H3 De Multilateral Agreement on Investment 3.1 Inleiding
3.4 Structurele veranderingen en de invloed van de mondiale civil society
In de voorgaande paragrafen is beschreven hoe het bedrijfsleven zijn invloed ook na de teleurstellende resultaten van de Uruguay Ronde deed gelden. Van de agendering tot de onderhandelingen was de invloed van het bedrijfsleven duidelijk zichtbaar. Deze invloed was het gevolg van de ontwikkelingen zoals beschreven in het vorige hoofdstuk. Aan het einde van de onderhandelingen nam deze invloed snel af ten opzichte van de invloed van de civil society en de CSO’s. In deze paragraaf zal met behulp van het theoretisch kader onderzocht worden in hoeverre structurele veranderingen een verklaring kunnen bieden voor deze relatieve invloedsverandering tussen beide niet-statelijke actoren. Hierbij zal wederom worden gekeken naar structurele veranderingen, instituties en de agency van beide niet-statelijke actoren.
Theoretisch kader
Archer stelt in haar morfogenetische benadering dat structurele veranderingen leiden tot beperkingen en tot mogelijkheden voor actoren die door deze veranderingen geraakt worden. In het vorige hoofdstuk is gebleken dat het bedrijfsleven beperkt werd in zijn handelen door de onteigening van hun investeringen in het buitenland. Deze beperkingen boden de
111 Egan, ‘The Limits of Internationalization’, aldaar 87-88.
mogelijkheid tot multilaterale regulering van FDI. Door institutionele veranderingen en de agency van het bedrijfsleven kwam FDI uiteindelijk op de internationale agenda en werd multilaterale regulering zichtbaar in de vorm van het MAI verdrag.113
In het onderzoek van Sell naar de regulering van intellectueel eigendom bleek dat de vorming van de TRIP’s een nieuwe structuur had geschapen die andere actoren had beperkt, namelijk actoren uit de civil society. Er begon daarom rond de eeuwwisseling een nieuwe morfogenetische cyclus waarin de civil society dit maal trachtte om de discrepantie van hun belangen en de nieuwe structuur te elimineren. In het geval van intellectueel eigendom ging het voornamelijk om beperkingen op het gebied van medicijnen tegen AIDS in Afrika. Door het nieuwe verdrag werd de verschaffing van deze medicijnen bemoeilijkt wat tot protest leidde van de civil society. De civil society wist succesvol gebruik te maken van de AIDS epidemie in Afrika en een koppeling te maken tussen intellectueel eigendom en gezondheidszorg. Uiteindelijk wist de civil society het onderwerp te agenderen en zijn belangen te verwezenlijken in de vorm van een aanvulling op het TRIP’s verdrag.114 Volgens Sell kwamen de structurele veranderingen in eerste instantie overeen met de ideologische veranderingen. De structurele veranderingen waren de veranderingen met betrekking tot de globalisering en de ideologische verandering was de aanname van een radicale vrije markt agenda door de overheden die meewerkte met de structurele veranderingen. Deze relatie tussen structurele en ideologische verandering hield echter niet stand in de post-TRIP’s fase. De tegenstanders schaarden zich achter andere ideeën en konden door middel van agency de koppeling tussen deze ideeën en de regulering van intellectueel eigendom maken. Dit ten koste van de koppeling die het bedrijfsleven in een eerder stadium had gemaakt. Door gebruik te maken van crises zoals onder andere de AIDS epidemie in Afrika kon agency strategisch toegepast worden. Voor dit onderzoek is het zaak te kijken in hoeverre de hierboven beschreven ontwikkelingen theoretisch overeenkomen met de ontwikkeling tijdens de vorming van multilaterale regulering van FDI. 115
De tweede morfogenetische cyclus in de multilaterale regulering van FDI
Bij de strijd om multilaterale regulering van FDI zien we een zelfde patroon als wat zichtbaar werd bij de multilaterale regulering van intellectueel eigendom. Het verschil tussen beide ontwikkelingen is echter dat het TRIP’s verdrag tijdens de Uruguay Ronde van de GATT al
113 Sell, Private power, public law, 38-39.
114 Sell en Prakash, ‘Using ideas strategically’.
volledig tot stand was gekomen, waar de multilaterale regulering van FDI zowel tijdens de Uruguay Ronde als tijdens de MAI onderhandelingen nooit tot een succesvol einde is gebracht. Desondanks kunnen de processen wel met elkaar worden vergeleken. De succesvolle totstandkoming van het TRIP’s verdrag is mede te danken aan de periode waarin dit gebeurde. Zoals in het vorige hoofdstuk duidelijk is geworden was het politieke klimaat gericht op de liberalisering van de markten en de regulering van onderwerpen als FDI en intellectueel eigendom. De structurele veranderingen werden dus ondersteund door een positief ideologisch klimaat. In dit hoofdstuk zal blijken dat dit klimaat in de jaren ’90 veranderde in het voordeel van de civil society waardoor het TRIP’s verdrag pas op een later moment aangevuld werd na oppositie van de civil society. De multilaterale regulering van FDI, zo zal blijken, viel echter in de overgangsperiode waarbij de onbetwiste invloed van het bedrijfsleven concurrentie kreeg van de civil society. De morfogenetische cycli lopen daardoor in elkaar over zonder een duidelijk einde van de eerste cyclus tot stand te hebben gebracht, alhoewel het ontwerpverdrag van de MAI wel als een einde beschouwd kan worden. Beperkingen en mogelijkheden voor de civil society door structurele veranderingen
Alhoewel het begrip civil society al naar voren komt in de 16e eeuwse literatuur, is het begrip mondiale civil society pas van belang geworden in de jaren ’90 van de vorige eeuw.116 De invloed van de mondiale civil society en het activisme van de CSO’s bij de onderhandelingen van de MAI in de jaren ’90 vindt zijn oorsprong in dezelfde structurele veranderingen waardoor het bedrijfsleven door de jaren heen zijn invloed heeft verkregen. De veranderingen die de globalisering met zich mee bracht in de vorm van economische liberalisering beperkte zich voornamelijk tot de verspreiding van productie, handel en markten. Er werd getracht een aantrekkelijker economisch milieu te creëren voor kapitaal. Er werden standaarden geïntroduceerd die moesten zorgen voor een leveled playing field, het TRIP’s verdrag en de multilaterale regulering van FDI zijn enkele voorbeelden hiervan. Globalisering heeft er voor gezorgd dat bedrijven internationale markten zochten om hun kapitaal uit te zetten en gebruik te maken van goedkope productiefactoren om de opbrengsten van hun investeringen te maximaliseren en zichzelf toegang tot buitenlandse markten te verschaffen. Deze ontwikkeling had echter ook enkele effecten die door de voorstanders van deze liberalisering strategisch werden genegeerd. Het ging hier om negatieve effecten op onder andere het gebied
116 Jan Aart Scholte, ‘Global Civil Society: Changing the World?’, Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation
van milieu en op sociaal gebied. Negatieve effecten die niet door staten unilateraal dan wel in een kleine exclusieve groep opgelost konden worden door hun mondiale karakter.117
De ideologie achter de globalisering maakte het voor staten verdedigbaar om de nadruk te leggen op beleid dat ten goede kwam aan de competitiviteit en op het zelfde moment de verlaging van standaarden op het gebied van arbeid en milieu rechtvaardigde.118 Het grootste probleem lag hier bij de ontwikkelingslanden. Deze landen hadden het neoliberale gedachtegoed namelijk ook omarmd. Dit werd onder andere zichtbaar in de verandering van nationale wetgeving op het gebeid van FDI. 95% van deze veranderingen in deze landen was om investeringen aan te trekken. De regeringen in deze staten waren vaak niet in staat om de milieustandaarden hierbij te ontzien.119
De mondiale civil society reageerde op deze zorgzame ontwikkelingen en negatieve effecten van het neoliberale gedachtegoed. Dit gedachtegoed kenmerkte zich volgens hen door het streven naar een vrije markt en privileges voor het bedrijfsleven ten koste van het publieke belang en de sociale welvaart. Ze noemden hierbij het gevaar voor het ontstaan van sociale en economische crises, de vrees voor toenemende ongelijkheid in de wereld en de toenemende macht van internationale financiële instituties, de WTO en multinationale ondernemingen. De opkomst van het internet als communicatiemiddel was van groot belang voor de mobilisatie, groei en effectiviteit van de civil society op het internationale niveau.120
De economische crisis, zoals ook in het vorige hoofdstuk is gebleken droeg bij aan de verspreiding van het neoliberalisme, zowel onder staten als internationale instellingen.
De internationale institutionalisering van de CSO’s
Dat de opkomst van de civil society als transnationale actor een feit was bleek uit de betrekking van CSO’s bij meerdere VN conferenties op onder andere het gebied van ontwikkelingshulp en milieu in het zogenaamde ‘Conference Decade’ in de jaren ‘90. Deze ontwikkeling was een teken dat er een nieuw raamwerk van internationale beleidsvorming aan het ontstaan was. De conferenties van de VN waren een belangrijk punt in de internationalisering van de civil society en institutionaliseerde hun invloed op het internationale en nationale beleidsvormingsproces. Praktisch gezien konden de CSO’s in de
117 Ronnie D. Lipschutz en Cathleen Fogel, ‘”regulation for the rest of us?” Global civil society and the privatization of transnational regulation’ in: Rodney Bruce Hall en Thomas J. Biersteker ed., The emergence of private authority in global
governance (3e druk; Cambridge 2007) 115-140, aldaar 120.
118 Egan, ‘The Limits of Internationalization’, 79.
119 Lyuba Zarsky, ‘Havens, halos and spaghetti: Untangeling the evidence about Foreign Direct Investment and the environment’ in: OECD, Foreign direct investment and the environment (1999) 47-68 ,aldaar 50.
voorbereiding, tijdens de conferenties zelf en in de uitwerking van de conferenties invloed uitoefenen en de beleidsagenda bepalen. Daarnaast konden ze onderling informatie uitwisselen, netwerken en allianties vormen en campagnes en strategieën bespreken. De conferenties zorgden voor de vorming van een transnationale civil society agenda, waarin onder andere de hervorming van internationale instituties een doel op zich werd. De invloed van de civil society, met name in de VN, werd hiermee in zekere mate geïnstitutionaliseerd en CSO’s konden een beroep doen op gemaakte beloftes door lidstaten tijdens deze conferenties.121
De invloed van de civil society was echter nog niet geïnstitutionaliseerd binnen alle internationale fora, waaronder de OECD, afgezien van de vakbonden via de TUAC. Het gebrek aan een democratische basis van deze fora zorgde voor een gebrek aan legitimiteit waar de civil society op in kon spelen. Er ontstonden daardoor ook specifiek op dit soort fora gerichte CSO’s om verzet te bieden tegen de macht en het gebrek aan legitimiteit van deze instituties.122 Bovenstaande ontwikkelingen laten zien dat de civil society volwassen was geworden op het gebied van internationale beleidsvorming en serieus werd genomen door de lidstaten van de VN. Aangezien directe invloed binnen de OECD niet mogelijk was, moesten CSO’s gebruik maken van een ander soort agency om de aandacht op onderwerpen als de MAI te vestigen.
De agency van de CSO’s: De koppeling tussen FDI en milieu
Net zoals het bedrijfsleven een koppeling maakte tussen het handelstekort van de VS en de belemmeringen op het gebied van FDI, moest de civil society proberen de koppeling tussen de liberalisering van FDI en de negatieve effecten hiervan voor hun belangen op onder andere het gebied van milieubescherming en arbeidsrechten, hard zien te maken. Omdat de koppeling die het bedrijfsleven had gemaakt relevanter was voor de staten die FDI liberalisering nastreefden moest de civil society een andere manier van agency vinden dan de directe invloedsuitoefening op de onderhandelingen. De civil society maakte gebruik van de nieuwe communicatiemogelijkheden via het internet en probeerde zo de publieke opinie te beïnvloeden en daarmee invloed uit te oefenen op de nationale politiek. De koppeling tussen FDI regulering en milieuproblematiek werd hierbij gemaakt door enkele geschillen die
121 Claire Slatter, ‘Treading Water in Rapids? Non-Governmental Organisations and Resistance to Neo-Liberalism in Pacific Island States’, Global civil society challenges to neo-liberalism. [Website:
epress.anu.edu.au/ssgm/global_gov/mobile_devices/ch02s02.html, geraadpleegd: 18-06-2010].
122 Srilatha Batliwala, ‘Grassroots Movements as Transnational Actors: Implications for Global Civil Society’, International
ontstonden op het gebied van milieuregulering en FDI te benadrukken. Een voorbeeld hiervan was al terug te vinden bij de vorming van de North American Free Trade Agreement (NAFTA) in de Tuna-dolphin case welke leidde tot oppositie tegen de NAFTA en de toevoeging van een clausule met sociale en milieuregulering en na de vorming van de NAFTA met de Ethyl case welke door de civil society gebruikt werd bij de oppositie tegen de MAI.
Zowel het bedrijfsleven als de civil society probeerde strategisch gebruik te maken van de NAFTA als springplank voor hun belangen bij de MAI onderhandelingen. Het bedrijfsleven in de VS had hoge standaarden voor liberalisering van FDI weten te behalen binnen de NAFTA en wilde deze standaarden overhevelen naar de MAI. De civil society had invloed uit kunnen oefenen op de regering in de VS om milieu en sociale standaarden bij het NAFTA verdrag te voegen.123 Deze aanvulling was echter te algemeen om daadwerkelijk effectief te zijn. De NAFTA bepalingen op het gebied van milieu waren namelijk niet toereikend genoeg om nationale standaarden op elkaar af te stemmen.124 Conflicten tussen de NAFTA landen toonden het gebrek van effectiviteit van deze bepalingen aan en konden door de CSO’s gebruikt worden om het gevaar van multilaterale regulering van FDI en de daarmee gepaard gaande deregulering op het gebied van milieu en arbeid aan te tonen. De NAFTA was bedoeld om FDI en handel tussen Canada, de VS en Mexico te liberaliseren. De NAFTA was een teken voor de civil society dat deze vorm van supranationale regulering zich verder zou kunnen verspreiden waardoor de drang naar oppositie toenam.125
Het was een milieubeweging die zich als een van de eerste CSO’s begon te weren tegen de negatieve effecten van het multilaterale handelsbeleid. Nog voordat de NAFTA in 1994 in werking trad kwam er een dispuut tussen de VS en Mexico voor de geschillenbeslechtingcommissie van de GATT. Het ging hier om de weigering van tonijn door de VS vanuit Mexico omdat Mexico zich niet hield aan de binnenlandse voorwaarden met betrekking tot de bescherming van dolfijnen bij de vangst van vis. Mexico vond dit een oneerlijke handelsbarrière en de GATT stelde Mexico hierin gelijk. Dit tot onvrede van de milieubewegingen die zich op dat moment begonnen te mengen in de onderhandelingen van de NAFTA.126 Alhoewel de VS de grootste voorstander was van de liberalisering van FDI,
123 Wood, ‘The international campaign against the Multilateral Agreement on Investment’, 29.
124 David Vogel, ‘Trading up and governing across: transnational governance and environmental protection’, Journal of
European public policy vol.4 (1997) afl.4 556-571, aldaar 566.
125 Wood, ‘The international campaign against the Multilateral Agreement on Investment’, 29.
126 Jonathan P. Doh en Hildy Teegen, Globalization and NGOs: transforming business, government, and society (Westport 2003), 42-44.
was zij niet blij met de uitspraak van de GATT waarbij milieuoverwegingen het onderspit dolven. De oppositie van de civil society speelde hier op in, wat het besef over het thema milieu in combinatie met FDI versterkte. Er werd daarom besloten om de NAFTA aan te vullen met een clausule die de negatieve effecten moest reguleren, met name op het gebied van sociale en milieuregulering. De clausule kwam er uiteindelijk, maar was zeer algemeen opgesteld en daarom niet effectief genoeg om de negatieve effecten van de liberalisering van FDI op te heffen. De CSO’s kregen echter wel toegang tot de NAFTA. CSO’s mochten namelijk claims indienen wanneer zij dachten dat milieuregels geschonden werden en spelen een rol bij de arbitrage van mogelijke overtredingen van deze regels.127
Toen de NAFTA voltooid was en de MAI onderhandelingen in volle gang waren, ontstond er een nieuwe mogelijkheid voor de civil society om hun oppositie kracht bij te zetten door de koppeling tussen milieuproblematiek en de liberalisering van FDI te maken. Dit maal gebeurde dit naar aanleiding van de Ethyl Case. De Ethyl Case was een conflict tussen de VS en Canada. Ethyl Corporation was een Amerikaans bedrijf gebaseerd in Canada. Het bedrijf gebruikte een chemische substantie die in Canada onlangs verbannen was. Ethyl Corporation klaagde de Canadese regering daarom aan op grond van de NAFTA voorwaarden. De Canadese regering besloot de ban op te heffen en een schadevergoeding te betalen. Hiermee werd duidelijk hoe de multilaterale regulering van FDI nationale milieuwetten kon passeren.128
Bovenstaande voorbeelden tonen aan hoe de liberalisering van FDI negatieve effecten veroorzaakten op het gebied van milieubescherming en nationale regulering. De voorwaarden van de MAI zouden nog veel verder gaan dan de voorwaarden van de NAFTA, waardoor de nationale controle over de activiteiten van bedrijven en de sociale regulering en regulering met betrekking tot milieubescherming nog verder zou verminderen.129 Toen in 1997 de voorwaarden van de MAI in een ontwerpverdrag uitlekten op internet werd de angst van de oppositie bevestigd, wat leidde tot felle oppositie tegen het voorgestelde verdrag. De NAFTA werd hierbij gebruikt als voorbeeld om aan te tonen wat de negatieve effecten waren van de MAI en de liberalisering van FDI op onder andere het gebied van milieu.130 De civil society maakte hiermee succesvol een koppeling tussen de onderwerpen milieubescherming en FDI
127 Kal Raustiala, ‘States, NGO’s, and international environmental institutions’, International studies quarterly vol.41 (1997) afl.4 719-740, aldaar 723.
128 Wood, ‘The international campaign against the Multilateral Agreement on Investment’, 29.
129 Ibidem, 31.
130 Jürgen Kurtz, ‘A general agreement in the WTO? Lessons from chapter 11 of NAFTA and the OECD Multilateral Agreement on Investment’, University of Pennsylvania Journal of International Law vol.23 (2002) afl.4 713-789, aldaar 769.
liberalisering, net als het bedrijfsleven had gedaan met de competitiviteit en de liberalisering van FDI.
Structurele veranderingen hadden gezorgd voor de opkomst en de toenemende invloed van de civil society en de CSO’s. De agency van de CSO’s, door onder andere de koppeling tussen hun belangen en de liberalisering van FDI, speelde echter een belangrijke rol in het verkrijgen van invloed op de multilaterale regulering van FDI.
3.5 Conclusie
De structurele veranderingen hadden het bedrijfsleven tot aan de MAI onderhandelingen een ongeëvenaarde machtspositie bij de onderhandelingen van multilaterale regulering van FDI gegeven. In de jaren ’90 werd deze koppeling minder relevant en kreeg concurrentie van de civil society. Zowel in de praktijk bij de institutionalisering van de invloed van de civil society in internationale fora, als op ideologisch gebied waarbij steeds meer aandacht werd besteed aan onderwerpen als milieu en arbeid. De structurele veranderingen die het bedrijfsleven invloed hadden gegeven op de multilaterale regulering van FDI zorgden voor de opkomst van mondiale CSO’s die door deze veranderingen werden beperkt in het behalen van hun doelen. De toenemende rol van CSO’s werd zichtbaar in de institutionalisering van hun invloed binnen onder andere de VN. De CSO’s hadden echter nog geen toegang tot de OECD en moesten daarom een andere strategie gebruiken om de onderhandelingen van de MAI te beïnvloeden. Hiervoor moest de koppeling van FDI en competitiviteit doorbroken of overstemd worden.
Door de geschillen binnen de NAFTA en de GATT als voorbeeld te gebruiken werden de negatieve effecten van de multilaterale regulering van FDI zichtbaar. De mondiale civil society kon doorbouwen op deze conflicten door de nadruk te leggen op de koppeling tussen FDI liberalisering en de milieuproblematiek. De technologische vooruitgang had het mogelijk