74
markt moesten oplossen ¬ ze trekken vacatu-res in en de uren van parttimers worden weer gereduceerd. Daarnaast is de stijging van de werkloosheid uitgebleven door het gebruik van de deeltijd-ww (deeltijd-ww’ers worden niet geteld als werklozen), door een teruggelopen arbeidsaanbod, en doordat zelfstandigen zonder personeel veel van de klappen hebben opgevan-gen (ook zij worden niet als werkloos geteld als ze zonder opdrachten komen te zitten).2
Onze, welhaast geruisloos, flexibel geworden arbeidsmarkt lijkt dus goed te functioneren in economisch zware tijden. De nieuwe arbeids-marktsituatie vraagt echter om een nadere bezinning op de arbeidsrechtelijke positie van flexwerkers. In hoeverre is het nodig en mogelijk om hun positie beter te beschermen? Een relatief nieuw begrip in dit verband is ‘flexicurity’: de wens om werknemers in een flexibele arbeidsmarkt te beschermen tegen in-komensverlies in de vorm van sociale zekerheid. De kerngedachte van flexicurity is dat
flexibi-boekessay
Trudie Schils over flexibiliteit en zekerheid op de arbeidsmarktliteit en zekerheid elkaar niet hoeven tegen te werken, maar dat ze, mits op een goede manier gemanaged, elkaar kunnen versterken.
Het begrip flexicurity is overgewaaid uit Dene-marken en verwijst naar het arbeidsmarktmodel dat daar bestaat met een lage mate van ontslagbe-scherming, en een hoge mate van inkomensbe-scherming bij werkloosheid in combinatie met een sterk activeringsbeleid waardoor werklozen weer snel aan de slag komen. Als tweede prak-tijkvoorbeeld van flexicurity wordt ook wel de Nederlandse Wet flexibiliteit en zekerheid uit 1999 genoemd. Over de betekenis(sen) van dit nieuwerwetse begrip, over de mogelijke effecten ervan op investeringen in ‘menselijk kapitaal’, en over de vraag hoe een effectief flexicurity-beleid eruit ziet, gaat dit boekessay.
u
Ongrijpbaar begrip
De roep om ‘flexicurity’ is niet meer weg te denken in discussies over de arbeidsmarkt
publicaties over flexicurity
In dit boekessay passeren drie recente werken de revue op het terrein van de flexibele arbeidsmarkt en flexicurity als arbeidsmarktbeleid: Flexicurity and beyond. Finding a new agenda for the European Social Model, een bundel uitgegeven onder redactie van de Denen Henning Jørgensen en Per Kongshøj Madsen, Flexibility and
employment security in Europe. Labour markets in transition, onder redactievoering van Ruud J. A. Muffels
(hoog-leraar Arbeidsmarkt en Sociale Zekerheid aan de Universiteit Tilburg) en Flexibility for whom? Working time
flexibility practices of European companies, een proefschrift van Heejung Chung aan de Universiteit van Tilburg.
Flexicurity and beyond
De bundel van Henning Jørgensen en Per Kongshøj Madsen bevat een rijke collectie analyses van auteurs uit diverse disciplines: sociologie, economie en politicologie. Vragen die aan de orde komen zijn onder andere: Hoe kan het concept flexicurity ingezet worden om de doelstellingen van de Lissabon Agenda te verwezenlijken (zoals het creëren van meer en ‘betere’ banen, het verhogen van het kennisniveau van de beroepsbevolking, en het vergroten van het aanpassingsvermogen en de mobiliteit van werknemers)? Hoe ziet flexicurity er in verschillende Europese landen uit? Welke maatregelen zijn voor andere landen inte-ressant om over te nemen? De bundel besteedt ook in ruime mate aandacht aan de sociale dialoog en de collectieve onderhandelingen die nodig zijn voor een geslaagd flexicurity-beleid. Door de knelpunten voor grotere flexibiliteit op sectorniveau bloot te leggen en gezamenlijk naar oplossingen te zoeken, kan de arbeidsmarkt in alle sectoren flexibeler worden, zonder dat de concurrentiepositie in bepaalde sectoren (bijvoorbeeld de industrie) bedreigd wordt.
75 en arbeidsmarktbeleid, maar wat het precies
betekent is curieus genoeg onduidelijk. Flexibi-liteit in welke vorm en voor wie? Makkelijker ontslag door werkgevers of flexibelere contrac-ten voor werknemers (bijvoorbeeld flexibele werktijden)? Welk type zekerheid en voor wie? Baanzekerheid lijkt te worden vervangen door werkzekerheid, maar geldt dit voor alle werk-nemers? En als de overheid beleid wil maken op dit terrein, kan zij dat dan het beste doen op macroniveau of op microniveau (op sector- of op ondernemingsniveau)?
In de literatuur en het publieke debat bestaat een duidelijk gebrek aan consensus over de definitie en de uitwerking van het begrip flexi-curity. Sommigen benadrukken de positieve aspecten hiervan: landen zijn zodoende vrij zijn om hun eigen (optimale) invulling aan het beleid te geven. Anderen wijzen erop dat het gebrek aan definitievorming tot een wildgroei aan interpretaties leidt, waardoor het lastig, zo niet onmogelijk, is om een conclusie te
geven over de richting en de werking van het flexicurity-beleid.
In hun bundel laten Jørgensen en Madsen zien dat de Deense, ofwel de ‘traditionele’, flexicurity op macroniveau en voornamelijk institutioneel is gedefinieerd: ‘Flexicurity is de expliciete en gecoµrdineerde beheersing van de complementariteiten van een drietal instituties: arbeidsrecht, werkloosheidsvoorziening en ac-tiveringsbeleid.’3 Hiermee is de Deense definitie universeel, en beoogt ze alle groepen op de ar-beidsmarkt in het flexicurity-beleid te vatten (al verschijnen recent ook cijfers over uitsluiting van bepaalde groepen op de Deense arbeids-markt, zoals de laagst opgeleiden en migranten, waar het model geen raad mee weet).
Jørgensen en Madsen stellen dat de Neder-landse invulling van het flexicurity-beleid meer gericht is op een aantal ‘probleemgroepen’, waaronder uitzendkrachten en werknemers die werken via tijdelijke contracten. Immers, de Wet flexibiliteit en zekerheid bevat met name
Flexibility and employment security in Europe
Ook de bundel van Ruud Muffels bevat een heterogene collectie, veelal empirische, analyses van econo-men en sociologen. Veel aandacht is er voor de diverse instituties (sociale partners, sociale zekerheidssys-teem) en beleidsaspecten die invloed hebben op een goed functionerend flexicurity-beleid. Een voorbeeld van zo’n beleidsaspect is de vraag hoe flexibiliteit op de arbeidsmarkt kan worden vergroot en tegelijker-tijd voldoende investeringen in menselijk kapitaal gewaarborgd kunnen worden. De diverse auteurs laten zien dat er geen eenduidige set instituties is die hiertoe leidt, maar dat de conclusie ook sterk afhangt van het theoretisch kader en de maatstaven voor flexibiliteit die worden gehanteerd. Sommige artikelen uit de bundel baseren zich op clusters van landen die tot een bepaalde typologie van een welvaartsstaat behoren, terwijl andere louter landspecifieke studies zijn naar de invulling van flexicurity.
Flexibility for whom?
Heejung Chung gaat in haar proefschrift concreet in op een specifiek en onderbelicht aspect van flexi-curity: flexibele werkarrangementen. Ze vraagt zich daarbij af of de gevonden flexibiliteit werkgevers of werknemers dient, of allebei. Bedrijven wensen meer flexibiliteit om zich snel te kunnen aanpassen aan economische schokken, en werknemers wensen flexibiliteit om hun werk- en privé-leven meer op elkaar te kunnen afstemmen. Chung maakt gebruik van Europese data en onderzoekt welke bedrijfsken-merken, maar ook nationale instituties, effect hebben op de gebruikte flexibele werkarrangementen op bedrijfsniveau.
76
passages die moeten voorkomen dat er mis-bruik gemaakt wordt van flexibele werknemers en die ze recht geeft op een vast contract nadat ze een bepaalde tijd flexibele arbeid hebben verricht.
Muffels benadert de flexicurity-definitie op een andere manier en laat zien dat het begrip in zekere zin voortborduurt op het idee van de transitionele arbeidsmarkt zoals die is geïntro-duceerd door Guenther Schmid halverwege de jaren negentig.4 In feite leidt dit perspectief tot de hypothese dat er een afruil bestaat tussen flexibiliteit en zekerheid. Door een gebrek aan loonflexibiliteit zijn het de tijdelijke werkne-mers die voor evenwicht op de arbeidsmarkt zorgen bij economische schommelingen. Deze benadering van flexicurity speelt zich meer op microniveau af en richt zich veelal op de externe flexibiliteit, zoals de inzet van werknemers op flexibele contracten en op uitzendbasis.
Naast externe flexibiliteit, bestaat er ook in-terne flexibiliteit, zoals Chung die centraal stelt. Flexibele werktijden en parttime werk, maar ook de levensloopregeling, ouderschapsverlof of flexibele pensionering zijn hier voorbeel-den van. Werknemers vragen naar dergelijke regelingen omdat deze hen in staat stellen werk en privé (zorg, opleiding of vrije tijd) te combineren. Mensen kunnen op verschillende momenten in hun leven een andere invulling van flexibiliteit wensen. Werkgevers, aan de andere kant, vragen ook om deze intern flexi-bele regelingen, die op eenzelfde manier als de externe flexibiliteit ingezet kunnen worden om economische schokken op te vangen. De vraag naar externe en interne flexibiliteit van werk-gevers en van werknemers verschilt aanzienlijk per land, constateert Chung.
u
Van baanzekerheid naar werkzekerheid
Flexicurity leidt tot het ontstaan van een nieuw type arbeidsrelatie, niemand die daaraan twij-felt. Baanzekerheid in de vorm van de levens-lange baan die één werknemer heeft bij één werkgever (waarbij de werknemer intern via promotie hogerop kan komen), wordt ¬ in de ideale situatie ¬ verruild voor werkzekerheid, in de vorm van een keten van banen bij verschil-lende werkgevers (op de externe arbeidsmarkt). Flexicurity-beleid zou er vooral op gericht moeten zijn om mensen steeds daadwerkelijk weer bij een nieuwe werkgever terecht te laten komen. Daarvoor is een continue investering nodig in menselijk kapitaal. De werknemer kan ‘employable’ blijven op de arbeidsmarkt door zijn kennis up-to-date te houden en zijn vaar-digheden continu te trainen.
Idealiter brengen de tijdelijke banen die elkaar opvolgen de werknemer naar een steeds betere baan, het ‘stepping-stone’ idee. Maar de realiteit is vaak anders. Flexicurity kan leiden tot een gesegregeerde arbeidsmarkt met aan de ene kant een groep flexibele werknemers (merendeels vrouwen, allochtonen en startende werknemers) die in tijdelijke en onzekere banen werken voor een lager loon, en aan de an-dere kant een groep werknemers met een vast contract, die in veel gevallen verzekerd zijn van een jaarlijkse loonstijging door de cao-afspraken (doorgaans mannen van middelbare leeftijd). Diverse essays in Muffels laten zien dat er over het algemeen een duidelijk verschil is tus-sen de situatie in de noordelijke landen ¬ waar-in werknemers vrijwillig flexibel werken ¬ en de zuidelijke landen ¬ waarin onvrijwillig-heid een grote rol speelt. In deze laatste landen blijken de tijdelijke contracten in veel mindere mate de stepping-stones naar reguliere of betere banen en raken de flexibele werknemers al snel gevangen in een kwalitatief slechter segment van de arbeidsmarkt. De situatie op de arbeids-markt in Spanje is hier een goed voorbeeld van. Opvallend is overigens wel, zoals Janine Lesch ke in de bundel van Jørgensen en Madsen