J.Q .Th.
Met de opening van de IGC op 29 m aart jongstleden hebben de lidstaten van de Europese Unie de aftrap gegeven voor een ronde van onderhandelingen over wijziging van het Europese-Unieverdrag, beter be kend als het Verdrag van M aastricht. Ingevolge art.N van h et Unieverdrag heeft deze IGC tot doel om dit verdrag te beoordelen op zijn doeltreffendheid en de noodzakelijk geachte aanpassingen aan te
Rood
brengen. M aar toetsing is slechts een deel van het verhaal. De Europese Unie staat aan de vooravond van een grootschalige uitbreiding. N aar verwachting zal de Unie zich de komende decennia uitbreiden tot een ledental van 25 a 30 landen. Dit vooruitzicht roept de aloude vraag op n aar de relatie tussen ver breding en verdieping, van de Europese integratie. Kan de Unie uitbreiden zonder wezenlijke
versterking van h aar besluifvormingscapaciteit en aanpassing van h aar institutionele opzet? Of loopt zij dan h et risico door h et groeiend gewicht van h aar ledental door het eigen fundam ent te zakken? Welke herzieningen zijn, kortom, nodig wil de Europese Unie bij zo'n omvang slagvaardigheid, samenhang en legitimiteit kunnen behouden?
Deze laatste vraag vormt in de ogen van de Europe se Commissie de ultieme inzet van de IGC. Zo schrijft de Commissie in h aar advies ten behoeve van deze onderhandelingen dat 'the 1996 Intergovern- m ental Conference is probably the last and only op- portunity all 15 member states will have to reflect together about how the Union is to function in a wi- der framework'. De onderwerpen w aar het dan om gaat, zijn niet gering. De samenstelling van de Euro pese Commissie, h et functioneren van het Raads- voorzitterschap, de stemweging bij de meerderheids besluitvorming en het toepassingsgebied van de u n a nimiteitsregel, meer mogelijkheden tot gedifferenti eerde integratie en de optuiging van de samenwer king met betrekking tot externe (tweede pijler) en interne (derde pijler) veiligheid; h et zijn onderwer pen w aarachter fundamentele belangentegenstellin gen en meningsverschillen tussen de lidstaten schuil gaan. Daarbij gaat h et dan niet alleen om de klassie ke tegenstelling tussen supranationaal versus inter gouvernementeel ingestelde landen. De fricties spit sen zich ook toe op de relatie tussen grote en kleine lidstaten, rijk en arm, 'ins' en 'outs', Atlantisch ge- oriënteerden versus continentalen, om slechts enkele tinten van het Europese diafragma te noemen. De Europese w aarborg
Voor N ederland staan hier evident grote belangen op h e t spel. De garantie van stabiele exportm arkten en vrije toegang tot het economisch achterland is voor een handelsnatie een levenszaak. D at geldt evenzeer voor h et behoud van veiligheidspolitieke stabiliteit, in h e t bijzonder w aar het de betrekkingen tussen de grote Europese landen betreft. Reeds lang verkeert N ederland niet in de positie om vanuit eigen kracht de behartiging van deze belangen te verzekeren. De geschiedenis heeft ook geleerd dat een beleid van onthouding of neutraliteit onvoldoende garantie biedt tot vrijwaring van de nukken en grillen die zo kenm erkend zijn voor h et Europese statenbestel. H et naoorlogse Europese integratieproces heeft een uitweg geboden voor dit dilemma tussen machtspoli tiek en onthouding, d.w.z. het Europese integratie proces van supranationale snit. Via de doelstelling van m arktintegratie biedt het openheid en stabiliteit van m arkten die in hoofdzaak toch steeds meer con tinentaal georinteerd zijn. H et supranationale ele m ent -in de vorm van overdracht van bevoegdheden n a a r Com m unautaire instellingen en meerderheids besluitvorming- betekent dat alle landen, dus klein en groot, in gelijke mate aan formele m acht inboe ten. De rechtsorde van h et com m unautaire acquis,
gewaarborgd door h et optreden van h e t Europese Hof als laatste geschillenbeslechter, houdt in dat de lidstaten dezelfde rechten en plichten hebben en dat derhalve de belangenstrijd tot op grote hoogte geob jectiveerd is. H et beginsel van rechtsgelijkheid bindt m.a.w. de grote landen en w erpt een dam op tegen directoraatvorming. H et supranationale integratie proces beschermt Nederland, kortom, tegen het machtspolitieke spel van de grote landen. In de woorden van Scheffer: 'Nederland bedrijft buiten landse politiek op basis van de veronderstelling dat rechtsnorm en de machtsverschillen neutralise ren..'12; een uitspraak die bovenal van toepassing is op de Nederlandse Europa-politiek.
Bij dit alles past echter een belangrijke kantteke ning. Voorzover h et Europese integratieproces bij droeg aan de verwezenlijking van Nederlandse be langen kan dat niet los worden gezien van de brede re veiligheidspolitieke constellatie zoals die zich na 1945 op het Europese continent ontwikkelde. De de ling van Duitsland, de cocon van de bipolaire tegen stelling en de Amerikaanse veiligheidsgarantie aan West-Europa vormden in belangrijke m ate de om standigheden waaronder de machtspolitieke rivali teit tussen de grote Europese landen hoe dan ook ge neutraliseerd kon worden. Daarmee w aren ook de condities geschapen w aaronder h et Europese inte gratieproces kon floreren. M aar hierm ee is tevens een belangrijke uitzondering op h e t integratieproces geformuleerd: de Atlantische clausulering. De verze kering van de Westeuropese veiligheid en stabiliteit werd aan een buiten-Europese mogendheid overgela ten, i.c. de Verenigde Staten. Een gang van zaken die Nederland, ondanks zijn supranationale oriënta tie, altijd gesteund heeft. Initiatieven tot eigen W est europese veiligheidspolitieke sam enw erking of inte gratie werden afgehouden om redenen van w antrou wen, bovenal de vrees voor dominantie door de grote lidstaten. H et heeft ertoe geleid dat W est-Europa zich ontwikkelde tot een veiligheidsgemeenschap zonder eigen veiligheidsbeleid.
V erdieping omwille v an verb red in g
V anuit de Nederlandse optiek bezien is, terugkerend naar de them atiek van de IGC, behoud van eenheid en slagvaardigheid van de Europese Unie van emi nent belang. Een grootschalige uitbreiding die deze kenm erken bedreigt en in desintegratie en verw ate ring resulteert, vorm t een directe bedreiging voor h et belang bij rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, schept ruim te voor machtspolitieke rivaliteit en di rectoraatvorm ing en onderm ijnt de vrije toegang tot h et economisch achterland. Dit belang van behoud van de supranationale methode krijgt extra accent w aar iedere uitbreiding een relatief verlies aan Ne derlandse positie en zeggenschap binnen de Europe se Unie betekent. In deze optiek mag uitbreiding dan ook pas plaatsvinden na een verdieping van h et E u ropese integratieproces, opdat zo eenheid en
12 . P. Scheffer, Machtsverschil en rechtqeliikheid in de Europese Unie. Den Haag, WRR (werkdocumenten W86), 1995,
p.45.
LEF
slagvaardigheid verzekerd zijn. D at is de opvatting van de regering, die in een van h a a r voorbereidende notities voor de IGC schrijft, d at zij van mening is dat de toetreding van nieuwe lidstaten 'vooraf dient te worden gegaan door een fundamentele hervor ming' van de instellingen van de Europese U nie.13 Deze uitspraak mag dan helder zijn, zij is er niet m inder problematisch om. De wassende stroom aan vragen voor lidm aatschap van de Unie is immers een direct gevolg van de ingrijpende transform atie op h e t Europese continent in de periode 1989-1991: kort gezegd, de teloorgang van h et bipolaire stelsel. Deze ingrijpende 'system transform atie' heeft de machtspo litieke context w aarbinnen h et Europese integratie proces zich afspeelt fundamenteel gewijzigd. Deze wijziging heeft niet in de laatste plaats gevolg voor de veronderstellingen die aan het Nederlandse Euro- pa-beleid van oudsher ten grondslag lagen.
Ten eerste is door h et einde van de Koude Oorlog het veiligheidsbeleid nadrukkelijker een zaak voor de Europeanen zelf geworden. De Verenigde Staten ne men, nu de massale dreiging van de Sovjetunie is verdwenen, m eer afstand in acht en eisen dat de W esteuropeanen in ruil voor resterende Amerikaan se betrokkenheid zelf een grotere verantwoordelijk heid nemen voor de eigen veiligheid en stabiliteit. De klassieke scheiding tussen veiligheid en economie is als gevolg hiervan niet langer te handhaven. De af nemende betrokkenheid van de VS heeft, ten twee de, vooral de grote Europese landen de ruim te gebo den hun eigen veiligheidspolitieke belangen sterker te projecteren; een handelswijze waartoe het spec trum van instabiliteit, onzekerheid en crises in de periferie van de Unie alle gelegenheid biedt. In sa m enhang m et de Duitse eenwording heeft dit, ten derde, tot gevolg dat de machtsfactor, en daarmee verschillen in macht, weer van betekenis is gewor den, al was h et m aar in reactie op de veiligheidspoli tieke uitdaging. En, tenslotte, een grootschalige u it breiding van de Unie belooft een verdere toename van de politieke en culturele diversiteit en van eco nomische divergentie. Bij toenemende heterogeniteit zal het nog moeilijk worden dit gezelschap onder een noemer te verenigen.
Al deze ontwikkelingen pleiten op h et eerste gezicht voor een versterking en verdieping van h et integra tieproces; dit teneinde de EU een eigen veiligheids politieke dimensie te verschaffen, Duitsland verder 'in te bedden' in een supranationale structuur en al dus vrees voor Duits solo-optreden bij de partners weg te nemen, en eenheid, rechtsgelijkheid en slag vaardigheid binnen de Unie blijvend te verzekeren. Tegelijkertijd impliceren de veiligheidspolitieke kwestie, het aan de oppervlakte treden van de machtsfactor, en de toenemende heterogeniteit dat
h et moeilijker is geworden om op supranationale wij ze aan de behoefte tot verdere integratie te voldoen. H et einde van de su p ran atio n ale weg?
De veranderde context van h e t Europese integratie proces plaatst N ederland in zijn Europa-beleid voor een aantal cruciale vragen en dilemma's. De eerste vraag betreft de Nederlandse veiligheidspolitieke oriëntatie. Met h et einde van de Koude Oorlog is, in ieder geval in de Amerikaanse perceptie, in belang rijke mate de ratio achter de Atlantische clausule ring verdwenen. H et door een gemeenschappelijke dreiging verzekerde gemeenschappelijke veiligheids belang heeft plaatsgem aakt voor divergerende veilig heidsbelangen tussen de VS en West-Europa, w aar bij h et evident is dat resterende Amerikaanse veilig heidspolitieke betrokkenheid een grotere Europese inspanning ten behoeve van de eigen veiligheid en stabiliteit vereist. Die weg heeft N ederland nooit wil len inslaan. Angst voor directoraatvorming door de groten en onvoldoende vertrouw en in Europese vei ligheidsgaranties vormden hiervan de oorzaak. Deze anti-continentale houding kon men zich perm itteren, zolang de Atlantische clausulering onbetwist was. Nu echter lijkt Nederland veeleer voor de keuze te staan tussen een beleid van onthouding enerzijds en een ommekeer in de richting van grotere Europese veiligheidspolitieke samenwerking anderzijds.14 De tweede vraag heeft betrekking op de klassieke verhouding tussen verbreding en verdieping van het Europese integratieproces. De Nederlandse leer is dat verdieping aan verbreding vooraf dient te gaan. In de praktijk is Nederland d aar u iterst pragmatisch mee omgegaan, zeker w aar h et de aanpassing van de besluitvormingsmechanismes betreft. Feitelijk heb ben alle uitbreidingen plaatsgevonden op basis van extrapolatie van de bestaande institutionele structu ren. Bij een zo grootschalige uitbreiding als nu voor zien vormt toepassing van deze methode een g aran tie voor verlamming van h et besluitvormingsproces; dat, in ieder geval, is de visie van de Nederlandse re gering en van de Europese Commissie. De vrees is zelfs dat bij uitblijven van een prealabele hervor- ming/verdieping fragm entatie en desintegratie zul len intreden. D at vooruitzicht leidt tot de vraag of Nederland in dit geval een vergaande institutionele hervorming van de Unie als conditio sine qua non voor uitbreiding stelt. Deze eis moet dan wel worden afgewogen tegen druk van Oosteuropese en Duitse kant, w aar snelle toetreding tot de Unie als een bij drage wordt gezien aan de veiligheidspolitieke en maatschappelijke stabilisering van h et Oosten van Europa.
M aar juist de veronderstelde noodzaak tot institutio nele hervorming plaatst Nederland, ten derde, voor het dilemma tussen enerzijds de wens om (omwille
13 . Ministerie van Buitenlandse Zaken, Uitbreiding van de Europese Unie: mogelijkheden en knelpunten. Den Haag,
1994, p.24.
14 .Zie voor de Nederlandse positie inzake het Europese veiligheidsbeleid en de voorwaarden voor participatie in dit
beleid: J.Q.Th. Rood, 'Nederland en het GBVB: "living in a fantasy world'". In: Atlantisch perspectief, zomer 1996.
van belangenbehartiging) het eigen gewicht binnen de Europese besluitvorming te maximaliseren en an derzijds de slagvaardig van de Europese Unie te ver groten. Deze spanning tussen positiebehoud en effec tiviteit zal scherp aan de oppervlakte komen als de voorwaarde van een aan uitbreiding voorafgaande fundam entele institutionele hervorming van de Unie serieus genomen wordt. Dan immers komen met het oog op behoud van slagvaardigheid de Nederlandse participatie in Commissie en Raadsvoorzitterschap, h e t toepassingsgebied van de unanim iteitsregel en de stemweging bij de meerderheidsbesluitvorming, en daarm ee de Nederlandse positie binnen h et Com m un autaire bouwwerk, aan de orde.
Deze m aterie is extra gevoelig omdat zij verbonden is met, ten vierde, de verhouding tussen grote en kleine lidstaten. Deze verhouding wordt nu geken m erkt door asymmetrie in die zin dat de kleine lid staten relatief oververtegenwoordigd zijn binnen de besluitvormingssystematiek. Dit geldt in het bijzon der voor de gekwalificeerde meerderheidsregel, w aar D uitsland met 80 miljoen inwoners 10 stemmen heeft en Luxemburg aan 400.000 inwoners voldoen de heeft voor 2 stemmen. Deze asymmetrie voorkomt een dictaat van de groten en stem t daarmee overeen m et h e t Nederlandse belang bij gelijkwaardigheid als uitgangspunt voor de Europese besluitvorming. D it belang komt echter onder toenemende druk te staan van de grote lidstaten die in antwoord op de machtspolitieke verschuivingen op het Europese continent grotere zeggenschap willen over h et Euro pese integratieproces, in het bijzonder de veiligheids politieke dimensie, en derhalve m eer erkenning wensen van hun status. Hun positie dreigt boven dien bij ongewijzigd beleid verder af te kalven als ge volg van de komende uitbreiding van de Unie, die af gezien van Polen uit alleen kleine lidstaten zal be staan. De vraag is derhalve of Nederland in h et k a der van de institutionele hervormingen bereid is om grotere machtsverschillen ten gunste van de grote lidstaten te aanvaarden en hen derhalve een meer geprononceerde positie te geven binnen de Unie (bij voorbeeld voorzitterschap, stemweging). H et dilem m a hierbij is dat Nederland enerzijds een groot be lang heeft bij blijvende betrokkenheid van deze lid staten (Duitsland en Frankrijk in het bijzonder) bij h e t integratieproces, m aar Nederland anderzijds al tijd zeer huiverig is geweest voor directoraatvorming door de groten.
H et vijfde vraagstuk heeft betrekking op de span k rach t van h et integratieproces. De rek van de Euro pese Unie zal bij uitbreiding zw aar op de proef wor den gesteld. Als gevolg van de toestroom van nieuwe leden zullen de economische verschillen toenemen. De politieke en culturele diversiteit zal groter wor den. De Unie zal kortom een heterogener gezelschap zijn, w aarin nog grotere verschillen van opvatting zullen heersen over tempo en (in-)richting van h et integratieproces. De klassieke visie dat alle deelne m ers onder dezelfde noemer in de Unie participeren
zal onder deze omstandigheden niet zijn vol te hou den. Dit leidt tot de noodzaak van differentiatie in tempo van integratie overeenkomstig de wensen en mogelijkheden van individuele landen als uitweg u it de volledige verlamming. Voor N ederland biedt ge differentieerde integratie bovendien de mogelijkheid om een deel van het relatieve positieverlies dat eigen is aan uitbreiding, te compenseren door zich te voe gen bij h et selecte gezelschap met h et hoogste inte- gratietempo. Aansluiting bij een kopgroep van lan den brengt echter ook h et gevaar mee van een nog nadrukkelijker onderschikking aan de wensen van enkele grotere lidstaten. Tevens heeft ju ist N eder land gelet op zijn economische positie een groot be lang bij handhaving van h et ’acquis' over een zo groot mogelijk aantal lidstaten. D at zou als gevolg van meersnelheden-integratie in h et gedrang k u n nen komen. Erger, een meersnelheden-scenario zou bij onvoldoende controle de opm aat kunnen vormen tot een desintegratie van de Unie.
Deze overwegingen leiden tot de vraag welke met het oog op de behartiging van h et Nederlandse be lang binnen het Europese integratieproces de opti male strategie vormt, in h et bijzonder in de keuze van partners. H et uitgangspunt daarbij is altijd ge weest dat dat belang gediend was m et voortgaande supranationale integratie, waarbij de Europese in stellingen h et richtpunt vormden voor h et N eder landse vraaggedrag. Deze weg stuit in toenemende mate op de druk tot erkenning van m achtsverschil len en de groeiende verscheidenheid van h et Europe se gezelschap. Moet N ederland in reactie hierop tot verandering van oriëntatie besluiten? Deze verande ring kan verschillende vormen aannem en. Een be leid van ’bandwagoning' door speciale bilaterale rela ties aan te gaan m et D uitsland of door tegen de Frans-Duitse as aan te schurken is een mogelijk heid, die tegelijkertijd de vraag oproept n aar de zelf standigheid en eigen aard van h e t N ederlands bui tenlands beleid. Een andere optie is om de onderhan delingspositie te versterken via nauw ere sam enw er king m et de BENELUX-partners. Ook k an de vraag gesteld worden of de veelvormigheid van h et Europe se integratieproces niet veeleer dwingt tot een beleid van wisselende coalities, waarbij de partnerkeuze wordt opgelegd door h et onderwerp in kwestie. Nederland staat, kortom, in zijn Europa-beleid voor een aantal fundamentele vragen die deels h et k arak te r van een dilemma hebben: d.w.z. iedere keuze heeft een prijs. Deze vragen spelen expliciet dan wel impliciet tijdens de lopende IGC en vormen in ieder geval h et politieke kader w aarbinnen deze IGC zich afspeelt. H et antwoord op deze vragen zal niet in de laatste plaats afhangen van de N ederlandse ambitie om nog een eigen buitenlands beleid te voeren.
Dr. J. Q. Th. Rood is plaatsvervangend hoofd van de afdeling onderzoek van h e t N ederlands In s titu u t voor Internationale B etrekkingen 'C lingendael' te Den Haag.
LEF
A Europe for everybody ... not just for politicians
Stephen Woodward
Let's be realistic. The European Union is unpopular. People in Europe look a t the problems they have - unemployment, pollution, war, discrimination - and they think th a t the European Union is not helping to solve them. And they are angry. They are right to be angry. And we should understand th a t anger.
The people of Europe are being let down by the poli ticians th a t govern them. The EU does not seem to be helping. B ut in the Young European Federalists (JEF), we realise th a t the EU is unpopular not be- cause it is a bad idea, but because it is a good idea being done badly. It has done a great deal for its citi- zens, even if they do not realise it. But it can and should do much, much more. That is w hat the 1996 IGC is all about. When the representatives of the 15 national governments gather together, they should realise th a t they have the future of the whole of E u rope in their hands. They should use it carefully. The future of the countries of central and eastern Europe lies in joining the EU. The 20 million unem- ployed in the EU will only find new jobs if the EU takes action to help them. The minority groups within the EU will only find protection if national discrimination is abolished and replaced by equality and tolerance. Citizens will only respect political in- stitutions th a t they themselves can understand and control.
These are the challenges th a t the IGC m ust face up to. National governments m ust find answers to these