Uitvoering van gemeenteactiviteiten gericht op taalverwerving

Zoals gezegd wordt in dit onderzoek een vergelijking gemaakt tussen statushouders die deel uitmaken van het SNTR-programma en statushouders die ondersteuning van de gemeente Rotterdam ontvangen. In deze paragraaf beschrijven we de activiteiten van de gemeente Rotterdam op het gebied van taalverwerving en proberen we zicht te krijgen op de uitvoering. Dit laatste is gebaseerd op interviews met medewerkers van organisaties betrokken bij de Rotterdamse Aanpak Statushouders (zie Hoofdstuk 2 voor opzet en aantallen). Ook is informatie verzameld over de uitvoering, maar het is belangrijk te benadrukken dat het inzicht hierin beperkt is. Er zijn minder interviews gehouden met beleidsmakers en -uitvoerders en er zijn geen observaties gehouden. Het onderzoek onder de gemeente is dus geen zelfstandige procesevaluatie, maar is vooral bedoeld om een globale vergelijking te kunnen maken met de opzet en uitvoering van SNTR. Verder beschrijven we in paragraaf 4.3.3 de ervaringen van statushouders met de begeleiding en het oordeel over de taalcursussen die men voor het inburgeringsexamen heeft gevolgd.

4.3.1 Taalactiviteiten bij de gemeente

Zoals beschreven in Hoofdstuk 3 zijn statushouders in het huidige inburgeringstelsel zelf verantwoordelijk voor hun inburgering en is de wettelijke rol van de gemeente hierin beperkt. Concreet betekent dit dat zij zelf een keuze moeten maken voor een taalschool en inburgeringscursus die op de consumentenmarkt wordt aangeboden (Staatscourant, 2017). Desalniettemin onderneemt de gemeente Rotterdam wel degelijk activiteiten om de taalverwerving van statushouders te ondersteunen. We onderscheiden de volgende vier activiteiten: de Rotterdamse Taalstart, ondersteuning van VluchtelingenWerk bij het kiezen van een taaltraject, monitoring, en taal- en re-integratietrajecten.

Rotterdamse Taalstart

De zogenoemde Rotterdamse Taalstart is een verplicht, inleidend, tien weken durend taaltraject met als doel om statushouders een eerste impuls te geven voor het leren van de Nederlandse taal, voordat zij starten met de inburgering. Als onderdeel van de Rotterdamse Taalstart krijgen statushouders drie dagdelen per week taalles en worden ze gekoppeld aan een taalmaatje waarmee ze het geleerde nog eens drie dagdelen per week kunnen oefenen. Daarnaast voorziet het programma in een kennismaking met Rotterdam en maatschappelijke voorzieningen door excursies te organiseren. Aan het einde van het traject wordt een eindrapportage opgesteld waarin het behaalde eindniveau van de statushouder wordt opgenomen samen met een advies over de keuze voor een passend vervolgtraject (Gemeente Rotterdam, 2017). Onder de Rotterdamse Aanpak 2016-2018 werd de Rotterdamse Taalstart gecoördineerd door VluchtelingenWerk en het taaltraject werd verzorgd door taalaanbieder Alsare71_.

De geïnterviewde medewerkers van de gemeente zijn enthousiast over de Rotterdamse Taalstart. Volgens hen zit de toegevoegde waarde van het taaltraject in zijn functie als ‘brugklas’, waarin statushouders de kans krijgen om een eerste ervaring op te doen met de Nederlandse taal en de stad Rotterdam. Wel wordt naar voren gebracht dat het traject misschien te overweldigend is, omdat het al snel na de huisvesting start. Statushouders moeten soms gelijktijdig administratieve zaken regelen en kunnen ook gezinsverplichtingen hebben. Als gevolg hiervan zouden ze misschien minder aan de lessen kunnen hebben, omdat ze er mentaal gezien nog niet klaar voor zijn. Ook maken geïnterviewde medewerkers zich zorgen over de niveauverschillen in de klas en daarmee met de voortgang in het leren van de taal.

71 _{Onder de Rotterdamse Aanpak 2.0. wordt een aangepaste versie van de Rotterdamse Taalstart geboden. Aangezien onze onderzoeksgroep} de Rotterdamse Taalstart tussen 2016 en 2018 heeft ontvangen, kiezen we ervoor om deze in oude vorm te beschrijven.

77

Ondersteuning van VluchtelingenWerk bij het kiezen van een taaltraject

In het kader van de maatschappelijke begeleiding ondersteunt VluchtelingenWerk bij het kiezen van een inburgeringstraject. Volgens medewerkers van VluchtelingenWerk zijn deze vrijwilligers goed geïnformeerd over het taalaanbod in de stad en kunnen zij statushouders de juiste ondersteuning bieden om een inburgeringstraject te kiezen. Wel wordt aangegeven dat statushouders vaak een school kiezen op basis van ervaringen van mensen uit hun netwerk, waardoor de nodige hulp beperkt kan zijn. In deze gevallen worden statushouders vooral geholpen bij de inschrijving bij een taaltraject.

Monitoring

De consulenten van de gemeente hebben de taak om de taalvoortgang van statushouders te monitoren vanuit de wet Taaleis. Dit betekent dat consulenten moeten monitoren dat statushouders bij een inburgeringscursus ingeschreven staan en de lessen bijwonen (Staatscourant, 2015). Hiervoor wordt statushouders gevraagd om het schoolcontract, brieven van DUO of andere officiële papieren te overleggen als bewijs van hun inschrijving. Als tijdens dit proces blijkt dat statushouders zich niet tijdig hebben ingeschreven bij een taalschool, kan men de statushouder informeren over een taaltraject door een lijst van taalscholen te delen. Verdere ondersteuning bij het kiezen van een taaltraject bieden consulenten niet aan, zo lichten ze toe. Dit valt niet onder hun takenpakket en ze geven aan geen kennis te hebben over het inburgeringsaanbod. Wanneer consulenten vaststellen dat statushouders de taallessen niet bijwonen, kunnen zij statushouders korten op hun uitkering. Een consulent vertelt dat dit in de praktijk echter weinig voorkomt aangezien de meeste statushouders naar de taallessen gaan.

De plicht van de gemeente om te handhaven dat statushouders zich bij een taalcursus inschrijven duurt de eerste twaalf maanden van de bijstand. Daarna hebben gemeenten geen officiële rol meer bij het monitoren van de taalvoortgang van de statushouder. Consulenten vertellen echter dat ze proberen toezicht te blijven houden op de taalvoortgang, aangezien zij dit beschouwen als een indicatie van de integratiepositie. Dit doen ze op een informele manier, door met de statushouder te spreken over haar/zijn taalverwerving en ervaring met de taalschool. Om een beter beeld te krijgen van de taalvoortgang, hebben consulenten aanvullende informatie nodig, zoals presentielijsten en voortgangsrapportages. Onder de huidige regelingen voor taal en inburgering is dit echter niet mogelijk. Taalscholen mogen vanwege de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) geen persoonlijke gegevens over een statushouder delen. Zoals eerder vermeld werkt de gemeente momenteel wel aan het maken van samenwerkingsafspraken met taalscholen. Als onderdeel van deze samenwerking leveren enkele taalscholen al tussentijdse rapportages aan de consulent.

Taal en re-integratietrajecten

Na afloop of aan het einde van de inburgering kan de gemeente nog taal- en re-integratietrajecten inzetten voor statushouders die verder willen met het leren van de Nederlandse taal. Dit doen gemeenten in het kader van de Participatiewet (Staatscourant, 2015). Hierin ondersteunen consulenten bijstandsgerechtigden om uit de uitkering te stromen door hen, onder andere, aan te melden voor taal- en re-integratietrajecten.

Wanneer de taalbeheersing van statushouders hun arbeidsmarktparticipatie belemmert, kunnen jeugd- en werkconsulenten statushouders aanmelden voor een aanvullend taaltraject. Deze trajecten kunnen verschillende vormen aannemen, zoals onder andere taallessen in Huizen van de wijk, taalcafés of taaltrajecten aangeboden door kerkelijke organisaties. Ook kunnen het trajecten zijn waar een opleiding of vorm van werk gecombineerd wordt. De trajecten variëren dus in vorm, maar ook in taalniveau (zowel A2-, B1- en B2-taalniveau) en beoogd doel. De trajecten worden aangeboden aan een brede groep van bijstandsgerechtigden die hun taalbeheersing willen verbeteren. Er zijn weinig voorwaarden voor inschrijving, behalve dat men nog in de bijstand moet zitten. De achterliggende gedachte van de gemeente voor het investeren in deze taaltrajecten is volgens een geïnterviewde medewerker, dat sommige statushouders het niet lukt om de taal op het werk te leren of in de praktijk te oefenen en te spreken. Met het doel om de doelgroep zo lang mogelijk uit de uitkering te houden (zie ook paragraaf 6.3), is de gemeente daarom bereid om extra taallessen te financieren. Volgens de laatste Rotterdamse monitor heeft de gemeente zo’n 100 statushouders voor een dergelijk traject aangemeld (Gemeente Rotterdam, 2020).

Naast deze taaltrajecten biedt de gemeente ook andere vormen van re-integratietrajecten waar taallessen gecombineerd worden met een werkplek. Een specifiek type van deze re-integratietrajecten zijn ‘Geïntegreerde duale inburgeringstrajecten’ (of ‘GIT-trajecten’). GIT-trajecten zijn duale trajecten waar taallessen, een werkplek en een beroepsopleiding gecombineerd worden. Ze worden in groepsverband geboden en de opleiding en taallessen vinden plaats op locatie van de werkgever. Dit zorgt ervoor dat de verschillende elementen van het traject zo geïntegreerd mogelijk zijn. De trajecten kunnen één of twee jaar duren, afhankelijk van de aangeboden BBL-opleiding (op MBO 1 of 2 niveau). De taallessen zijn gericht op vaktaal en worden op A2-niveau gegeven. Statushouders die aan deze trajecten deelnemen hebben hun inburgering vaak al (bijna) afgerond. De

78

trajecten zijn daarom geen vervanging voor een inburgeringstraject; statushouders moeten eerst de taal leren voordat ze aan het traject beginnen. Voor meer informatie over GIT-trajecten, zie paragraaf 6.3.

4.3.2 Taalactiviteiten bij SNTR en gemeente vergeleken

SNTR en de gemeente proberen allebei om de Nederlandse taalbeheersing van de statushouders te verbeteren, waarbij ze een duidelijk van elkaar verschillende aanpak hebben gekozen. We zetten hier de belangrijkste bevindingen op een rij.

- SNTR heeft eigen taalaanbod georganiseerd, door de samenwerking aan te gaan met taalscholen en uiteindelijk zelf een taalschool op te richten. De gemeente heeft geen rol op de markt van taalaanbieders, waardoor statushouders zelf een taaltraject moeten kiezen.

- De gemeente Rotterdam heeft via de Rotterdamse Taalstart een soort voortraject ontwikkeld dat voorafgaat aan de start van de inburgering en keuze van een taalschool. Deze is niet beschikbaar gesteld voor SNTR- deelnemers.

- SNTR biedt de mogelijkheid van bijfinanciering. Daardoor kunnen deelnemers een hoger taalniveau realiseren en met name analfabeten een langer taaltraject financieren. Deze mogelijkheid hebben andere statushouders niet.

- SNTR biedt een intensieve en individuele aanpak bij het kiezen van een taaltraject en monitoring en begeleiding tijdens het taaltraject. In vergelijking hiermee lijkt de ondersteuning beperkter te zijn van statushouders die onder de gemeentelijke aanpak vallen. Voor deze groep vindt ondersteuning bij de keuze voor een taaltraject plaats met de inzet van vrijwilligers tijdens een spreekuur op het kantoor van VluchtelingenWerk. Gemeente consulenten zijn met name gericht op de monitoring van de taalbeheersing vanuit de wet Taaleis, maar zijn beperkt in de mate waarin ze de presentie van statushouders kunnen monitoren vanwege AVG-regelgeving.

- Bij SNTR is het duale traject Aan de Slag voor analfabeten en laaggeschoolden pas laat tot ontwikkeling gekomen en werd deze niet altijd uitgevoerd zoals beoogd. De duale trajecten van de gemeente zijn gericht op een bredere groep statushouders en lijken een stap verder te zijn. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat deze duale trajecten alleen voor statushouders beschikbaar zijn die al een A2-taalniveau hebben gehaald. 4.3.3 Ondersteuning bij en ervaringen met de taalcursus

Figuur 4.6 laat zien welke ondersteuning statushouders van de SNTR- en gemeentegroep hebben ervaren rondom de inburgering en taalcursus. Die bevindingen passen bij wat we in dit hoofdstuk hebben geconstateerd over het beleid van SNTR en de gemeente: SNTR-deelnemers hebben – op een enkel onderwerp na – vaker ondersteuning en hulp gehad dan statushouders die onder de gemeentelijke aanpak vallen. De verschillen zijn aanzienlijk, bijvoorbeeld wat betreft de ontvangen hulp bij problemen bij het volgen van de taalcursus (45 om 77%), het bespreken welke taalcursus het beste past (44 om 73%) en de uitleg over het inburgeringsexamen (64 om 82%). SNTR-deelnemers worden dus intensiever begeleid, wat het verschil in beleidsuitgangspunten weerspiegelt. Het SNTR-programma is in vergelijking tot gemeentebeleid meer intensief en meer gericht op ondersteuning en begeleiding van haar deelnemers terwijl het beroep op de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid uitgangspunten zijn van het huidige inburgeringsstelsel, waarop de Gemeente Rotterdam vaart.

79

Figuur 4.6. Ervaring met ondersteuning rondom inburgering en taalverwerving (deel ‘(helemaal) mee eens’ met

genoemde stellinga_).

Bron: Bridge panelsurvey Wave II, 2019

a _{In de vragenlijst zijn bovenstaande stellingen voorgelegd aan de statushouders die momenteel een taalcursus volgen. De} antwoordcategorieën waren 1 = helemaal mee eens tot 5 = helemaal mee oneens. In de figuur worden alleen antwoordcategorieën 1 en 2 samengevoegd weergegeven.

De intensievere ondersteuning van de SNTR-deelnemers vertaalt zich niet direct in een grotere tevredenheid. Figuur 4.7 laat zien dat SNTR- en gemeentedeelnemers in grote lijnen hetzelfde denken over onder meer de kwaliteit van docenten, de afwisseling van de lessen en het niveauverschil van de cursisten. Het belangrijkste verschil is dat SNTR-deelnemers vaker van mening zijn dat het tempo van de lessen te hoog ligt; waarschijnlijk een gevolg van de intensieve aanpak van SNTR.

Figuur 4.7. Opvattingen over de taalles naar groep (deel ‘(helemaal) mee eens’ met genoemde stellinga₎

Bron: Bridge panelsurvey Wave II, 2019

a _{In de vragenlijst zijn bovenstaande stellingen voorgelegd aan de statushouders die momenteel een taalcursus volgen. De} antwoordcategorieën waren 1 = helemaal mee eens tot 5 = helemaal mee oneens. In de figuur worden alleen antwoordcategorieën 1 en 2 samengevoegd weergegeven.

De verschillen tussen deelnemers van SNTR en van de gemeentelijke aanpak in hun opvattingen over verschillende onderdelen van de taalcursus zijn dus gering. Die geringe verschillen blijken ook uit de tevredenheidsscores: bij beide groepen is 72% (heel) tevreden over de gevolgde taalcursus. De nadelen van het huidige inburgeringsstelsel, waar de deelnemers van de gemeentelijke aanpak onder vallen, lijken in Rotterdam dus vooral betrekking te hebben op de ondersteuning bij het keuzeproces, de informatievoorziening en problemen tijdens de cursus, maar veel minder op de (ervaren) kwaliteit van de taalcursussen en op de ervaren tevredenheid. In hoeverre deze oordelen over de taalcursussen zich weerspiegelen in (verschillen in) taalbeheersing van SNTR- en gemeentedeelnemers is onderwerp van de volgende paragrafen.

82% 67% 78% 73% 74% 77% 64% 49% 51% 44% 70% 45% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Er is aan mij uitgelegd wat de regels voor het behalen

van de inburgeringsexamen zijn

Er is aan mij uitgelegd welke taalaanbieders er zijn in Rotterdam

Er is met mij besproken wat voor taalniveau ik kan bereiken

Er is met mij besproken welke taalcursus het beste bij mij past

Er wordt regelmatig met mij gesproken over mijn voortgang in de taalcursus

Als ik problemen ervaar bij het volgen van mijn taalcursus word ik hierbij geholpen

Gemeente SNTR 21% 44% 24% 59% 74% 73% 79% 22% 45% 27% 44% 70% 68% 74% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Ik vind dat we te weinig huiswerk krijgen Het verschil in niveau van de groep is te groot De groep in de taalcursus is te groot het tempo van de taalcursus is veel te hoog De oefeningen voor de taalcursus zijn erg afwisselend Ik krijg tijdens de taalcursus voldoende aandacht De docenten van de taalcursus zijn zeer deskundig

80