Uitvoering van maatschappelijke begeleiding bij de gemeente

In deze paragraaf beschrijven we de activiteiten van de gemeente Rotterdam op het gebied van maatschappelijke begeleiding en proberen we zicht te krijgen op de uitvoering. Dit laatste is gebaseerd op interviews met medewerkers van organisaties betrokken bij de Rotterdamse Aanpak Statushouders (zie Hoofdstuk 2 voor opzet en aantallen). Zoals reeds toegelicht is het onderzoek bij de gemeente aanzienlijk minder uitgebreid dan bij SNTR. Er zijn minder interviews met beleidsmakers en uitvoerders gehouden en er zijn geen observaties uitgevoerd. Het onderzoek onder de gemeente is dus geen zelfstandige procesevaluatie, maar is vooral bedoeld om een globale vergelijking te maken met de opzet en uitvoering van SNTR.

5.3.1 Maatschappelijke begeleiding door VluchtelingenWerk en gemeentelijke inspanningen

Net als veel andere gemeenten, heeft de gemeente Rotterdam de uitvoering van maatschappelijke begeleiding uitbesteed aan VluchtelingenWerk. VluchtelingenWerk biedt zowel praktische als juridische ondersteuning en organiseert workshops in het kader van het participatieverklaringstraject87_{. Naast de}

activiteiten die formeel onder maatschappelijke begeleiding vallen, heeft de gemeente Rotterdam ook extra inspanningen gedaan rondom de hulpverlening aan statushouders (Gemeente Rotterdam, 2018b).88

Praktische ondersteuning van VluchtelingenWerk

Voor hulp bij het behandelen van post en het regelen van administratieve en praktische zaken krijgen statushouders ondersteuning van VluchtelingenWerk.89 _{Hier organiseren vrijwilligers een spreekuur om te helpen}

met brieven, het vinden van een huisarts of kinderopvang. Ook kunnen vrijwilligers helpen bij de inschrijving van een inburgeringstraject. Tussen 2016 en 2018 konden statushouders terecht bij een van de negen locaties van VluchtelingenWerk verspreid in de stad, sinds 2019 zijn ze aangewezen op twee kantoren, gelegen in Rotterdam- Noord en Rotterdam-Zuid.

Tijdens de eerste drie maanden van begeleiding, de zogenoemde ‘Basis Oké’ periode, spreken statushouders wekelijks af met een vaste vrijwilliger, zodat deze een compleet overzicht heeft van alle zaken die geregeld moeten worden. Daarna worden statushouders geholpen wanneer zij een afspraak maken tijdens één van de verschillende spreekuren: het financiële spreekuur, post spreekuur en inburgeringspreekuur. Aangezien de ontmoeting plaatsvindt naar gelang de behoefte van de statushouder, kan de frequentie en intensiteit van de 86 _{De belangrijkste redenen van vertrek van SNTR-medewerkers zijn, in aflopende volgorde, (1) het vinden van een andere baan, (2) het niet} verlengen van het tijdelijke contract door SNTR en (3) het niet langer kunnen verlengen van het tijdelijke contract vanwege de ketenbepaling. De ketenbepaling (art. 668a BW) schreef onder de Wet werk en zekerheid (1 januari 2015 tot en met 1 januari 2020) voor dat werknemers maximaal twee jaar aaneengesloten in een tijdelijk contract mochten werken voor dezelfde werkgever, alvorens een vast contract aangeboden te krijgen.

87 _{De ondersteuning van VluchtelingenWerk bij inburgering komt aan bod in Hoofdstuk 4.}

88 _{Waar SNTR-deelnemers geen praktische ondersteuning van VluchtelingenWerk ontvangen omdat ze die al van SNTR krijgen, kunnen SNTR-} deelnemers wel gebruik maken van de juridische ondersteuning en volgen ze de participatieworkshops.

89 _{Naast VluchtelingenWerk kunnen statushouders ook gebruik maken van informele voorzieningen in de stad, aangeboden door andere} kleinschaliger partijen zoals bijvoorbeeld Stichting Mano, Samen door samen en Huizen van de wijk. Deze partijen vallen echter niet onder de Rotterdamse Aanpak Statushouders. We erkennen daarom hun bestaan, maar zien af van een verdere beschrijving van deze activiteiten.

104

begeleiding sterk variëren. Een medewerker van VluchtelingenWerk licht toe dat in het eerste jaar veel contact met statushouders plaatsvindt door fysieke ontmoeting, maar dat op termijn statushouders ook telefonisch contact kunnen opnemen wanneer zij geen tijd hebben om op locatie te komen.

Na afloop van de ‘Basis Oké’ periode, hebben statushouders officieel geen vast contactpersoon meer en kunnen telkens geholpen worden door een andere vrijwilliger. Dit vraagt dat vrijwilligers goed in het registratiesysteem bijhouden welke activiteiten met een statushouder zijn uitgevoerd, zodat een andere vrijwilliger zaken verder kan oppakken tijdens de volgende afspraak. VluchtelingenWerk wil ervoor zorgen dat men altijd geholpen kan worden, ongeachte welke vrijwilliger beschikbaar is om deze hulp te bieden. Aangezien vrijwilligers niet altijd beschikbaar zijn en kunnen uitvallen, kan de organisatie geen vaste koppeling maken tussen vrijwilligers en statushouders. Medewerkers van VluchtelingenWerk geven echter aan dat statushouders in de praktijk meestal hulp krijgen van dezelfde vrijwilliger. Vrijwilligers hebben vaak de neiging om ervoor te zorgen dat statushouders naar het spreekuur terugkeren op een moment dat zij ook aanwezig zijn. Omdat ze al op de hoogte zijn van de situatie verloopt de opvolging van activiteiten soepeler en sneller. Ook ontstaat er vaak een band tussen statushouder en vrijwilliger waardoor beide partijen de begeleiding graag samen voortzetten90_.

Alle gesprekken met statushouders worden vertaald door vrijwilligers die eveneens afwisselend ingezet worden. VluchtelingenWerk heeft een voldoende groot netwerk om altijd iemand te kunnen vinden om voor de vertaling te zorgen van de vluchtelingengroep die ze moet bedienen, zo licht de geïnterviewde medewerker toe.

Het bevorderen van zelfredzaamheid

De begeleiding van VluchtelingenWerk is erop gericht dat statushouders op termijn zaken zelf kunnen regelen. Vrijwilligers krijgen daarom tijdens hun inwerkprogramma handvatten aangereikt voor het bevorderen van zelfredzaamheid en de instructie een coachende aanpak te hanteren. Vrijwilligers leren dat zij statushouders altijd moeten betrekken bij het regelen van zaken, hoe beperkt hun bijdrage ook is, om zo in kleine stapjes te leren hoe zij zaken uiteindelijk zelf kunnen regelen. Zo wordt er verwacht dat vrijwilligers statushouders in ieder geval betrekken bij het regelen van praktische zaken, door statushouders zelf op DigiD in te laten loggen of telefonische gesprekken pas over te nemen als statushouders er niet mee uit de voeten kunnen. Er wordt desondanks erkend dat het in de praktijk niet altijd lukt om deze werkwijze te hanteren. Volgens een medewerker van VluchtelingenWerk ligt het probleem bij het feit dat vrijwilligers zo graag willen helpen en daardoor soms vergeten dat hoewel ontzorgen tijdelijke opluchting kan bieden, het de statushouder op de langere termijn niet helpt om verder te komen. De rolopvatting van vrijwilligers wordt vaker genoemd in de literatuur als uitdaging in de begeleiding, omdat vrijwilligers graag willen helpen en sterk gericht zijn op het wegnemen van problemen (Meijer, Van der Maas-Vos, Bakker, & Blom, 2020). Dit zagen we ook bij de uitvoering van maatschappelijke begeleiding van SNTR (zie paragraaf 5.2).

Het is onder meer belangrijk dat statushouders zelf leren om zaken te regelen omdat de maatschappelijke begeleiding van statushouders alleen verleend wordt tijdens de eerste twee jaar in Rotterdam. Wanneer zij nog een vraag of hulp nodig hebben, worden statushouders verwezen naar de Vraagwijzer, een gemeentelijk loket waar Rotterdammers terecht kunnen op het gebied van geld, wonen, vervoer of juridische zaken. In deze reguliere aanpak zijn er geen tolken meer beschikbaar om gesprekken te faciliteren.

Aanvullende activiteiten van VluchtelingenWerk

Naast praktische ondersteuning biedt de maatschappelijke begeleiding van VluchtelingenWerk juridische ondersteuning bij het aanvragen van gezinshereniging. Deze ondersteuning staat los van de spreekuren voor praktische zaken en vindt plaats op afspraak met juridische medewerkers van de organisatie. Daarnaast organiseert VluchtelingenWerk de Participatieworkshops in het kader van het Participatieverklaringstraject; een verplicht onderdeel van de inburgering voor alle statushouders die vanaf 1 oktober 2017 inburgeringsplichtig zijn geworden. Dit traject bestaat uit een reeks workshops waar statushouders verplicht aan moeten deelnemen. In lijn met de kaders gesteld door de inburgeringswet, behandelen de workshops normen en waarden zoals vrijheid, gelijkheid (gender, seksuele voorkeur en religie), solidariteit en participatie (Staatscourant, 2016). Daarnaast organiseert de gemeente Rotterdam twee aanvullende workshops over mentale en seksuele gezondheid. Na afloop van het traject ondertekenen statushouders een participatieverklaring, waarmee de statushouder verklaart kennis te hebben genomen van de waarden en spelregels van de Nederlandse samenleving en deze te respecteren (Gemeente Rotterdam, 2018). SNTR-deelnemers die vanaf de genoemde datum inburgeringsplichtig zijn geworden, zijn ook verplicht om aan het participatieverklaringstraject deel te nemen.

90 _{In hoeverre in de praktijk statushouders te maken hebben met dezelfde begeleider, hebben we in het onderzoek naar de gemeentelijke} aanpak niet kunnen vaststellen. Hiervoor hadden we observaties van ontmoetingen tussen statushouders en vrijwilligers moeten doen, of statushouders zelf vragen of zij begeleiding kregen van dezelfde vrijwilliger. Deze onderzoeksactiviteiten vielen echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek.

105

Het Participatieverklaringstraject wordt uitgevoerd door trainers die in dienst zijn van VluchtelingenWerk. Zij verzorgen de workshop in één van de talen die het meest wordt gesproken door statushouders die momenteel aan het inburgeren zijn, namelijk: Arabisch, Koerdisch, Farsi, Spaans, Frans en Engels.

Inspanningen rondom hulpverlening aan statushouders

Tussen 2016 en 2018 waren er geen specifieke op statushouders gerichte maatregelen ontwikkeld om de zorg en schuldenproblematiek van statushouders aan te pakken. In de Rotterdamse Aanpak 2.0 is dit veranderd (Gemeente Rotterdam, 2018b). Er zijn preventieactiviteiten ontwikkeld en gemeentelijke consulenten hebben de taak om zorgproblematiek te signaleren om vervolgens wijkteams en specialistische hulpverlening (zoals GGZ- behandelingen) in te inschakelen. We beschrijven deze activiteiten hieronder, en bieden waar mogelijk inzichten in de uitvoering.

Statushouders kunnen een workshop Financiën volgen om informatie te krijgen over toeslagen, de belastingdienst, en het beheren van financiën. Ook kunnen statushouders gekoppeld worden aan financiële trajectbegeleiders van de gemeente voor individuele ondersteuning bij het op orde krijgen van financiën. Op het gebied van psychische problematiek heeft de gemeente een korte cursus ingekocht, geheten MindSpring om statushouders te leren omgaan met spanningen en hierdoor mentaal weerbaarder te worden (Gemeente Rotterdam, 2018a).

Signalerende functie van jongeren en werkconsulenten

Met de oprichting van het team Statushouders bij de afdeling Werk en het Jongerenloket kregen de consulenten als extra taak om de leefsituatie van statushouders te monitoren en zo eventuele psychische of schuldenproblematiek te signaleren. Om te helpen bij het identificeren van zorgproblematiek krijgen consulenten trainingen in het kader van een programma voor deskundigheidsbevordering. Binnen dit programma leren consulenten over onderwerpen zoals traumaverwerking en hoe mensen met bepaalde culturele achtergronden tegen psychologische hulp aankijken (zie paragraaf 6.3 voor meer informatie).

De ervaringen van de door ons geïnterviewde consulenten met de trainingen zijn positief, omdat ze hen handvatten bieden om problematiek te signaleren. Het merendeel van de consulenten heeft geen welzijnsachtergrond en heeft dus geen ervaring met dit onderwerp. Medewerkers geven als gevolg hiervan aan te twijfelen over hun capaciteiten om zorgproblematiek te identificeren. Ook lichten consulenten toe dat gesprekken in open ruimtes op het gemeentekantoor plaatsvinden, waardoor de privacy niet altijd gegarandeerd is, wat deze taak verder bemoeilijkt. Verder geven consulenten aan dat het feit dat zij zeggenschap hebben over de uitkering van statushouders, het opbouwen van een vertrouwensrelatie met de statushouder in de weg staat.

Als oplossing voor de knelpunten in het signaleren van zorgproblematiek stellen sommige medewerkers voor om team Statushouders te versterken met mensen met affiniteit met maatschappelijk werk. Zo zouden deze medewerkers huisbezoeken kunnen afleggen om een omgeving van vertrouwen te creëren en tegelijkertijd ook meer zicht krijgen op wat er achter de voordeur speelt. In de oorspronkelijke plannen van de Rotterdamse Aanpak 2.0 zouden specialisten Maatschappelijke Ondersteuning (‘specialist MO’) worden aangenomen om juist deze functie te vervullen. Het idee was dat deze medewerkers vanuit het IOS zouden werken om consulenten te ondersteunen bij statushouders met zorgproblematiek. Deze medewerkers zijn er echter niet gekomen.91

Ervaringen met de wijkteams

Wanneer statushouders te maken hebben met zorgproblematiek hoeven jongeren- of werkconsulenten deze problematiek niet zelf aan te pakken, maar verwijzen ze door naar de juiste hulpverlening (Gemeente Rotterdam, 2018b). Zoals hierboven al toegelicht, loopt de toegang tot de hulpverlening via de wijkteams. Net als bij SNTR, zijn de ervaringen van jongeren- en werkconsulenten met de wijkteams niet altijd positief. Zo signaleren consulenten dat hulp van wijkteams uitblijft vanwege taal- en culturele barrières. Dossiers zouden worden afgesloten wanneer een wijkteammedewerker niet met een statushouder kan communiceren, of wanneer een statushouder vanwege een gemiste oproep niet terugbelt. Een ander kritiekpunt is dat wijkteams alleen casussen oppakken waar er sprake is van multiproblematiek en dat alleen psychische problemen onvoldoende zouden zijn om voor hulp in aanmerking te komen.

Veel van deze kritiekpunten worden door de wijkteams zelf herkend. Hoewel de wijkteams officieel vertalers tot hun beschikking hebben die op ZZP-basis werken, gaat de voorkeur uit naar de inzet van iemand uit het netwerk van de cliënt. Daarnaast geeft een medewerker van de wijkteams aan dat activiteiten belemmerd kunnen worden door hoge werkdruk in combinatie met het hoge verloop binnen wijkteams. Een geïnterviewde medewerker licht toe dat in het verleden wijkteams de neiging hadden om statushouders door te verwijzen naar 91 _{Niet iedereen die wij hebben gesproken is overigens van mening dat dergelijke medewerkers geholpen zouden hebben, omdat ze een extra} schakel zouden toevoegen in de al grote keten van partijen waarmee statushouders in contact zijn.

106

VluchtelingenWerk omdat deze organisatie meer expertise in huis zou hebben om met de doelgroep te werken. Omdat VluchtelingenWerk geen hulpverleningsinstelling is en de wijkteams er zouden moeten zijn voor alle Rotterdammers, is deze aanpak nu aangepast. Niettemin zijn er vraagtekens bij de specifieke deskundigheid over statushouders bij wijkteams. Geïnterviewde jongeren- en werkconsulenten geven aan dat - net als SNTR- medewerkers - zij soms de neiging hebben om de wijkteams te omzeilen en statushouders bij de hulpverlening te krijgen via een toewijzing van de huisarts of, wanneer mogelijk, rechtstreeks aan te melden bij een hulpverleningsinstantie.

Specialistische hulpverlening

Bij zwaardere problematiek kunnen wijkteams doorverwijzen naar specialistische hulpverlening. Zo kan Veilig Thuis worden ingeschakeld wanneer er sprake is van huiselijk geweld of kindermishandeling of helpt het Centrum voor Jeugd en Gezin bij ontwikkelingsstoornissen en/of opvoedingsproblematiek. Daarnaast kunnen statushouders worden doorverwezen naar Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ). Gemeentelijke consulenten, medewerkers van VluchtelingenWerk en van de wijkteams geven unaniem aan dat het aanbod van specialistische hulpverlening te verbeteren valt. Beleidsadviseurs van de Rotterdamse Aanpak wijzen op knelpunten in het gemeentelijke registratiesysteem, dat medewerkers zou verhinderen om informatie te krijgen over geregistreerde zorgproblemen. Medewerkers zouden graag informatie over zorgproblematiek tot hun beschikking hebben om in kaart te brengen waar de behoefte van de doelgroep precies ligt en de hulpverlening daar op af te stemmen. Aangegeven wordt dat hieraan wordt gewerkt.

5.3.2 Maatschappelijke begeleiding bij SNTR en gemeente vergeleken

Hierboven hebben we de uitvoering van maatschappelijke begeleiding door SNTR en de gemeente beschreven. We zetten hieronder de belangrijkste verschillen en overeenkomsten op een rij.

- SNTR biedt maatschappelijke begeleiding middels huisbezoeken voor een periode van drie jaar. Gesprekken worden waar nodig vertaald door connectoren, betaalde krachten van SNTR. Bij de gemeente duurt maatschappelijke begeleiding twee jaar en wordt uitgevoerd door vrijwilligers van VluchtelingenWerk middels spreekuren. Gesprekken worden vertaald door vrijwilligers.

- Zowel SNTR als VluchtelingenWerk erkennen dat het een uitdaging kan zijn om statushouders eigen regie te laten nemen.

- Voor deelnemers die weinig sociaal participeren biedt SNTR activeringscoaching, waarvoor aparte coaches worden ingezet. Bij de gemeente bestaat een dergelijke voorziening niet.

- VluchtelingenWerk biedt juridische ondersteuning bij aanvragen voor gezinshereniging. SNTR-deelnemers kunnen ook van dit aanbod gebruik maken.

- MB-coaches van SNTR proberen culturele verschillen met deelnemers te bespreken, maar in de praktijk blijkt het lastig om deze onderwerpen aan bod te brengen. De connectoren kunnen hierbij helpen door verschillen te overbruggen. VluchtelingenWerk organiseert het Participatieverklaringstraject waarin workshops worden georganiseerd in de eigen taal. Deze gaan over normen en waarden zoals vrijheid, gelijkheid (gender, seksuele voorkeur en religie), solidariteit en participatie. Omdat deelname aan het Participatieverklaringstraject een verplicht onderdeel van de inburgering vormt, doen SNTR-deelnemers ook aan dit traject van VluchtelingenWerk mee.

- Tijdens huisbezoeken krijgen SNTR-coaches een uitgebreid beeld van de gezinssituatie en kunnen eventuele psychische problemen signaleren, alhoewel dit in de praktijk moeilijk blijkt. SNTR besteedt tevens specifieke aandacht aan het welzijn van jongeren middels jongerencoaching. Deelnemers met lichte psychische klachten kunnen gebruik maken van het PM+ programma. Gemeentelijke consulenten dienen eveneens alert te zijn op psychische problematiek. Zij ervaren dezelfde uitdagingen en voor hen geldt bovendien dat hun contact minder intensief is, zij geen huisbezoeken afleggen en het opbouwen van een vertrouwensband met statushouders wordt bemoeilijkt omdat de gemeente ook de uitkering verstrekt. De gemeente heeft ook een cursus ingekocht om statushouders te helpen met laagdrempelige psychische klachten, maar volgens medewerkers van de gemeente is deze beperkter van aard dan bij SNTR.

- De ervaringen van zowel SNTR-medewerkers als medewerkers van de gemeente zijn niet altijd positief met het reguliere hulpverleningsaanbod. Knelpunten liggen bij taalbarrières en gebrekkige interculturele vaardigheden.

107

5.3.3 Ervaren ondersteuning en tevredenheid van statushouders in het SNTR-programma en gemeentelijke aanpak

Hoewel het vanwege de verschillen in opzet en uitvoering (en het zicht daarop) lastig blijft om een evaluatieve vergelijking tussen de aanpak van de gemeente en SNTR te maken, is het geen gewaagde conclusie om te stellen dat het SNTR-programma intensiever is dan dat van de gemeente. Ook het feit dat SNTR de activiteiten meer in eigen hand houdt is een belangrijk verschil. Cijfers uit de Bridge panelsurvey van 2019 wijzen erop dat bijna de helft van de SNTR-deelnemers (49%) wekelijks contact had met hun MB-coach en 42% één keer in de twee weken. Statushouders die onder de gemeentelijke aanpak vallen, hebben in het kader van hun maatschappelijke begeleiding vaak contact gehad, maar het is minder frequent dan bij de SNTR-deelnemers. Van de gemeentegroep heeft 47% wekelijks, 25% één keer in de twee weken en een kwart (23%) maandelijks contact gehad met maatschappelijke begeleiding van VluchtelingenWerk. SNTR-deelnemers zijn vaker (zeer) tevreden (88%) over de ontvangen maatschappelijke begeleiding dan gemeentedeelnemers (68% (zeer) tevreden). Verder verschillen beide groepen in de bijdrage die ze hebben ervaren vanuit maatschappelijke begeleiding. In de Bridge panelsurvey is gevraagd naar de ervaren bijdrage bij hulp bij brieven en financiën, de keuze van instanties, zoals school, kinderopvang en huisarts en de bijdrage bij het vergroten van het sociaal netwerk. Over het geheel genomen zijn voor deze thema’s SNTR-deelnemers vaker van mening dat de maatschappelijke begeleiding een bijdrage heeft geleverd dan gemeentedeelnemers. Het gaat vaak om forse verschillen. Zo ervaren SNTR- deelnemers veel vaker dan gemeentedeelnemers een bijdrage van maatschappelijke begeleiding aan het vinden van kinderopvang of school voor hun kinderen en aan het vinden van zorg (tandarts, huisarts, andere zorg). Verder valt op dat maatschappelijke begeleiding volgens de respondenten minder heeft bijgedragen aan sociale participatie (dingen buitenshuis doen en kennismaken met buren en buurt). Dat komt overeen met hetgeen we hierboven al constateerden, namelijk dat de inzet van maatschappelijke begeleiding sterk gericht is op het oplossen van praktische en administratieve zaken. Ook bij deze onderwerpen is het overigens zo dat door de bank genomen meer SNTR-deelnemers een bijdrage hebben ervaren dan gemeentedeelnemers.

Figuur

5.4. Ervaren bijdrage van maatschappelijke begeleiding naar SNTR-programma en gemeentelijke aanpak. Bron: EUR Bridge panelsurvey wave II 2019.

87% 64% 62% 74% 82% 27% 39% 63% 43% 73% 64% 46% 50% 48% 17% 39% 37% 26% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% lezen brieven van gemeente/overheid

inschrijvingen en aanvragen van toeslagen financiën/budgetteren vinden huisarts/tandarts/andere zorg vinden kinderopvang / school voor kinderen

Kennismaken met de buren en buurt Beantwoorden van vragen over Nederlanders Vaker dingen regelen met instanties Dingen buitenshuis gaan doen

108

5.4 Uitkomstevaluatie van het SNTR-programma voor veranderingen in zelfredzaamheid, sociaal