‘Structurele veranderingen en de invloed van niet-statelijke actoren bij de multilaterale regulering van Foreign Direct Investment’
Inhoud
Inleiding 3
H1 Theoretisch kader: Structured agency 6
1.1 Inleiding 6
1.2 Transnationalisme 7
1.3 Structurele veranderingen, agency en instituties 9
1.4 Multilaterale regulering van FDI en de agency-structuur benadering 12
1.5 Hypotheses en conclusie 15
H2 Structurele veranderingen en de invloed van het bedrijfsleven in de VS in
de pre-MAI fase 18
2.1 Inleiding 18
2.2 De oorsprong van de vraag naar multilaterale regulering van FDI 18
2.3 De toename van het aantal multinationale ondernemingen en FDI 21
2.4 De institutionalisering van de invloed van het bedrijfsleven in de VS 23 2.5 Nieuwe belemmeringen voor FDI, handelstekorten en toenemende competitie 26
2.6 De Uruguay Ronde van de GATT 29
2.7 Conclusie 33
H3 De Multilateral Agreement on Investment 35
3.1 Inleiding 35
3.2 De invloed van het bedrijfsleven bij de vorming van de MAI 36
3.3 De onderhandelingen en de val van de MAI 38
3.4 Structurele veranderingen en de invloed van de mondiale civil society 46
3.5 Conclusie 53
H4 Conclusie: Structurele veranderingen en de invloed van niet-statelijke actoren 55
Inleiding
In 1995 startten de onderhandelingen voor de Multilateral Agreement on Investment (MAI), een multilateraal verdrag ter regulering van Foreign Direct Investment (FDI). Dit verdrag zou hoge standaarden moeten zetten voor de liberalisering van FDI. De grootste voorstanders van dit verdrag waren multinationale ondernemingen. Zij hadden tot dan toe te maken met belemmeringen en onteigeningen wanneer zij investeerden in het buitenland. Het bedrijfsleven in de VS wist het onderwerp FDI regulering onder de aandacht van de overheid te brengen wat uiteindelijk zou leidden tot een succesvolle agendering van het onderwerp op de agenda van de Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). In 1995 begonnen de onderhandelingen voor het MAI verdrag vol goede hoop. In 1998 werd er echter besloten de onderhandelingen definitief te stoppen. De oorzaak van deze beëindiging van de onderhandelingen was tweeledig. Ten eerste was er onenigheid tussen de OECD lidstaten, maar noemenswaardiger was de invloed op de val van het verdrag door de oppositie van de mondiale civil society in de vorm van Civil Society Organisaties (CSO’s).
Bovenstaande ontwikkeling laat zien dat er drie soorten actoren een rol speelden in deze fase van de totstandkoming van multilaterale regulering van FDI. De staat als traditionele actor binnen de Internationale Betrekkingen (IB) en twee niet-statelijke actoren, namelijk het bedrijfsleven en de civil society. Deze politieke rol van niet-statelijke actoren is een nieuw fenomeen wat nog veel ruimte overlaat voor verder onderzoek. Hoe is het zover gekomen dat het bedrijfsleven de internationale agenda kon bepalen? Waarom lukte het het bedrijfsleven niet om multilaterale regulering van FDI tot stand te brengen terwijl dit wel lukte bij andere onderwerpen als intellectueel eigendom? Wat was de rol van de civil society bij de val van de MAI en hoe hadden de CSO’s invloed kunnen verkrijgen op de onderhandelingen van dit verdrag?
verwacht wordt dat multilaterale regulering van FDI een product is van structured agency. Hiermee wordt bedoeld dat actoren onderdeel zijn van een grotere structuur die de acties van deze actoren mogelijk maken, maar ook beperken. Het is naast de structurele veranderingen daarom ook van belang om te kijken hoe actoren gebruik maken van de structurele veranderingen, oftewel hun agency. Met andere woorden, hoe de interactie tussen actoren en de structuur leidt tot bepaalde uitkomsten, hoe het verschil in deze uitkomsten verklaard kan worden en wat voor invloed de periode waarin de verandering plaatsvindt heeft.1
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt dan ook: In hoeverre hebben structurele veranderingen geleid tot invloed van niet-statelijke actoren bij de multilaterale regulering van FDI? Om tot een antwoord te komen op deze vraag zal er in dit onderzoek ten eerste onderzocht worden hoe het bedrijfsleven als niet-statelijke actor uiteindelijk invloed heeft kunnen krijgen op de multilaterale regulering van FDI, zowel in de agendering als tijdens de onderhandelingen. Vervolgens zal onderzocht worden hoe de civil society meer invloed verkreeg ten opzichte van het bedrijfsleven, wat zichtbaar werd tijdens de onderhandelingen van de MAI. Er zal in beide gevallen onderzocht worden in hoeverre structurele veranderingen en de reactie hierop door de niet-statelijke actoren zorgden voor het verkrijgen van deze invloed. In het eerste hoofdstuk zal eerst de theoretische basis van het onderzoek worden besproken. Er zal hierbij dieper in worden gegaan op het Transnationalisme als fundament voor dit onderzoek. Vervolgens wordt overgegaan tot de verdere uitwerking van het theoretisch kader door middel van de agency-structuur benadering. Daarna zal er in het tweede hoofdstuk onderzocht worden waarom FDI en de multilaterale regulering van FDI belangrijke onderwerpen werden binnen de internationale betrekkingen en hoe het bedrijfsleven aan zijn uiteindelijke invloed kwam op multilateraal niveau. Er zal hierbij enkel worden gekeken naar het bedrijfsleven in de VS vanwege de omvang van het onderzoek, maar voornamelijk omdat het bedrijfsleven in de VS de grootste rol speelde bij de ontwikkeling van multilaterale regulering van FDI. In het derde hoofdstuk zal in worden gegaan op de vorming van het MAI verdrag. Hierbij zal wederom worden gekeken naar de invloed van het bedrijfsleven, maar ook naar de opkomst van de invloed van de andere niet-statelijke actor, de civil society in de vorm van CSO’s. CSO’s kunnen gedefinieerd worden als:
[…] non-state actors whose aims are neither to generate profits nor to seek governing power. CSOs unite people to advance shared goals and interests. They have a presence in public life, expressing the interests and values of their members or others, and are based on ethical, cultural, scientific, religious, or philanthropic considerations. CSOs include nongovernment organizations (NGOs), professional associations, foundations, independent research institutes, community-based organizations (CBOs), faith-based organizations, people’s organizations, social movements, and labor unions.2
In het laatste hoofdstuk zal vervolgens geconcludeerd worden in hoeverre structurele veranderingen geleid hebben tot invloed van niet-statelijke actoren bij de multilaterale regulering van FDI. Er zal hierbij gekeken worden welke structurele veranderingen er toe geleid hebben dat niet-statelijke actoren de mogelijkheid kregen om invloed uit te oefenen op het reguleringsproces en naar hoe deze actoren omgingen met de mogelijkheden en beperkingen die de structurele veranderingen met zich meebrachten. Er zal hierbij ook een vergelijking worden getrokken met een gelijksoortig proces, namelijk de multilaterale regulering van intellectueel eigendom. De verschillen en overeenkomst in deze vergelijking kunnen bijdragen aan een beter begrip van de factoren die een rol spelen bij het ontstaan van de invloed van de niet-statelijke actoren. Daarnaast hoopt dit onderzoek de bestaande onderzoeken naar de multilaterale regulering van FDI aan te vullen door het gebruik van de agency-structuur benadering en de focus op de bron van de invloed van niet-statelijke actoren.
2 Asian Development Bank (ADB), Civil Society Organization (Mandaluyong City 2008), 1. [Website ADB: www.adb.org,
H1 Theoretisch kader: Structured agency
1.1 Inleiding
De invloed van niet-statelijke actoren in de internationale betrekkingen is in de afgelopen decennia tot een belangrijk en controversieel onderwerp uitgegroeid. Een stroming die gericht is op het onderzoeken van deze invloed is het Transnationalisme. Het Transnationalisme dient als fundament voor dit onderzoek en zal daarom in dit hoofdstuk toegelicht worden.
Er is al veel geschreven over de internationale en multilaterale regulering van FDI, de val van de Multilateral Agreement on Investment (MAI) en de rol van niet-statelijke actoren hierin, onder andere door Elizabeth Smythe en Andrew Walter. Smythe onderzocht de rol van niet-statelijke actoren bij de vorming van de MAI en wat dit betekende voor de autoriteit van de staat. Zij kwam tot de conclusie dat ondanks de toegenomen rol van de niet-statelijke actoren, de staten nog altijd de uiteindelijke beslissingen maakten bij de MAI onderhandelingen.3 Walter kijkt eveneens naar de invloed van niet-statelijke actoren bij de
MAI. Hij legt echter de focus op de relatie tussen het bedrijfsleven en de staat. Hij kwam hierbij tot de conclusie dat de staten in eerste instantie veel vertrouwen hadden gegeven aan het bedrijfsleven, maar dat deze relatie tijdens de MAI onderhandelingen langzamerhand verdween.4 Zowel Smythe als Walter zijn het eens over de opkomst van de niet-statelijke
actoren bij de multilaterale regulering van FDI. Het voorliggende onderzoek onderscheidt zich echter van voorgaande onderzoeken door niet te kijken naar de effectieve invloed van niet-statelijke actoren bij de multilaterale regulering van FDI, maar naar hoe deze invloed is verkregen door deze actoren. De invloed van de actoren op het proces wordt hierbij als gegeven aangenomen omdat dit al blijkt uit voorgaande onderzoeken zoals het onderzoek van Walter.
Om tot een conclusie te komen over de oorzaak van de invloed van bovenstaande actoren, zal er gebruik worden gemaakt van de agency-structuur benadering van Margereth Archer, welke in dit hoofdstuk verder uitgelegd zal worden.
3 Elizabeth Smythe, ‘State authority and investment security: non-state actors and the negotiation of the Multilateral
Agreement on Investment at the OECD’ in: Richard A. Higgot e.a. ed., Non-state actors and authority in the global system (Londen 2000) 74-90.
1.2 Transnationalisme
Zoals in de inleiding al gezegd houdt het Transnationalisme zich bezig met de bestudering van de rol van niet-statelijke actoren binnen de internationale betrekkingen. Transnationalisten zien transnationale relaties als: “regular interactions across national boundaries when at least one actor is a non-state agent or does not operate on behalf of a national government or an intergovernmental organization.”5
Een belangrijke theoreticus binnen het transnationalisme, Thomas Risse, onderscheidt in zijn boek ‘Bringing transnational relations back in’ twee niet-statelijke actoren, Non-Gouvernementele Organisaties (deze zullen in de rest van dit onderzoek aan worden aangeduid als Civil Society Organisaties oftewel CSO’s) en multinationale ondernemingen (MNC’s). Volgens hem waren er in het midden van de jaren ‘90 duizenden CSO’s die lobbyden bij internationale regimes en interstatelijke organisaties ten behoeve van hun belangen. Sommige zijn hierbij juist voor internationale samenwerking, waar andere CSO’s internationale regimes juist proberen te voorkomen. Daarnaast de MNC’s, zij hebben in sommige gevallen een grotere omzet dan het Bruto Nationaal Product (BNP) van vooraanstaande staten. Dit leidt er toe dat er bij de vorming van internationaal economisch beleid van staten vaak rekening moet worden gehouden met deze actoren.6
De meeste theoretici zijn het eens over het bestaan van transnationale actoren en relaties, echter is er nog veel onduidelijk over de invloed van deze niet-statelijke actoren op het beleid van staten en op de internationale betrekkingen in het algemeen. In de jaren ’70 van de vorige eeuw werd volgens Risse het debat over de transnationale relaties onterecht beëindigd. Met zijn boek wil Risse dit debat weer doen herleven en geeft hierbij aan wat er mis ging in het vorige debat.7
Volgens Risse hebben theoretici in de tweede helft van de twintigste eeuw het binnenlandse en het internationale niet kunnen verenigen. Daarnaast heeft een groep theoretici in de jaren ‘60 en ‘70 van de vorige eeuw eerst geprobeerd de staat uit de internationale politiek te drukken waarna er in de laatste decennia juist werd geprobeerd de staat terug te halen in de theorie. Ook bestond er in het vorige debat een grote tegenstelling tussen de staatcentrische en maatschappij gedomineerde perspectieven. Risse geeft aan dat niet de tegenstellingen, maar de interactie tussen beide perspectieven van belang zijn bij de
5 Thomas Risse-Kappen, ‘Bringing transnational relations back in: introduction’ in: Idem, Bringing transnational relations
back in: Non-state actors, domestic structures and international institutions (Cambridge 1995) 3-36, aldaar 3.
bestudering van transnationale relaties. Daarvoor moeten de omstandigheden waaronder transnationale actoren een rol spelen gespecificeerd en begrepen worden, waarbij er zowel naar binnenlandse als naar internationale omstandigheden gekeken moet worden.8
Bovenstaande constateringen worden ook zichtbaar in de discussie over de oorzaak van de val van het MAI verdrag. Sommigen wijzen de onenigheid tussen de deelnemende staten aan als de oorzaak van de val van het verdrag. Anderen zeggen dat de protesten van de civil society in de vorm van CSO’s geleid hebben tot de val van de MAI. Dit debat overheerst de huidige onderzoeken naar de vorming en de val van de MAI en is een voorbeeld van de fout die Risse terug ziet in het eerste debat onder transnationalisten, namelijk de sterke tegenstelling tussen staatscentrische en een maatschappelijke benadering. Risse zegt hier het volgende over:
“To set the debate in terms of a “state-centered” versus a “society-dominated” view of world politics misses the mark. There is no logical connection between the argument that states remain dominant actors in international politics and the conclusion that societal actors and transnational relations should, therefore, be irrelevant”9
Deze gedachtegang van Risse maakt het voorliggende onderzoek los van het voorgaande debat over de rol van niet-statelijke actoren binnen de vorming van multilaterale regulering van FDI. Er wordt in dit onderzoek dan ook niet gekeken naar wie de winnaars of de verliezers zijn bij de vorming van multilaterale regulering van FDI, maar er wordt onderzocht in hoeverre de invloed van niet-statelijke actoren te verklaren valt door structurele veranderingen en de reactie van actoren hierop door middel van agency.
Het voorliggende onderzoek onderscheidt zich daarnaast van voorgaande onderzoeken door het gebruik van de agency-structuur benadering als theoretische basis. Door gebruik te maken van de agency-structuur benadering kunnen de processen en de mechanismen die leiden tot invloed van niet-statelijke actoren onderscheiden en begrepen worden. De nadruk van dit onderzoek ligt dan ook niet op de daadwerkelijke invloed van de niet-statelijke actoren bij de onderhandelingen oftewel de besluitvormende macht, maar op de vraag hoe niet-statelijke actoren gebruik hebben kunnen maken van structurele veranderingen.
1.3 Structurele veranderingen, agency en instituties
Zoals gezegd zal dit onderzoek gebruik maken van de agency-structuur benadering. Deze benadering is zeer geschikt voor het beantwoorden van de hoofdvraag omdat het zowel kijkt naar externe invloeden, de structuur, als naar de acties van de niet-statelijke actoren zelf, de agency.
Het is in de sociale wetenschap altijd moeilijk geweest om verklaringen te bieden die zowel de structuur als de actoren omvatten. Wetenschappers, waaronder Wendt en Giddens, hebben verscheidene pogingen gedaan om hier een heldere theorie over te formuleren, maar volgens velen nog zonder succes.10 Om de invloed van de veranderingen in de structuur en in de invloed van niet-statelijke actoren te verklaren zal er in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van de morfogenetische benadering van Margaret Archer.11 Deze benadering is al
door Susan Sell gebruikt in het onderzoek naar de invloed van niet-statelijke actoren bij de vorming van multilaterale regulering van intellectueel eigendom, en is hierbij zeer nuttig gebleken.12 In het voorliggende onderzoek zal dan ook af worden gegaan op het gebruik van het morfogenetische model door Sell.
De morforgenetische benadering
Morfogenetisch staat voor ‘morfo’ wat vorm betekent en ‘genese’ wat verandering betekent. De morfogenetische benadering houdt zich dus bezig met de verandering van de vorm, in het specifiek de verandering van structuren. Met de morfogenetische benadering kunnen de structuur en de actoren afzonderlijk van elkaar worden onderzocht. Daarnaast wordt door Archer de factor ‘tijd’ aan de benadering toegevoegd waardoor veranderingen per periode beschouwd kunnen worden.13 Onderstaande figuur is een weergave van de
morfogenetische benadering:
10 Sell, Private power, public law, 21-22.
11 Margaret S. Archer, Realist social theory: the morphogenetic approach (Cambridge 1995). 12 Sell, Private power, public law.
Figuur 1.1: Archer’s Morfogenetische model.14
Bovenstaand model geeft weer hoe een cyclus van structurele verandering er volgens de morfogenetische benadering uit ziet. In werkelijkheid lopen de drie lijnen in elkaar over, de opsplitsing van de lijnen geeft juist de analytische meerwaarde aan het model. De structurele verandering cyclus bestaat uit een structurele conditionering in T1 en eindigt met een structurele uitwerking of reproductie tussen T3 en T4. Tussen T2 en T3 zien we een sociale interactie. De structurele conditionering bij T1 is een weergave van de bestaande structuur. Het kan hier gaan om diepgewortelde structuren als soevereiniteit en kapitalisme, of om oppervlakkige structuren zoals regulering. De sociale interactie tussen T2 en T3 is de interactie tussen actoren en instituties. Deze actoren handelen in een structuur die ze niet zelf gecreëerd hebben, vandaar ook de term structured agency. Door middel van agency kunnen actoren het proces van verandering richting geven. Actoren kunnen het proces versnellen, vertragen of tegenhouden en de culturele definitie van het onderwerp van verandering voor de toekomst bepalen. Dit leidt uiteindelijk tot de verandering of het behoud van de structuur in T4.
Uit het morfogenetische model, zoals toegepast door Sell, kunnen een aantal zaken worden opgemaakt die in het voorliggende onderzoek zullen worden onderzocht. Ten eerste vanzelfsprekend de structuur of structurele verandering en daarnaast de agency of structured agency. Hierbij moet ook gekeken worden naar institutionele veranderingen.
Structurele veranderingen, structured agency en instituties
Een structurele verandering die in dit onderzoek een grote rol speelt is de globalisering van het kapitalisme, of kortweg de globalisering. Het is in dit onderzoek van belang te kijken wat deze verandering voor effect had op de invloed van niet-statelijke actoren en wat er gedurende de onderhandelingen van de MAI veranderde in deze structuur. In dit onderzoek zal in
verschillende periodes worden onderzocht welke structurele veranderingen zich voordeden en wat voor gevolg deze veranderingen hadden op de invloed van de niet-statelijke actoren.
Niet alleen de structurele veranderingen hebben geleid tot invloed van niet-statelijke actoren, maar ook de manier waarop deze actoren gebruik hebben kunnen maken van (politieke) kansen die deze veranderingen met zich meebrachten, oftewel agency. Bij de bestudering van agency moet onderzocht worden hoe netwerken van niet-statelijke actoren politieke druk uitoefenen door gebruik te maken van bijvoorbeeld actuele beleidsproblemen en exogene gebeurtenissen om zo hun relatieve machtspositie aan te passen, gehoord te worden en uiteindelijk beleidsuitkomsten te beïnvloeden. Het strategisch gebruik van informatie en de vorming van normatieve raamwerken15 speelt hierbij een belangrijke rol.
Er moet onderzocht worden hoe de actoren mogelijkheden geboden werden om coalities te vormen en hoe deze actoren toegang kregen tot de agendavorming. Dit kan gebeuren door onder andere het koppelen van onderwerpen om zo uiteindelijk tot normatieve en substantiële beleidsveranderingen te komen.16
Ook van belang voor het voorliggende onderzoek is de rol van instituties. Volgens Sell kunnen instituties worden gezien als de koppeling tussen actoren en de structuur. Instituties moeten in dit geval opgevat worden als wettelijke normen, de wetgevende macht, de juridische sector van de overheid en internationale instituties. Deze instituties zijn dynamisch en handelen uit zichzelf, maar kunnen ook worden beïnvloed door externe actoren. Daarnaast kunnen instituties ook zorgen voor het ontstaan van nieuwe actoren, maar worden de instituties zelf ook gevormd door actoren. Deze dynamiek is een belangrijk onderdeel bij de bestudering van de totstandkoming van internationale regulering.17
Bovenstaande onderdelen van de morfogenetische cyclus worden door Sell geoperationaliseerd in een model waarin de interactie tussen deze onderdelen en de actoren zichtbaar worden. In dit onderzoek zal gebruik worden gemaakt van een onderdeel van dit model, weergegeven in figuur 1.2, waarin zowel de structurele veranderingen, de instituties als de agency van de niet-statelijke actoren naar voren komen.
15 “Specific metaphors, symbolic representations and cognitive clues used to render or cast behavior and events in an evaluative mode and to suggest alternative modes of actions”. Bron: Susan K. Sell en Aseem Prakash, ‘Using Ideas Strategically: The Contest between Business and NGO Networks in Intellectual Property Rights’, International Studies
Quarterly 48 (2004) 143-175, aldaar 145.
16 Sell en Prakash, ‘Using Ideas Strategically’, 154-167.
Figuur 1.2: Het driehoekmodel.
(op basis van schema Susan Sell bij onderzoek naar multilaterale regulering van intellectueel eigendom).18
A = Invloed structurele verandering op het ontstaan en de belangen van niet-statelijke actoren. B = Invloed van structurele verandering op nationale en international instituties.
C= Agency van niet-statelijke actoren.
Uit bovenstaande figuur kunnen vervolgens drie deelvragen opgemaakt worden die toegepast zullen worden op de casus van multilaterale regulering van FDI. Ten eerste de vraag wat voor invloed structurele veranderingen hebben gehad op de vorming van de belangen van de niet-statelijke actoren met betrekking tot de multilaterale regulering van FDI. Ten tweede wat voor invloed structurele veranderingen hebben gehad op nationale en internationale instituties. En ten slotte de vraag wat voor rol de agency van de niet-statelijke actoren speelde.
1.4 Multilaterale regulering van FDI en de agency-structuur benadering
Door de basis van het transnationalistische debat met de constatering van fouten en de daaruit voortkomende aanvullingen door Risse te combineren met de agency-structuur benadering geformuleerd door Archer, waarin zowel agency als de structuur analytische zelfstandigheid krijgen en ontwikkelingen door de tijd heen geanalyseerd kunnen worden, zal onderzocht worden in hoeverre structurele veranderingen een verklaring kunnen bieden voor de veranderende invloed van niet-statelijke actoren in de casus van de multilaterale regulering van FDI.
In de volgende hoofdstukken zal blijken dat in het geval van de multilaterale regulering van FDI het bedrijfsleven in eerste instantie het voortouw nam. Deze niet-statelijke actoren wensten een strenger FDI regime aangezien de bestaande structuur door structurele
veranderingen niet meer afdoende was. Nadat deze actoren hun wensen in vervulling hadden zien gaan bij de vorming van de MAI kwamen er echter tegengeluiden van actoren uit de civil society die zich tegen de MAI keerden. Zij waren van mening dat er niet genoeg aandacht werd besteed aan onderwerpen als milieubescherming en arbeidsrechten binnen de voorgestelde regulering.
De morfogenetische cycli van de multilaterale regulering van FDI
Om tot een goed beeld te komen van hoe structurele veranderingen en de reactie hierop geleid hebben tot veranderende invloed van niet-statelijke actoren tijdens de regulering van FDI, zullen de in de vorige paragraaf geformuleerde vragen beantwoord worden. Het morfogenetische model is hierbij een hulpmiddel. Door de centrale rol van de factor ‘tijd’ kan het proces opgedeeld worden in twee cycli die beide bestaan uit verschillende fases zoals aangegeven in de voorgaande paragraaf. De eerste cyclus is de periode waarin het bedrijfsleven zijn invloed verkreeg en de MAI succesvol op de internationale agenda wist te plaatsen. Deze periode loopt van de jaren ’60 tot aan de MAI onderhandelingen in het midden van de jaren ’90. De tweede cyclus, waarin de invloed van het bedrijfsleven concurrentie kreeg van de invloed van de civil society, vindt plaats gedurende de MAI onderhandelingen, maar gaat terug tot de jaren ’80 van de vorige eeuw. In onderstaande figuur zijn beide cycli in de vorm van het morfogenetische model weergegeven:
De eerste cyclus: De opkomst van de invloed van het bedrijfsleven
Het vervolg van het onderzoek zal er als volgt uitzien. In het tweede hoofdstuk zal ten eerste de historische ontwikkeling van de regulering van FDI beschouwd worden. Het onderzoek zal zich hierin beperken tot de ontwikkelingen in de naoorlogse periode waarin de regulering van FDI steeds belangrijker werd. Deze historische beschouwing zal vervolgens overgaan in de analyse van de casus door middel van de geformuleerde deelvragen uit de vorige paragraaf. De structurele veranderingen en de reacties hierop door de niet-statelijke actoren zullen hierbij door de tijd heen onderzocht worden. De eerste vraag die hierbij beantwoord zal worden is welke veranderingen in de internationale economische structuur zich voordeden in de jaren ’70 en ’80. Hierbij valt te denken aan de toename van FDI en het toenemende belang van competitiviteit tussen de staten. Daarnaast is het van belang om te kijken naar de toenemende economische rol van multinationale onderneming. Er zal hierbij zoals eerder gezegd worden gekeken naar het bedrijfsleven in de VS, gezien de relevantie voor en de omvang van het onderzoek. Vervolgens zal er worden onderzocht wat het effect was van deze structurele veranderingen op het bedrijfsleven en de binnenlandse instituties in de VS en hoe het bedrijfsleven gebruik maakte van deze veranderingen om de binnenlandse instituties te beïnvloeden. Hierbij valt te denken aan de koppeling van de beperkingen van het huidige FDI regime aan de competitiviteitproblemen van de VS, maar ook de vorming van coalities en het normatieve raamwerk. Uiteindelijk zal het tweede hoofdstuk eindigen bij de Uruguay Ronde van de GATT, de eerste poging om de multilaterale regulering van FDI tot stand te brengen waarbij de verkregen invloed van het Amerikaanse bedrijfsleven zichtbaar werd.
Het tweede hoofdstuk zal vervolgens verder gaan met het begin van de tweede poging tot de multilaterale regulering van FDI, de MAI. Na de plaatsing van multilaterale regulering van FDI op de internationale agenda binnen de Uruguay Ronde kozen de ontwikkelde staten er voor om de onderhandeling en de vorming van het nieuwe multilaterale verdrag plaats te laten vinden in de OECD. Dit werd gedaan omdat de verwachte tegenstand van de ontwikkelde landen het proces zou vertragen. Vervolgens zal in worden gegaan op de onderhandelingsfase en de invloed van het bedrijfsleven hierbij.
Tijdens de onderhandelingen zelf hadden zowel het bedrijfsleven als de vakbonden een adviserende rol binnen de OECD.19 Er zal onderzocht worden hoe beide groepen hun belangen probeerden te verdedigen binnen de OECD onderhandelingen. Dit is van belang om te zien hoe de invloed van het bedrijfsleven zich tijdens de onderhandelingen ontwikkelde.
Verwacht wordt dat de invloed van het bedrijfsleven in het begin nog invloed had binnen het proces, maar dat dit langzaam afnam. Dit hield niet direct in dat de vakbonden daarmee meer invloed kregen, maar geeft wel aan dat de relatieve verhoudingen verschoven. Er zal in het eerste deel van het derde hoofdstuk een korte beschrijving van de onderhandelingen van de MAI worden gegeven. Hierbij zullen ook de conflicten die uiteindelijk hebben geleid tot de val van de MAI beschouwd worden.
De tweede cyclus: De toenemende invloed van de civil society
In het tweede deel van het derde hoofdstuk zal er over worden gegaan op de analyse van de tweede cyclus van de MAI waarbij de nadruk ligt op de opkomst van de invloed van de civil society op de multilaterale regulering van FDI. Ook hierbij zal weer gebruik worden gemaakt van de in de vorige paragraaf geformuleerde deelvragen. Deze fase werd gekenmerkt door de oppositie van de civil society in de vorm van CSO’s en eindigde met de val van de MAI. De belangrijkste ontwikkeling in deze fase is de relatieve verandering van invloed van het bedrijfsleven op de onderhandelingen van de MAI, ten gunste van de civil society.
Zoals eerder vermeld is er in het verleden al hevig debat gevoerd over de vraag of de val van de MAI kwam door de opstand van de CSO’s of door de onenigheid tussen de lidstaten. In dit onderzoek zal niet opnieuw worden begonnen met deze discussie, maar zal er onderzocht worden welke structurele veranderingen hebben geleid tot de oppositie van de civil society in deze fase. Een interessante ontwikkeling is namelijk dat CSO’s gericht op milieubescherming het voortouw namen in deze discussie en pas later de CSO’s op het gebied van onder andere arbeidsrechten.20
1.5 Hypotheses en conclusie
Er zal in dit onderzoek getracht worden een beter beeld te verkrijgen van de oorsprong van invloed van niet-statelijke actoren bij de multilaterale regulering van FDI. Het onderzoek naar de invloed van niet-statelijke actoren in de internationale betrekkingen is de afgelopen decennia steeds populairder geworden. De opkomst van het Transnationalisme bevestigt deze ontwikkeling. Door het gebruiken van de agency-structuur benadering hoopt dit onderzoek de door Risse aangegeven gebreken in het Transnationalistische debat te ontwijken.
Het morfogenetische model van Archer, dat al door Sell gebruikt werd bij het onderzoek naar de invloed van niet-statelijke actoren bij de multilaterale regulering van intellectueel eigendom, zal leidend zijn in dit onderzoek. Deze benadering biedt de mogelijkheid om de voorliggende casus door de tijd heen te onderzoeken. Hierbij zullen de structurele veranderingen en de agency van de actoren onderzocht worden.
Hypotheses:
Het voorliggende onderzoek bouwt voort op bestaande onderzoeken naar de rol van niet-statelijke actoren in het algemeen en de rol van niet-niet-statelijke actoren bij de multilaterale regulering van FDI. Door middel van de toepassing van de agency-structuur benadering hoopt dit onderzoek inzicht te geven in het ontstaan van de invloed van niet-statelijke actoren en de factoren, zoals structurele veranderingen en agency, die hierbij een rol spelen.
Uit de twee morfogenetische cycli en het driehoeksmodel zijn een drietal vragen naar boven gekomen welke tijdens beide cycli toegepast zullen worden, namelijk in hoeverre structurele veranderingen geleid hebben tot de vorming van belangen van de niet-statelijke actoren en institutionele veranderingen en wat voor rol de agency van deze actoren hierbij speelde.
Tijdens de eerste cyclus wordt er verwacht dat structurele veranderingen in de vorm van globalisering er voor gezorgd hebben dat FDI een belangrijke rol ging spelen binnen de nationale en internationale politieke economie. Het ontbreken van multilaterale regulering en deze toenemende rol leidde tot de vorming van de belangen van het bedrijfsleven in de VS met betrekking tot de multilaterale regulering van FDI. Er wordt ook verwacht dat deze structurele veranderingen zorgden voor institutionele wijzigingen in de VS waardoor het bedrijfsleven meer inspraak kreeg in de nationale politiek. Vervolgens wordt verwacht dat de agency van het bedrijfsleven bepalend was bij het gebruikmaken van de mogelijkheden die de structurele veranderingen en de institutionele wijzigingen boden om uiteindelijk invloed te krijgen op de multilaterale regulering van FDI.
H2. Structurele veranderingen en de invloed van het bedrijfsleven in de VS
in de pre-MAI fase
2.1 Inleiding
Om een antwoord te kunnen geven op de vraag in hoeverre structurele veranderingen geleid hebben tot invloed van niet-statelijke actoren bij de multilaterale regulering van FDI zal er in dit hoofdstuk worden gekeken naar de pre-MAI fase van na de Tweede Wereldoorlog tot midden jaren ‘90. De focus in dit hoofdstuk ligt op het bedrijfsleven in de VS. Dit omdat het bedrijfsleven in de VS op een later moment de aanjager is geweest van de multilaterale regulering op het gebied van FDI.
In de eerste paragrafen van dit hoofdstuk zal de opkomst van het onderwerp FDI regulering en de invloed van structurele veranderingen op de belangen van het bedrijfsleven in de VS onderzocht worden. De daaropvolgende paragraaf zal aandacht besteden aan het verband tussen structurele veranderingen en institutionele wijzigingen in de VS. Vervolgens zal worden onderzocht hoe agency van het bedrijfsleven geleid heeft tot verdere institutionele verandering. In de laatste paragraaf zal een verband worden gelegd tussen de verkregen invloed van het bedrijfsleven in de VS en de agendering van FDI regulering in de Uruguay Ronde van de GATT. Vervolgens zal geconcludeerd worden in hoeverre structurele veranderingen in combinatie met agency een verklaring kunnen bieden voor de toenemende invloed van het bedrijfsleven in deze fase van de multilaterale regulering van FDI. In het volgende hoofdstuk zal onderzocht worden hoe deze ontwikkelingen zich door hebben gezet tijdens de agendering en de onderhandelingen van de MAI binnen de OECD.
2.2 De oorsprong van de vraag naar multilaterale FDI regulering
mix van diplomatie, de vorming van enclaves en machtsvertoon. Het gebruik van macht was een gebruikelijk middel voor de handhaving van de bescherming van internationale investeringen. Bovenstaande middelen waren tot in de postkoloniale periode afdoende voor de bescherming van de grensoverschrijdende investeringen. De naoorlogse periode vroeg echter om rechtsbeginselen om de bescherming van FDI te garanderen.21
De eerste ontwikkelingen op dit gebied begonnen al voor het begin van de Tweede Wereldoorlog in de betrekkingen tussen de VS en Latijns Amerika. Het grootste vraagstuk hierbij was of een buitenlandse investeerder beperkt moest worden door het lokale recht of dat er een externe internationale standaard ontwikkeld moest worden. Regulering van FDI zou moeten voorkomen dat investeringen in een andere staat niet ongeoorloofd onteigend zouden kunnen worden. In de koloniale periode gebeurden onteigeningen vaak door aanvallen van bendes en groeperingen die handelden vanuit politieke wraak, terwijl in de postkoloniale periode het voornamelijk ging om onteigeningen van FDI als gevolg van economische hervormingen.22
In de postkoloniale periode zagen de voormalig imperiale machten pas echt de noodzaak van een systeem dat FDI zou beschermen. Deze staten werden na de dekolonisatie exporteurs van investeringen naar hun voormalige koloniën. De dekolonisatie had als gevolg dat er in de voormalige koloniën bewegingen ontstonden die zorgden voor sterke nationalistische sentimenten. Dit had als gevolg dat deze staten essentiële sectoren voor de nationale economie in eigen handen wilden krijgen die op dat moment nog in het bezit waren van de buitenlandse investeerders. Het resultaat was een golf van nationaliseringen van deze bedrijven (zie figuur 2.1). Deze ontwikkeling leidde logischerwijs tot een hevige discussie in de internationale betrekkingen waarbij de kapitaal exporterende landen opperden dat er een standaard in het internationale recht ontwikkeld moest worden die FDI zou beschermen. De nieuwe onafhankelijke staten waren echter van mening dat zij nationale controle over FDI mochten uitoefenen, inclusief de optie tot nationalisatie van deze investeringen. Dit allemaal onder de noemer ‘economische hervorming’. De angst voor de golf van nationaliseringen nam af toen de nieuwe onafhankelijke staten hun economische hervorming door hadden gevoerd. Dit nam niet weg dat nationalisatie van buitenlandse investeringen nog steeds plaats kon vinden. De grootste verandering in deze periode was dat de nationalisatie van FDI niet als
onwettig werd gezien onder internationaal recht zolang dit gebeurde in verband met economische hervormingen en reorganisatie.23
Figuur 2.1 Het aantal nationalisaties tussen 1960-1992.24
Ook al werd nationalisatie van FDI tijdens de dekolonisatie op grond van economische hervormingen door kapitaal exporterende staten min of meer gedoogd, het had het belang van de regulering van FDI wel onder de aandacht gebracht op zowel nationaal als internationaal niveau.
De belangen van het bedrijfsleven bij de regulering van FDI
Sell stelt dat structurele veranderingen kunnen leiden tot een verandering in de belangen van actoren als deze veranderingen zorgen voor nieuwe dreigingen die niet bestonden in de tot dan toe bestaande structuur (T1 in het model van Archer). Deze veranderingen in de structuur zorgen voor belemmeringen voor actoren, in hun handelen en bij het behalen van hun doelen. Daarnaast zorgen deze veranderingen ook voor mogelijkheden om de structuur te beïnvloeden en te wijzigen. Zo kunnen deze actoren volgens Archer de eliminatie van de bestaande structuur versnellen, vertragen of voorkomen (T2-T3). Ook kunnen deze actoren hun gewenste richting geven op de toekomstige culturele definitie van het nieuwe systeem, in dit geval de multilaterale regulering van FDI (T4). 25
In het geval van FDI had de dekolonisatie er voor gezorgd dat investeringen in het buitenland niet meer onder het gezag van de thuisstaat stonden. De nationalistische tendensen in de staat waar de FDI zich bevond leidde er in sommige gevallen toe dat deze staten overgingen tot onteigeningen van deze eigendommen. Er bestond op dat moment nog geen internationale regulering om deze onteigeningen te voorkomen. Het ontbreken van deze
23 Sornarajah, The international law on foreign investment, 7.
24 UNCTAD, Trends in international investment agreements: an overview (New York en Genève 1999), 18. [Website:
www.unctad.org, geraadpleegd: 11-05-2010].
regulering was nadelig voor de bedrijven die eigenaar waren van de investeringen en een voordeel voor de nieuwe onafhankelijke lidstaten. Het bedrijfsleven kon voor de dekolonisatie profiteren van de overzeese markten en alle voordelen die deze met zich meebrachten, echter werden deze voordelen nu bedreigd door de nieuwe staten die overgingen op onteigening van de investeringen.
Volgens de theorie van Archer is er in zo’n geval een discrepantie ontstaan tussen de actoren en de structuur. Door deze discrepantie tussen de belangen van de actoren en de eigenschappen van de structuur worden er volgens Archer logische opties voor het handelen van actoren geschapen om hun belangen te beschermen.26 Het voortzetten of het reproduceren van de nieuwe structuur zou het behalen van de doelen van de actoren, in dit geval de eigenaren van FDI, hinderen. De structurele discrepantie zorgde er voor dat het bedrijfsleven zich in een situatie bevond waarin de meest logische optie het elimineren van de handelingen die de belangen van het bedrijfsleven hinderden was, in dit geval het elimineren van de mogelijkheid tot onteigening van gedane investeringen.27 Het bedrijfsleven kwam hierdoor in een situatie die mogelijkheden bood om ‘privileges’ te behouden en waar mogelijk uit te breidden.
De dekolonisatie was het begin van de vorming van belangen met betrekking tot de internationale regulering van FDI door het bedrijfsleven in de VS. Zoals te zien is in Figuur 2.1 nam het aantal nationalisaties van FDI echter snel af gedurende de jaren ’70. De internationale regulering van FDI bleef echter wel een belangrijk thema binnen de internationale betrekkingen. In de volgende paragrafen zal blijken welke structurele veranderingen er voor hebben gezorgd dat de multilaterale regulering van FDI een belangrijk thema bleef en hoe het bedrijfsleven gebruik heeft weten te maken van deze structurele veranderingen om hun belangen op het gebied van FDI regulering te beïnvloeden.
2.3 De toename van het aantal multinationale ondernemingen en FDI
Volgens Archer kunnen structurele veranderingen nieuwe actoren scheppen met ieder hun eigen belangen.28 In deze paragraaf zal daarom onderzocht worden wat voor effect structurele
26 Archer, Realist social theory, 215-216. 27 Ibidem, 331.
veranderingen na de Tweede Wereldoorlog gehad hebben op het ontstaan van multinationale ondernemingen als politieke actoren.
De opkomst van de multinationale onderneming en de toename van FDI
De dekolonisatie en de daarmee gepaard gaande onteigeningen had het belang van regulering van FDI in de naoorlogse periode aangetoond. Een volgend proces dat de vraag naar regulering doorzette en versterkte was de globalisering en liberalisering van de internationale economie, wat grote invloed had op de omvang van FDI.29
Vanaf de jaren ‘60 nam de hoeveelheid FDI snel toe, tezamen met het aantal multinationale ondernemingen. Deze toename wordt zichtbaar in de groeicijfers van het aantal multinationale ondernemingen tussen de jaren ’70 en ’90 van 7000 naar 30.000.30 Een van de
oorzaken van deze groei naast de dekolonisatie was het voordeel dat de VS kon halen uit de hulp die het bood aan landen in Europa en Japan ten behoeve van de naoorlogse wederopbouw. Beide markten boden gunstige voorwaarden in ruil voor de Amerikaanse hulp. De grootste groei in FDI voor de VS kwam dan ook voort uit Amerikaanse ondernemingen die zich vestigden in West-Europa. De omvang van binnenkomende FDI steeg in 1960 van 66 miljard dollar tot bijna 1800 miljard in de jaren ‘90.31
Een tweede en misschien wel de belangrijkste reden was de globalisering. De globalisering bracht enkele veranderingen met zich mee in de tweede helft van de vorige eeuw. Kapitaal werd mobieler en er vond een ideologische verschuiving plaats richting een radicale vrije markt agenda. In de jaren ’70 werd afscheid genomen van de Keynesiaanse aanpak van de economie en kwam de neoliberale gedachte naar voren in zowel academische als politieke kringen. Er werd een radicale vrije markt agenda aangenomen die kapitaalmobiliteit en andere mobiele factoren van de productie voorop zette in het handelsbeleid. Deze koerswijziging was volgens sommigen niet enkel een verandering in beleid maar meer een verandering in ideologie over de rol van de overheid en het belang van de private sector.32
Multinationale ondernemingen en FDI hebben in de naoorlogse periode een exponentiële groei doorgemaakt. Deze toenemende omvang van beide kon echter niet onopgemerkt blijven op politiek gebied. In de volgende paragraaf zal onderzocht worden hoe
29 UNCTAD, Trends in international investment agreements, 21.
30 Stephen D. Cohen, Multinational corporations and Foreign Direct Investment. Avoiding simplicity, embracing complexity
(New York 2007), 47-50.
31 Ibidem.
structurele veranderingen van invloed zijn geweest op het verkrijgen van politieke invloed door het bedrijfsleven. De invloed van de structurele veranderingen op institutionele wijzigingen in de VS speelt hierbij een grote rol.
2.4 De institutionalisering van de invloed van het bedrijfsleven in de VS
Sell stelt dat instituties een belangrijke rol spelen in de interactie tussen actoren en de structuur.33 Om te kunnen oordelen over de invloed van de globalisering op de invloed van niet-statelijke actoren, in dit geval het bedrijfsleven in de VS, moet onderzocht worden wat voor invloed structurele veranderingen hebben gehad op de binnenlandse instituties in de VS en op de ontwikkeling van het bedrijfsleven tot politieke actor.
De VS nam in de tweede helft van de vorige eeuw beleid aan ten behoeve van de concurrentiepositie van het bedrijfsleven.34 In de jaren ’70 en ‘80 zocht en vond het bedrijfsleven in de VS steeds meer invloed op het handelsbeleid. Het bedrijfsleven werd politiek steeds actiever en meer betrokken bij de vorming van het handelsbeleid van de VS.35
Tot de jaren ’70 werden de problemen rond FDI gezien als lokale problemen en werden vaak met de betreffende staat opgelost. De bemoeienis van de regering van de VS was minimaal. In de jaren ’70 zocht het bedrijfsleven echter overheidssteun om hun competitieve positie te behouden en te verbeteren. Vanaf dat moment begon het bedrijfsleven zich te richten op het gebruik van de macht van de VS om de eigen belangen te behartigen.36
De globalisering leidde tot meer nadruk op de competitiviteit van staten waardoor er meer aandacht kwam voor beleid dat specifiek gericht was op het verbeteren van het klimaat voor de private sector. Op deze manier probeerden staten hun concurrentiepositie te behouden. In de VS was de concurrentiepositie een belangrijk thema aangezien er vrees bestond voor handels- en begrotingstekorten. Als oplossing probeerde de VS daarom de mogelijkheden van het bedrijfsleven om te concurreren op de internationale markten te versterken.37
33 Sell, Private power, public law, 7. 34 Ibidem, 31-32.
35 I.M. Destler, American trade politics (2e editie; Washington en New York 1992), 189-190. 36 Sell en Prakash, ‘Using Ideas Strategically’, 156.
Institutionele veranderingen: De Trade Act en sectie 301 (1974-1979)
De invloed van het bedrijfsleven op de multilaterale regulering van FDI komt mede voort uit institutionele veranderingen binnen de VS.38 De eerste institutionele veranderingen werden zichtbaar bij de aanname van de Trade Act van 1974 waarin de invloed van het bedrijfsleven werd geïnstitutionaliseerd. In de Trade Act van 1974 werden er binnenlandse procedures opgezet om oneerlijke praktijken van andere staten op het gebied van handel, FDI en export van goederen en diensten te elimineren. Dit is terug te vinden in sectie 301 van de US Trade Act van 1974. Het beginnen van een 301 procedure kon gebeuren door de United States Trade Representative (USTR), maar ook door middel van een petitie van een getroffen partij. De USTR kreeg hiermee de bevoegdheid om procedures op te starten tegen beleid of acties van andere staten die in strijd met bilaterale en multilaterale handelsovereenkomsten of onredelijk, onrechtvaardig of discriminatoir en daarmee beperkend voor de handel van de VS waren. Met betrekking tot FDI waren de volgende bepalingen in sectie 301 opgenomen: 39
“Practices considered unreasonable include: denial of fair and equitable opportunities for the establishment of enterprises.”40
“Discriminatory practices include acts, policies or practices that deny national or MFN treatment to U.S. goods, services or investment.”41
De amendementen van 1974 zorgden voor aanzienlijke invloed voor het bedrijfsleven als politieke actor op het gebied van handelsbeleid. Er werd een systeem gecreëerd waarin onder andere het bedrijfsleven een adviserende rol bij het USTR toebedeeld kreeg. Deze ontwikkeling gaf de economische belangen van de VS van dat moment aan. In de praktijk werden maarliefst zeventien sectorale adviserende commissies en vier functionele adviserende commissies in het leven geroepen door de USTR.42 Het USTR, verantwoordelijk voor het algehele handelsbeleid van de VS, was door zijn beperkte middelen steeds meer
38 Destler, American trade politics, 189-190.
39 Jean Heilman Grier, Section 301 of the 1974 Trade Act. [Website US Department of Commerce:
http://www.osec.doc.gov/ogc/occic/301.html, geraadpleegd: 11-05-2010].
40 Ibidem. 41 Ibidem.
42 Niet alleen het bedrijfsleven kreeg een adviserende rol, er werden namelijk ook adviserende commissies ingesteld op onder
andere het gebied van arbeid en milieu zoals de Labor Advisory Committee en het Trade and Environment Policy Advisory Committee. Bron: Jon E. Huenemann, ‘On the trade policy-making process in the United States’ in: Mariela Marchisio ed.,
The trade policy making-process level one of the two level game: Country studies in the western hemisphere (Buenos Aires
afhankelijk geworden van de input van het bedrijfsleven.43 De reden voor de oprichting van deze adviserende commissies is volgens het USTR als volgt:
The U.S. Congress established the private sector advisory committee system in 1974 to ensure that U.S. trade policy and trade negotiation objectives adequately reflect U.S. commercial and economic interests. Congress expanded and enhanced the role of this system in subsequent trade acts […]. The advisory committees provide information and advice with respect to U.S. negotiating objectives and bargaining positions before entering into trade agreements, on the operation of any trade agreement once entered into, and on other matters arising in connection with the development, implementation, and administration of U.S. trade policy.44
De bovengenoemde ontwikkelingen zorgden voor input van het bedrijfsleven in de beleidsvorming van de VS en zorgden voor een mechanisme van permanent contact tussen de regering en het bedrijfsleven. De congresleden in de VS konden de input van het bedrijfsleven als argument gebruiken bij de besluitvorming op het gebied van handel en handelsgerelateerde overeenkomsten. Naast deze institutionele veranderingen binnen de overheid van de VS werd er ook gewerkt aan een onafhankelijke coalitie van leiders uit het bedrijfsleven om gezamenlijk invloed uit te oefenen op het beleid van de VS. In 1972 werd bijvoorbeeld de Business Roundtable gevormd welke aan het eind van de jaren ’70 een groot gedeelte van de grootste ondernemingen in de VS vertegenwoordigde met een lidmaatschap van 192 bedrijven.45
In de periode 1975-1979 werden er achttien zaken aangekaart op grond van sectie 301 van de Trade act van 1974. Er werden echter geen vergeldingsmaatregelen getroffen door de VS en enkel zes zaken werden door middel van bilaterale overeenkomsten beslecht. Dit was voor het Congres uitermate teleurstellend en de revisies van de Trade Act werden daarom gezien als ineffectief.46 In 1979 werd de Trade Act daarom wederom geamendeerd. De belangrijkste wijziging die aangebracht werd zorgde er voor dat de overheid rekening moest houden met de opvattingen van de getroffen sector door middel van een coöperatieve relatie tussen de publieke en de private sector. Daarnaast werd er bepaald dat het USTR bij het opstarten van een sectie 301 procedure verplicht werd gesteld advies en informatie in te
43 Walter, ‘NGOs, business, and international investment’. 58-62.
44 USTR, ‘Mission of the USTR’ [Website USTR: http://www.ustr.gov/about-us/mission, geraadpleegd 11-05-2010]. 45 Sharon Beder, Suiting themselves. How corporations drive the global agenda (London 2006), 11-13.
winnen bij de indieners van de klacht en de vertegenwoordigers van de relevante sectoren, ook gedurende de procedure.47
De eerste stappen met betrekking tot de politieke invloed van het bedrijfsleven in de VS waren gezet. Structurele veranderingen zorgden voor institutionele wijzigingen in de Trade Acts en er ontstonden adviserende commissies van vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven. Ook werd de agency van het bedrijfsleven al zichtbaar bij de vraag om overheidssteun door het bedrijfsleven ten behoeve van de competitiviteit. In de volgende paragraaf zal onderzocht worden hoe economische problemen in de VS mogelijkheden boden aan het bedrijfsleven voor een verdere uitbreiding van deze agency, wat uiteindelijk wederom zou leiden tot institutionele veranderingen en meer invloed.
2.5 Nieuwe belemmeringen voor FDI, handelstekorten en toenemende competitie
De in de conclusie van de voorgaande paragraaf genoemde interactie werd zichtbaar aan het einde van de jaren ’70 en begin jaren ‘80 toen de VS in zijn vrije markt denken belemmerd werd door de door andere staten opgelegde restricties. De VS begon zijn beleid ten opzichte van deze belemmerende praktijken te herzien en vertouwde op de USTR, de instelling die het dichtst bij het bedrijfsleven en hun zorgen stond, om een reactie op deze ontwikkelingen te geven. 48
In de jaren tachtig vonden er enkele structurele veranderingen plaats met betrekking tot handel en FDI waardoor de toenemende verstrengeling van handel en investeringen zichtbaarder werd.49 De VS kampte met een handelstekort en de opkomst van andere staten
die de competitieve positie van de VS ondermijnden, wat uiteindelijk zou leiden tot een nieuwe koers in het handelsbeleid van de VS ook wel ‘agressief unilateralisme’ genoemd.50Er
werd hierdoor gedeeltelijk afstand gedaan van de traditionele opvattingen van de VS als vrijhandel en het economische liberalisme. In reactie op de structurele veranderingen en de geluiden uit het bedrijfsleven kreeg de USTR eind jaren tachtig wederom meer bevoegdheden op het handelsbeleid toen de macht op dit gebied van de president naar deze instantie werd overgebracht.51
47 Sell, Private power, public law, 78. 48 Ibidem, 36.
49 Elizabeth Smythe, ‘Your place or mine? States, international organizations and the negotiation of investment rules’,
Transnational corporations vol.7 afl.3 (December 1998) 85-120, aldaar 93-94.
Structurele veranderingen: Handelstekort en de koppeling van handel aan investeringen De structurele veranderingen werden zichtbaar toen de VS naast de grootste exporteur van FDI ook de grootste importeur van investeringen werd. Dit kwam mede doordat Japan en Europa een grote stijging doormaakten in de export van kapitaal. De VS en Europa hadden daarnaast te maken met competitieve druk binnen hun eigen markten door de verlaging van hun handelsbarrières en de groeiende export vanuit industrieel in opkomst zijnde landen.52 Dit
had als gevolg dat het handelstekort van de VS tussen 1980 en 1985 met ruim driehonderd procent steeg.53 Dit handelstekort kwam mede door de toename van een tekort op de interne handelsbalans tussen de verschillende onderdelen van multinationale bedrijven in het buitenland.54 Het handelstekort zorgde voor frustratie in het Congres en de nadruk kwam te liggen op het ontbreken van reciprociteit in de handelsrelatie met Japan. Daar waar de markt van de VS open was, was de markt van Japan relatief gesloten. Tussen 1981 en 1983 werden er als reactie enkele handelswetten ingediend die de handelspartners moesten dwingen om exporterende bedrijven uit de VS een gelijke behandeling te geven.55
Het probleem met het handelstekort werd verergerd door een hoge dollarkoers die de competitieve positie van de VS nog meer deed verslechteren. Toen in 1985 een reddingspoging om de dollar weer op niveau te krijgen mislukte keerden beleidsmakers zich tot het handelsbeleid als oplossing voor de problemen. Waar het motto in de afgelopen jaren altijd vrije handel was geweest, kwam de nadruk nu te liggen op eerlijke handel.56 Volgens Susan Strange hebben de zorgen van de VS over haar concurrentiepositie geleid tot een grotere invloed van het bedrijfsleven op het overheidsbeleid.57
De private sector stuurde zelf aan op institutionele verandering binnen het handelsbeleid van de VS. Een van de redenen van de koerswisseling was dan ook het toenemende aantal klachten van het bedrijfsleven aan het adres van de Amerikaanse regering. Het bedrijfsleven klaagde over het gebruik van lokale voorwaarden bij het investeren in andere staten. Dit was de aanleiding voor de US International Trade Commission (USITC) om tot een onderzoek over te gaan wat vervolgens leidde tot een koppeling van handel aan investeringen in het beleid van de VS.58
52 Smythe, ‘Your place or mine?’, 93-94. 53 Sell, Private power, public law, 80.
54 F. Steb Hippie , ‘Multinational companies and the growth of the U.S. trade deficit’ The international trade journal vol.5
(1990) Afl.2 217-234, aldaar 231-233.
55 Sell, Private power, public law, 80.
56 Sell en Prakash, ‘Using Ideas Strategically’, 154-155. 57 Sell, Private power, public law, 80-81.
De agency van het bedrijfsleven werd tevens zichtbaar in het Advisory Committee for Trade Negotiations (ACTN). Deze commissie bestond uit door de president aangewezen CEO’s van de grootste multinationals. Het was een officieel orgaan dat advies gaf aan de president. De ACTN speelde een belangrijke rol in de vorming van het handelsbeleid van de VS en stelde in het begin van de jaren ’80 dat obstakels die FDI belemmerden op de handelsagenda geplaatst moesten worden.59
Institutionele wijzigingen: The 1988 Omnibus Trade and Competitiveness Act
De institutionele wijzigingen in de jaren ’80 werden zichtbaar toen de Trade Act opnieuw geamendeerd werd, met als doel het openen van buitenlandse markten. Ook deze maal werden er weer wijzigingen doorgevoerd in sectie 301. Zo werd de macht om zaken aan te spannen tegen schenders van sectie 301 overgedragen van de president naar de USTR. Ook werd er een Super 301 en een Special 301 in de Trade Act opgenomen. Super 301 was bedoeld om staten en handelingen te identificeren als prioriteit en stelde een tijdslijn in voor de oplossing van deze probleemgevallen.60 Dit was een maatregel naar aanleiding van geluiden uit de private sector waaruit bleek dat het bedrijfsleven vond dat de regering strenger op moest treden.61 Special 301 was specifiek gericht op de belemmeringen met betrekking tot intellectueel eigendom. Een andere wijziging in de Trade Act van 1988 was het Exon-Florio amendement.62 Dit amendement werd aangenomen door het congres nadat er zorgen onder de burgers en binnen het congres ontstonden over de toenemende import van FDI welke volgens hen schade toe zou brengen aan de economie van de VS. De vorming en aanname van het amendement gebeurde na het naar buiten komen van de plannen van een Frans bedrijf dat het bedrijf Fairchild Semiconductor Co. uit de VS wilde verkopen aan het Japanse Fujitsu. Het congres was bang dat deze overname de afnemende economische macht van de VS zou versterken en de al moeizame handelsrelatie met Japan niet ten goede zou komen. Het congres werd hierin gesteund door het Defense Department dat bang was dat Japan een grote leverancier van militaire technologie in handen kreeg, waardoor de Amerikaanse defensie teveel afhankelijk werd van leveranciers uit het buitenland.63 Het Exon-Florio amendement moest dit voorkomen door de president de mogelijkheid te verschaffen om FDI te beperken
59 Sell, Private power, public law, 82.
60 Margaret Kelly en Anne Kenny McGuirk, Issues and development in international trade policy, (Washington, 1992),
21-23.
61 Sell, Private power, public law, 92.
62 Kelly en McGuirk, Issues and development in international trade policy, 21-23.
63 James K. Jackson, ‘The Committee on Foreign Investment in the United States (CFIUS)’, Congressional Research Service
wanneer het de nationale veiligheid zou kunnen bedreigen.64 De 301 amendementen zorgden ervoor dat bedrijven die getroffen werden door restricties in het buitenland afgeschermd bleven door het USTR. Het bedrijfsleven werd daardoor minder kwetsbaar voor op individuele bedrijven gerichte vergeldingsacties door andere staten doordat de bedrijven die de procedure hadden opgestart niet bekend werden gemaakt.65
Bovenstaande amendementen zorgden wederom voor een verdere institutionalisering van de invloed van het bedrijfsleven op het handelsbeleid van de VS. Bij de procedures van het USTR met betrekking tot de handelsbarrières werd de noodzakelijke informatie verzameld bij de adviserende commissies van de private sector. Ook wanneer er door het USTR onderzocht werd hoe groot de door de barrières veroorzaakte schade was, werd er gebruik gemaakt van cijfers die verstrekt werden door de getroffen sectoren.66 Hieruit blijkt dat er
door de regering steeds meer vertrouwd werd op de informatie van het bedrijfsleven en het bedrijfsleven dus indirect invloed uit kon oefenen op het handelsbeleid van de VS.
2.6 De Uruguay Ronde van de GATT
De periode vanaf midden jaren ‘80 luidde het begin in van de multilaterale regulering van FDI. De toenemende stijging van FDI, de gevestigde invloed van multinationale ondernemingen in de beleidsvorming en de succesvolle koppeling van FDI aan handel zorgden voor nieuwe mogelijkheden voor het bedrijfsleven om hun doelen te behalen op het gebied van multilaterale regulering van FDI. De Uruguay Ronde van de GATT is hierbij toonaangevend voor de verkregen invloed van het bedrijfsleven.
Voor dit onderzoek is het van belang te kijken naar hoe het bedrijfsleven de multilaterale regulering van FDI succesvol op de agenda van de Uruguay Ronde heeft kunnen plaatsen en wat de uiteindelijke uitkomsten waren met betrekking tot de multilaterale regulering van FDI. Het zal blijken dat de agendering van het onderwerp succesvol was, maar de uitkomsten daarentegen teleurstellend. Dit terwijl op andere onderwerpen zoals de multilaterale regulering van intellectueel eigendom, dat ook binnen de Uruguay Ronde werd onderhandeld op aandringen van het bedrijfsleven, wel bevredigende uitkomsten werden behaald.67
64 Kelly en McGuirk, Issues and development in international trade policy, 21-23. 65 Sell, Private power, public law, 86.
