H3 De Multilateral Agreement on Investment 3.1 Inleiding
3.3 De onderhandelingen en de val van de MAI
In 1995 stuurde de USCIB een verklaring met daarin de eisen van het bedrijfsleven voor de MAI naar de BIAC, deze verklaring vormde vervolgens de basis voor de formele aanbeveling van de BIAC aan de OECD. In mei van datzelfde jaar begonnen de onderhandelingen binnen de OECD voor het MAI verdrag. Dit werd toegejuicht door het USCIB. De USCIB liet in een verklaring blijken dat zij tezamen met de BIAC de belangen van het bedrijfsleven in de voorbereidende onderhandelingen hadden toegevoegd en druk hadden uitgeoefend op de OECD tot het initiëren van de onderhandelingen voor een multilateraal verdrag ter regulering van FDI. De BIAC zelf zat tevens aan de onderhandelingstafel bij de MAI Negotiating Group van de OECD.90
In een rapport uit 1995 van de OECD met betrekking tot de MAI stelde de OECD dat de MAI een multilateraal raamwerk voor FDI moest gaan bieden met hoge standaarden voor de liberalisering van investeringen en de bescherming van investeringen met effectieve geschillenbeslechtingprocedures. Het nieuwe verdrag moest open zijn voor alle OECD landen en niet-OECD landen die tevens in de onderhandelingsfase geconsulteerd zouden worden. Er
87 Beder, Suiting themselves, 175.
88 Ibidem, 173.
89 Sol Picciotto, ‘Linkages in international investment regulation: The antinomies of the draft Multilateral Agreement on Investment’, University of Pennsylvania journal of international economic law vol.19 (1998) afl.3 731-768, aldaar 743.
werd ook gestreefd naar samenwerking met de WTO wat aantoonde dat de OECD lidstaten uiteindelijk het verdrag over wilden laten gaan naar de WTO. Het rapport van 1995 stelde dat de MAI nodig was vanwege de snelle groei en verandering van FDI als gevolg van wijdverspreide liberaliseringen en toenemende concurrentie voor kapitaal in de vorm van investeringen. Daarnaast hadden buitenlandse investeerders nog steeds te maken met investeringsbelemmeringen, discriminatie en onzekerheid. De MAI zou dit tegen moeten gaan door hoge standaarden voor de behandeling van investeerders, met duidelijke regels voor liberalisering, geschillenbeslechting en de bescherming van investeerders.91 Opvallend is dat de wensen van de OECD duidelijk overeenkwamen met de wensen van het bedrijfsleven in de VS zoals besproken in het vorige hoofdstuk.
De onderhandelingen vonden plaats in een politiek vacuüm, de onderhandelaars waren experts op het gebied van FDI en zagen de onderhandelingen als een puur technische aangelegenheid. De groep was coherent en was van mening dat de voorgestelde onderdelen voor de MAI noodzakelijk waren voor de vorming van een succesvol multilateraal verdrag. Uit interviews met enkele diplomaten van de permanente vertegenwoordigingen bij de OECD bleek dat de ministers van financiën zelf vaak niet de moeite namen om zich te verdiepen in de dikke technische rapporten. Er was consensus over de noodzaak van het verdrag, ook al zaten niet alle lidstaten van de OECD op één lijn. De VS had succesvol druk uit kunnen oefenen voor de vorming van het verdrag en de Europese Raad had het mandaat verkregen voor het beginnen van de onderhandelingen van de MAI.92
De val van de MAI
In april 1998 werden de MAI onderhandelingen opgeschort voor zes maanden, volgens de OECD om de onderhandelingspartijen de ruimte te geven om met elkaar en met geïnteresseerde partijen uit de maatschappij te overleggen over de voortgang van het verdrag.93 Op 3 december 1998 werd vervolgens besloten dat de onderhandelingen voor de MAI definitief stopgezet zouden worden.94 Er kwam hiermee een einde aan de onderhandelingen die in 1995 vol enthousiasme waren geïnitieerd. De val van de MAI was het gevolg van de verandering in de verhoudingen tussen de verschillende belanghebbende
91 Smythe, ‘State authority and investment security’, 80.
92 Tieleman, ‘The failure of the Multilateral Agreement on Investment‘, 9.
93 Picciotto, ‘Linkages in international investment regulation’, 740.
94 David Wood, ‘The international campaign against the Multilateral Agreement on Investment: A test case for the future of globalisation?’, Philosophy & Geography vol.3 (2000) afl.1 25-45, aldaar 25.
actoren die zichtbaar werd tijdens de laatste jaren van de onderhandelingen. Deze verandering in verhoudingen werd zichtbaar bij enkele conflicten over de inhoud van de MAI en vonden plaats tussen zowel de OECD lidstaten als het bedrijfsleven en de CSO’s en zowel binnen de OECD als van buitenaf.
Het conflict tussen de het bedrijfsleven en de arbeidersbeweging
In het eerste deel van dit hoofdstuk lag de nadruk voornamelijk op de invloed van het bedrijfsleven bij de onderhandelingen van de MAI. Naast het bedrijfsleven werd echter ook de internationale arbeidersbeweging vanaf het begin van de vorming van het verdrag op de hoogte gehouden door de Trade Union Advisory Committee (TUAC) van de OECD. Het TUAC had als doel om het onderwerp arbeid deel uit te laten maken van het te vormen investeringsverdrag.95 Het TUAC vreesde namelijk voor een race to the bottom tussen landen die FDI aan probeerden te trekken door middel van het verlagen van hun arbeidsstandaarden. Dat dit een moeilijke uitdaging zou worden bleek toen de aanbeveling van de OECD aan de ministers aantoonde dat de MAI voornamelijk de agenda van de bedrijven zou behandelen zonder aandacht voor arbeidsrechten en onderwerpen als milieubescherming.
TUAC eiste dat het onderwerp arbeid zou worden opgenomen in het MAI verdrag. De TUAC trachtte daarvoor de Guidelines on Multinational Enterprises van 1976 als annex bij de MAI toe te voegen. Deze niet-bindende richtlijnen voor multinationale ondernemingen waren in 1991 aangevuld met richtlijnen die betrekking hadden op de relatie tussen industrie, arbeid en milieubescherming. Daarnaast wilde de TUAC een belofte van de ondertekenaars dat deze de milieu- of arbeidsstandaarden niet zouden verlagen om zo FDI aan te trekken.96
De toevoeging van deze eisen van de TUAC kreeg te maken met felle oppositie vanuit de BIAC. In verschillende verklaringen en officiële documenten sprak de BIAC zich uit over de koppeling van het MAI verdrag aan de Guidelines on Multinational Enterprises. Volgens de BIAC zou deze koppeling er voor zorgen dat de richtlijnen een bindend karakter zouden krijgen wat vervolgens zou leiden tot een vermindering van FDI. Het BIAC kon deze claim maken aangezien het bedrijfsleven de eigenaar was van het kapitaal en kapitaal kon verplaatsen. Dit leidde tot een voordelige strategische positie van het bedrijfsleven in de lobby bij de lidstaten van de OECD.97
95 Tieleman, ‘The failure of the Multilateral Agreement on Investment‘, 10.
96 Smythe, ‘State authority and investment security’, 83.
Wat betreft de eis van de TUAC op het gebied van arbeidsstandaarden kon de BIAC minder gemakkelijk een eenduidige lijn trekken in haar oppositie, wegens de dreiging van het bedrijfsleven uit Frankrijk en België om zich volledig uit de BIAC oppositie terug te trekken. Daarnaast waren arbeidsstandaarden op dat moment negatief in het daglicht komen te staan door de toelating van Korea tot de OECD en de onrust in dat land na het veranderen van de arbeidsstandaarden.98
In 1997 bracht de onderhandelingsgroep van de MAI een rapport uit waarin werd gesteld dat de richtlijnen in verband konden worden gebracht met de MAI zonder dat deze als bindend zouden worden gezien. Dat het verband tussen de twee documenten tot stand werd gebracht lijkt een overwinning voor de TUAC, echter de tekst die uiteindelijk in het verdrag zou komen te staan liet zien dat er vrijwel geen autoriteit vanuit ging en daardoor weinig tegemoet kwam aan de eisen van de TUAC.99
Ondanks de druk en de gestelde eisen van de TUAC waren de vooruitzichten voor het bedrijfsleven nog altijd positief. De TUAC gaf de schuld voor haar falen in het inbrengen van hun belangen aan het gebrek aan transparantie en de informatievoorziening vanuit de onderhandelingen. De TUAC had daarnaast ook moeite met het mobiliseren van de vakbonden welke de TUAC op internationaal niveau vertegenwoordigde. De TUAC kon daardoor moeilijk een vuist maken ten tijde van de onderhandelingen en werd pas actief nadat andere NGO’s de MAI gepolitiseerd hadden.100
Het uitlekken van het ontwerpverdrag en de opstand van de civil society
Er wisten niet veel mensen van het bestaan van de MAI onderhandelingen af totdat een NGO in de lente van 1997 een uitgelekt rapport op internet publiceerde.101 Het uitgelekte rapport kwam in handen van Public Citizen, een belangengroepering uit Washington opgericht door Ralph Nader. Public Citizen publiceerde het document direct na ontvangst op het internet, waardoor het document, dat tot die tijd succesvol achter gesloten deuren was uitonderhandeld, voor iedereen met toegang tot het internet beschikbaar werd. Het gevolg was dat meer dan 600 CSO’s uit 70 landen zich tegen de MAI begonnen te richten. De voornaamste organisaties in deze opstand waren de American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO), Amnesty International, de Australian Conservation
98 Smythe, ‘State authority and investment security’, 83.
99 Daniel Egan, ‘The Limits of Internationalization: a Neo-Gramscian Analysis of the Multilateral Agreement On Investment’, Critical Sociology vol.27 (2001) afl.3 74-97, aldaar 85-86.
100 Tieleman, ‘The failure of the Multilateral Agreement on Investment‘, 10.
101 Leslie Sklair, ‘The Transnational Capitalist Class and Global Politics: Deconstructing the Corporate-State Connection’,
Foundation, de Council of Canadians, Friends of the Earth, Oxfam, Public Citizen, de Sierra Club, Third World Network, United Steelworkers of America, Western Governors' Association, en de World Development Movement. Op het internet werden vervolgens nog meer ontwerpverdragen van de MAI geplaatst, maar ook oproepen tot actie en andere informatie over het MAI verdrag. Het internet vormde de primaire basis voor de acties van de CSO’s en werd tevens aangevuld met de conventionele middelen van de protestgroepen zoals de ondertekening van petities, het versturen van protestbrieven en demonstraties. 102
De brede en felle oppositie van de CSO’s tegen de MAI werd veroorzaakt door enkele bepalingen in het ontwerpverdrag. Dit waren de implementatie van non-discriminatoire bepalingen als de nationale behandeling, het most favoured nation principe voor investeerders, het verbod van performance requirements zoals het gebruik van lokale middelen en de bepaling dat staten wetten die in conflict waren met de MAI aan moesten
passen. Maar ook het verbod op onteigening zonder compensatie, het
geschillenbeslechtingmechanisme, wat in het voordeel was van de investeerders, en het gebrek aan bindende regels die de verantwoordelijkheid van investeerders bepaalden.103 Deze bepalingen en gebreken zouden volgens de CSO’s schadelijk zijn voor de rechten van werknemers, overheden, burgers en het milieu en deze rechten ondergeschikt maken aan de nieuwe regulering van FDI.
In oktober 1997 boden CSO’s vanuit 70 verschillende landen een statement aan aan de secretaris-generaal van de OECD, waarin zij hun onbehagen over het verdrag uitten. Er werd tevens door tegenstanders geopperd dat de MAI de totstandkoming van verdragen ten behoeve van milieubescherming, zoals het Kyoto verdrag, zou bedreigen. Er ontstonden hierdoor geluiden in de OECD om alsnog de onderwerpen arbeid en milieu in het verdrag op te nemen om zo de tegenstanders rustig te houden en nationale ratificatie van het verdrag veilig te stellen. Dit werd echter door het bedrijfsleven en dus de BIAC bekritiseerd. De BIAC dreigde zich terug te trekken uit de onderhandelingen en ook de USCIB liet blijken dat het niet meer mee zou werken aan het verdrag. Australië en Nieuw Zeeland waren de voornaamste tegenstanders van de inclusie van beide onderwerpen in het nieuwe verdrag. De president van het ICC liet tevens blijken ontevreden te zijn met het voorstel om de onderwerpen milieu en arbeid in het verdrag op te nemen en stelde dat de OECD niet het juiste forum hiervoor was. Het werd duidelijk dat het bedrijfsleven niet zat te wachten op een
102 Craig Warkentin en Karen Mingst, ‘International Institutions, the State, and Global Civil Society in the Age of the World Wide Web’, Global Governance vol.6 (2000) afl.2 237-256, aldaar 240-244.
verdrag met sociale standaarden en dat ze dit zagen als een bedreiging voor de hoge standaarden ter liberalisering van FDI die de MAI moest gaan zetten. 104
De anti-MAI campagne werd in 1998 zichtbaar in een brede coalitie van onder andere milieubewegingen, consumentengroeperingen, mensenrechtenactivisten, locale en regionale overheden en zelfs kerken. Ook ontstond er tegenstand in de ontwikkelingslanden en werden er coalities gevormd van tegenstanders van de MAI, maar ook van voorstanders. Toen de MAI onderhandelingen in 1998 voor zes maanden stil werden gelegd, begon de OECD, maar ook de USCIB, met een charmeoffensief om het verdrag te redden van de ondergang. De OECD begon strategisch informatie te verspreiden en begon tevens met informele consultaties. Deze consultaties, die achteraf gezien te laat kwamen, waren gericht op het overtuigen van de tegenstanders van de MAI. Een vooraanstaande CSO, Public Citizen, liet blijken dat het tijdens deze consultaties al snel duidelijk werd dat het niet de intentie was van de OECD om wijzigingen in het verdrag door te voeren. De plaats aan de onderhandelingstafel voor CSO’s zou dan ook enkel leiden tot observatie van gedane besluiten om zo hun gedachten af te leiden van hun belangen en eisen.105
In september 1998 verdedigde de USCIB de verbintenis van het bedrijfsleven met de OECD lidstaten en de uitsluiting van andere partijen door te stellen dat het bedrijfsleven een unieke en onmisbare rol had in de civil society en de tegenstand van de CSO’s daarom onterecht was. De USCIB stelde dat technische ondersteuning vanuit het bedrijfsleven noodzakelijk was bij de vorming van het verdrag en dat CSO’s die enkel gericht waren op één onderwerp niet eenzelfde brede rol konden spelen in het proces als het bedrijfsleven.106
Uiteindelijk was het Frankrijk dat in oktober 1998 uit de onderhandelingen stapte waardoor het MAI verdrag definitief ten einde kwam. De Franse regering besloot zich terug te trekken naar aanleiding van het Lalumière rapport. Dit rapport was gemaakt op verzoek van de regering van premier Jospin. Het rapport was erg kritisch over het onderhandelingsproces en de inhoud van de MAI.107 Maar ook de oppositie van de civil society kwam duidelijk naar voren in het rapport. De volgende tekst in het rapport laat dit zien:
“More than any other international agreement of an economic nature, the MAI has raised objections and tensions at the heart of civil society. The opposition to it was
104 Beder, Suiting themselves, 181-185.
105 Ibidem.
106 Ibidem.
107 Ronald J. Deibert, ‘International plug ‘n play? Citizen activism, the internet and global public policy’, International
surprising in its scale, strength and the speed with which it appeared and developed. The consultations enabled us to clarify this phenomenon and to understand better the positions and expectations of diverse sectors of opinion and the professions.”108
Bovenstaande tekst laat zien dat de opschorting van de MAI en de consultatiefase die hierna plaatsvond wel degelijk van belang is geweest voor de invloed van de civil society op de uiteindelijke val van de MAI. In het vervolg van het rapport specificeert Lalumière de karakteristieken van de oppositie als volgt:
- It appeared simultaneously in several countries.[…] The same opposition has emerged with equal force in the United States, in Canada and in certain European Union countries.
- It goes beyond merely sectoral or technical concerns.
- It puts the interests of new actors at stake. Beyond the traditional representatives of the professions, the trade unions and the economic sector, one should note the activism of the non-governmental organisations. In the Anglo-Saxon countries, the NGOs with considerable means (Greenpeace, WWF, Friends of the Earth...) are at the origin of this challenge to the MAI. These organisations have refined and diffused to all countries an anti-MAI position which is now expressed in similar terms throughout the diverse countries of the OECD.
- The way the negotiation is carried out is challenged as much as its outcome. More or less legitimately, the secrecy which covered the negotiations and the deep motivations of the participants are questioned. The MAI thus marks a stage in international economic negotiations. For the first time, one is seeing the emergence of a "global civil society" represented by NGOs which are often based in several states and communicate beyond their frontiers. This evolution is doubtless irreversible. On one hand, organisations representing civil society have become aware of the consequences of international economic negotiations. They are determined to leave their mark on them. - Furthermore, the development of the Internet has shaken up the environment of the
negotiations. It allows the instant diffusion of the texts under discussion, whose confidentiality becomes more and more theoretical. It permits, beyond national boundaries, the sharing of knowledge and expertise. On a subject which is highly technical, the representatives of civil society seemed to us perfectly well informed, and their criticisms well argued on a legal level. 109
108 Caroline Dumonteil, Lalumiere Report in English (1998). [Website: www.oocities.com/w_trouble_o/lumier.htm, geraadpleegd: 18-06-2010].
In bovenstaande punten valt de invloed van de oppositie tegen de MAI door de civil society goed te zien. De omvang en het transnationale karakter van de oppositie, de grondslag van de oppositie, de nieuwe en toenemende rol van CSO’s in het geheel, het structurele karakter van de opkomst van een mondiale civil society en de rol van het internet bij de oppositie van de civil society. Lalumière stelt dat de MAI een symbool was geworden voor de frustratie van de civil society over de globalisering en dat dit uiteindelijk heeft geleid tot een bedreiging van de soevereiniteit van de OECD lidstaten. De invloed van de civil society bij de regulering van internationale economische onderwerpen zou volgens het rapport onomkeerbaar zijn.110
Het rapport van Lalumière laat zien dat de oppositie van de civil society in de vorm van CSO’s een belangrijk deel uitmaakte in het advies aan de regering van Frankrijk om de MAI onderhandelingen te beëindigen. Het rapport gaf echter niet alleen kritiek op dit punt, maar ook op de inhoud van de MAI en de schade die het verdrag aan de soevereiniteit van Frankrijk zou berokkenen. Er kan dan ook niet gesteld worden dat enkel de oppositie van de civil society geleid heeft tot de val van het verdrag, maar wel aangenomen worden dat dit een belangrijk onderdeel was in de overweging van de lidstaten van de OECD zoals het Lalumière rapport in Frankrijk aantoonde.
Het conflict tussen de lidstaten van de OECD
De val van de MAI is ook deels veroorzaakt door onenigheid tussen de onderhandelende lidstaten. Aangezien dit onderzoek enkel focust op de invloed van niet-statelijke actoren, maar een volledig beeld nodig is voor het begrijpen van deze invloed, zal er kort in worden gegaan op de conflicten tussen de onderhandelende lidstaten onderling.
Het conflict tussen de lidstaten begon al bij de keuze voor een forum voor de onderhandelingen van de MAI. De VS wilde deze onderhandelingen plaats laten vinden in de OECD om tegenstand van ontwikkelingslanden te voorkomen. De Europese landen prefereerden de WTO als forum mede door de druk van binnenlandse en Europese linkse