beoogde doel worden bereikt. Het toezicht op de naleving en de handhaving helpen de naleving een handje.
Dit onderscheid is analytisch. In de praktijk komen mengvormen voor. Zo kunnen gemeenten ter uitvoering van een wettelijke taak rechten en plichten voor burgers vastleggen in verordeningen; de handhaving van rechtstreeks opgelegde plichten vereist een handhavingsorganisatie; voor de naleving van rechtstreeks opgelegde plichten of gebruik van rechten, zetten burgers intermediaire voorzieningen in zoals accountants of deurwaarders. Toch zien wij een groot verschil tussen een wet die noodzaakt een vergunning aan te vragen bij de gemeente en een wet die verplicht tot belasting betalen of verbiedt door rood licht te rijden.
Deze elementen in het wetgevingsproces kunnen we in een frame zichtbaar maken. Dat ziet er in rudimentaire vorm66 als volgt uit:
64 Er zijn wetten die zich alleen tot overheidslichamen richten; soms worden bevoegdheden en taken gegeven en dan vallen ze onder de eerstgenoemde stroom, soms worden slechts bepalingen voorgeschreven voor de organen zelf (denk aan gemeentelijke herindelingsvoorschriften). In dat laatste geval kan men erover twisten of die regels in de eerste of in de tweede stroom thuis horen.
65 Zij het dat Crombag erop wijst dat het Wetboek van Strafrecht, hoewel bestaand uit gedragsvoorschriften, primair de bevoegdheid van politie en justitie regelt om handhavend op te treden
66 Ordening, ook deze, betekent altijd reductie. Dat is overigens een bij uitstek wetenschappelijke exercitie: door reductie en focus kun je die verwarrende werkelijkheid enigszins in de vingers proberen te krijgen.
Figuur 4 Frame wetgeving
Tussen de verschillende elementen staan pijlen om aan te geven dat er verbanden bestaan. De aard van die verbanden is nog open. Dat komt omdat binnen die elementen verschillende actoren met uiteenlopende belangen actief zijn en zich diverse processen afspelen. Wij veronderstellen dat – sommige – processen binnen die elementen van invloed zijn op een of meer van de volgende elementen en/of op de doelrealisatie. In dit frame staan wet en doelrealisatie vet gedrukt omdat zij het resultaat zijn (de afhankelijke variabele) van voorgaande elementen.
Aan dit frame kan een naïeve theorie gekoppeld worden, een soort ideaal: Een duidelijke aanleiding leidt tot een adequate voorbereiding van een beleid en de daarbij behorende wet, tot een aanvullend beleid dat voorziet in het verschaffen van voldoende middelen ter uitvoering van de wet, die vervolgens door de uitvoerende organen met het oog op het te bereiken wettelijk doel wordt uitgevoerd alsmede correct gehandhaafd, en zodoende tot de bijpassende naleving leidt. Dat alles leidt tot een adequate doelrealisatie.
aanvullend beleid toezicht ↓ ↕
Aanleiding → voorbereiding → wet → uitvoering → naleving → doelbereiking → veld → naleving → doelbereiking ↕