De periode vanaf midden jaren ‘80 luidde het begin in van de multilaterale regulering van FDI. De toenemende stijging van FDI, de gevestigde invloed van multinationale ondernemingen in de beleidsvorming en de succesvolle koppeling van FDI aan handel zorgden voor nieuwe mogelijkheden voor het bedrijfsleven om hun doelen te behalen op het gebied van multilaterale regulering van FDI. De Uruguay Ronde van de GATT is hierbij toonaangevend voor de verkregen invloed van het bedrijfsleven.
Voor dit onderzoek is het van belang te kijken naar hoe het bedrijfsleven de multilaterale regulering van FDI succesvol op de agenda van de Uruguay Ronde heeft kunnen plaatsen en wat de uiteindelijke uitkomsten waren met betrekking tot de multilaterale regulering van FDI. Het zal blijken dat de agendering van het onderwerp succesvol was, maar de uitkomsten daarentegen teleurstellend. Dit terwijl op andere onderwerpen zoals de multilaterale regulering van intellectueel eigendom, dat ook binnen de Uruguay Ronde werd onderhandeld op aandringen van het bedrijfsleven, wel bevredigende uitkomsten werden behaald.67
64 Kelly en McGuirk, Issues and development in international trade policy, 21-23.
65 Sell, Private power, public law, 86.
66 Ibidem, 93.
De vraag naar multilaterale regulering verklaard
Doordat het bedrijfsleven in de VS in de positie was om invloed uit te oefenen op het onderhandelingsproces in de VS en in de GATT, zijn de belangen van het bedrijfsleven bij multilaterale regulering helder geformuleerd. Het bedrijfsleven wilde de belangrijkste in ontwikkeling zijnde landen binden aan een investeringsregime met hoge standaarden, aangezien deze staten de grootste belemmering vormden voor de investeerders uit onder andere de VS. Dit regime kwam neer op het scheppen van een internationaal investeringsmilieu dat consistente, uniforme en afdwingbare regels kent en zou zorgen voor maximalisatie van de handelingsvrijheid van investeerders. In de praktijk komt dit neer op non-discriminatoire behandeling voor investeerders uit de VS en hun investeringen. Deze behandeling werd zowel voor de vestiging als na de vestiging van de investeringen verwacht. Ten tweede zou er een hoge standaard voor de bescherming van investeerders moeten komen, welke het recht op onteigening inperkt en de investeerder het recht juridische stappen te ondernemen en het recht op compensatie na onteigening zou geven. De investeerder zou hiermee ook het recht krijgen op onpartijdige geschillenbeslechting wanneer er zich problemen voordeden met de staat waar de investering plaats had gevonden. Ten derde wilden de investeerders volledige handelingsvrijheid, inclusief het recht op alle investeringsgerelateerde financiële overdrachten, het verbieden van performance requirements en het recht op het overbrengen van personeel voor managementposities.68 De Uruguay Ronde van de GATT
De Uruguay Ronde was het multilaterale resultaat van de binnenlandse ontwikkelingen met betrekking tot de invloed van het bedrijfsleven op het gebied van de regulering van handel en handelsgerelateerde onderwerpen. Ook op het multilaterale toneel werd duidelijk dat het bedrijfsleven een grote rol speelde, dit werd zichtbaar in de onderwerpen die op de agenda van de Uruguay Ronde stonden, namelijk het TRIP’s verdrag ter regulering en bescherming van intellectueel eigendom, de GATS ter regulering van grensoverschrijdende diensten en de TRIM’s die het gebruik van handelsgerelateerde investeringsbelemmeringen moesten beperken. Twee zaken zijn hierbij opvallend en interessant voor het voorliggende onderzoek. Ten eerste de succesvolle plaatsing van niet reguliere onderwerpen voor de GATT op de
68 Andrew Walter, ‘Globalisation and policy convergence. The case of direct investment rules’ in: Higgot, Bieler en Underhill ed., Non state actors and authority in the global system (Londen 2000) 51-73, aldaar 57.
agenda van de Uruguay Ronde. Ten tweede het verschil in succes van de uitkomsten van deze onderwerpen.69
De agendering van FDI regulering
De structurele veranderingen in de internationale politieke economie, de toenemende rol van multinationale ondernemingen en het belang van FDI voor de competitieve positie van de staten zorgden voor sterke geluiden vanuit de private sector voor regulering van onderwerpen als FDI, maar ook intellectueel eigendom en grensoverschrijdende diensten.70
Het bedrijfsleven in de VS was de drijvende kracht bij de plaatsing van FDI regulering op de multilaterale agenda van de Uruguay Ronde.71 Het bedrijfsleven, aangevoerd door het bedrijf Pfizer,72 zag de TRIMS als een overkoepelende overeenkomst voor de gehele GATT ronde. De belangen van het bedrijfsleven werden gearticuleerd door de Amerikaanse regering, dit werd zichtbaar in onder andere het statement van de vertegenwoordiger van de USTR: “we want new rules governing investment. We want corporations to be able to make investments overseas without being required to take a local partner, or export a given percentage of their output, to use local parts, or to meet any of a dozen other restrictions.”73
Een bevestiging voor het effect van de structurele veranderingen op de invloed van het bedrijfsleven van de VS wordt zichtbaar door de agendering van FDI op de Uruguay agenda te vergelijken met een eerdere poging van de VS om FDI op de agenda van de Tokyo Ronde (1973-1979) te krijgen. Tijdens de Tokyo Ronde was er veel tegenstand van ontwikkelingslanden tegen het voorstel van de VS in verband met de concurrentie van bedrijven uit de VS in eigen land. Er bestond ook veel vijandigheid tegen multinationale ondernemingen in die periode en er was weinig bekend over de effecten van de liberalisering van FDI. In het begin van de jaren ’80 waren deze zorgen verminderd, door het eigenbelang bij regulering van de voormalige tegenstanders, en er was meer begrip voor het onderwerp.74 De economische crisis had namelijk ook zijn effect op de ontwikkelingshulp voor ontwikkelingslanden waardoor er tekorten ontstonden die in plaats van de reguliere ontwikkelingshulp opgevuld moesten worden door de inkomsten van FDI vanuit de
69 Sell, Private power, public law, 164.
70 Ibidem.
71 Nicholas A. Phelps en Jeremy Alden, Foreign Direct Investment and the global economy. Corporate and institutional
dynamics of global-localisation (Norwich 1999), 20.
72 Een groot Amerikaans farmaceutische bedrijf.
73 Braithwaite en Drahos, Global business regulation, 182.
74 Thomas L. Brewer en Stephen Young, The multilateral investment system and multinational enterprises (New York 1998), 121-124.
ontwikkelde landen.75 Landen die alsnog tegen de toevoeging van FDI binnen de GATT waren werden door het gebruik van de economische macht door de VS alsnog gedwongen deel te nemen aan de onderhandelingen.76
Bovenstaande ontwikkelingen in combinatie met de hiervoor besproken agency van Amerikaanse multinationale ondernemingen leidde uiteindelijk tot de plaatsing van FDI op de agenda van de Uruguay Ronde ondanks de impopulariteit van het onderwerp.77
De TRIM’s overeenkomst
Ondanks de succesvolle plaatsing van FDI regulering op de multilaterale agenda van de Uruguay kan niet worden gezegd dat de uitkomst op dit gebied even succesvol is geweest. Integendeel, de bepalingen in de TRIM’s overeenkomst waren enkel kopieën van al bestaande regels in de GATT op het gebied van de handel in goederen.78
De oorzaak van de teleurstellende uitkomsten was uiteindelijk toch de tegenstand van enkele ontwikkelingslanden. De Verenigde Staten besloot daarom de onderhandelingsagenda voor de TRIM’s beperkt te houden om zo de vrije doorgang voor de onderhandelingen over de regulering met betrekking tot intellectueel eigendom te behouden.79 Het doel van een deel van de staten, waaronder de VS, om de TRIM’s tot een verstrekkende en overkoepelende overeenkomst ter regulering van FDI te maken werd opgeofferd om een sterke overeenkomst op het gebied van intellectuele eigendom binnen de GATT tot stand te brengen, een onderwerp wat op dat moment als belangrijker werd gezien door de multinationale ondernemingen met politieke invloed.80
De regulering van intellectueel eigendom kwam uiteindelijk succesvol tot stand in de TRIP’s overeenkomst en was een duidelijke overwinning voor het bedrijfsleven. In het onderzoek van Sell valt te zien dat bij de vorming van het TRIP’s verdrag zich een gelijksoortige ontwikkeling voordeed als bij de vorming van multilaterale regulering van FDI. Bij de TRIP’s was de regulering na de Uruguay Ronde een feit. Dit misschien wel ten koste
75 Eric Neumeyer en Laura Spess, ‘Do bilateral investment treaties increase foreign direct investment to developing countries?’, World development vol.33 (2005) No.3 1567-1585, aldaar 1568-1569.
76 Sharon Beder, Suiting themselves, 161-162.
77 Brewer en Young, The multilateral investment system and multinational enterprises, 121-124; Beder, Suiting themselves, 163.
78 Brewer en Young, The multilateral investment system and multinational enterprises, 123-124.
79 Patrick Lowe en David Subramanian, ‘Trims in the Uruguay round: An unfinished business’ in: Will Martin en L. Alan Winter ed., The Uruguay Round and the developing economies (Washington 1995), 416.
van FDI regulering, maar desondanks een overwinning voor het bedrijfsleven in de VS.81
2.7 Conclusie
Ten eerste is er in dit hoofdstuk gekeken naar de invloed van structurele verandering op het ontstaan en de belangen van de private actoren in de VS. Het is duidelijk geworden dat het onderwerp FDI regulering door de dekolonisatie voorgoed zijn intrede deed in de internationale betrekkingen. De dekolonisatie zorgde voor de vorming van belangen bij het bedrijfsleven in de VS die hun investeringen in het buitenland niet konden beschermen tegen onteigeningen door de nieuwe onafhankelijke staten. In de jaren na de dekolonisatie nam het aantal multinationale ondernemingen en de omvang van FDI sterk toe, mede door de hulp die de VS aan Japan en Europa bood voor de wederopbouw en door de globalisering van de internationale markten.
Ten tweede is er gekeken wat de structurele veranderingen voor invloed hebben gehad op instituties in de VS. De VS kon door de sterke opkomst van multinationale ondernemingen en FDI hun rol niet meer ontkennen. In de jaren ’70 werd de invloed van het bedrijfsleven daarom geïnstitutionaliseerd door middel van de Trade Acts van 1974 en 1979. Deze ontwikkeling was een reactie op de globalisering die zorgde voor meer nadruk op de competitiviteit van staten. De amendementen in de Trade Acts zorgden in de praktijk voor de instelling van enkele adviserende commissies door het USTR bestaande uit vertegenwoordigers van verschillende industriële sectoren.
Als laatste werd er in de jaren ’80 door het bedrijfsleven ingespeeld op economische problemen waar de VS op dat moment mee kampte. Het handelstekort werd door het bedrijfsleven gekoppeld aan de beperkingen die door andere staten aan FDI werden opgelegd. Toen het de regering van het VS ook niet lukte om de problemen rond de hoge dollarkoers op te lossen keerde het zich tot het handelsbeleid. De klachten die het bedrijfsleven inbracht werden gehoord en er volgden nieuwe institutionele wijzigingen door middel van amendementen van de Trade Act in 1988. Wederom werd de indirecte invloed van het bedrijfsleven via de USTR hierbij bevestigd en vergroot.
Bij de Uruguay Ronde van de GATT waren de uitkomsten op het gebied van multilaterale regulering van FDI teleurstellend. De succesvolle agendering van het onderwerp op de multilaterale agenda gaf echter wel aan dat de verkregen politieke invloed van het
81 Het volledige onderzoek naar de rol van niet-statelijke actoren in de multinationale regulering van Intellectual Property
bedrijfsleven ook zijn weerslag had in de internationale arena. De koppeling van FDI aan handel op nationaal niveau maakte deze agendering uiteindelijk mogelijk. De teleurstellende uitkomsten met betrekking tot de regulering van FDI in de Uruguay Ronde was het gevolg van de hogere prioriteit van andere onderwerpen waar onder andere de regering van de VS voor streed tijdens de onderhandelingen. Zoals hierboven beschreven is, was het bedrijfsleven succesvol in het behalen van zijn doelen op bijvoorbeeld het gebied van intellectuele eigendom. De regulering van intellectueel eigendom verdiende in deze periode de voorkeur van het bedrijfsleven ten opzichte van andere onderwerpen als de regulering van FDI. Om de doelen ten opzichte van dit onderwerp te behalen moesten er concessies gedaan worden op andere gebieden om de onderhandelingen niet volledig te laten mislukken.