Het heeft lang geduurd voordat in Nederland een monumentenwet van kracht werd. Dat was pas in 1961. Toch werd de zorg voor het behoud van het gebouwde culturele erfgoed al vanaf het einde van de negentiende eeuw gezien als een taak van de centrale overheid.
Totdat de Monumentenwet in werking trad, bestond de wettelijke
bescherming van monumenten uit nood- en tijdelijke maatregelen. In deze bijdrage zullen de verschillende noodmaatregelen, die na de oorlog hebben bestaan, aan de orde komen. Verder wordt beschreven hoe de
Monumentenwet uiteindelijk tot stand kwam.
De rechtsgang naar de Kroon is het sluitstuk op de bescherming van de monumenteneigenaar tegen onredelijk overheidsoptreden. Daarom wordt ook ingegaan op een aantal beroepsprocedures, waarin de handelingen van de Staat getoetst worden.
Bestuurlijke veranderingen maakten aan het einde van de jaren tachtig een wijziging van de wet noodzakelijk. De nieuwe Monumentenwet werd op 1 januari 1989 van kracht.
Cultureel erfgoed in tijdelijk beheer
Hoewel een wettelijke basis ontbrak, konden voor de Tweede Wereldoorlog eigenaren van onroerend goed met een culturele waarde rekenen op erkentelijkheid van de gemeenschap. Zij werden geacht hun bezit slechts tijdelijk te beheren. Hun monument, dat onderdeel uitmaakte van het cultureel erfgoed van Nederland, moest goedverzorgd aan het nageslacht worden doorgegeven. De overheid moest ervoor zorgen dat deze belangrijke taak ook als zodanig werd begrepen, maar daar moest dan wel iets tegenover staan. Het kwam erop neer dat monumenten in overleg met de eigenaren beschermd werden, waarbij de overheid de eigenaren financieel kon ondersteunen bij het beheer van hun bezit. Op de rijksbegroting werd een post voor de
instandhouding van monumenten opgenomen. Aan een subsidietoekenning waren wel voorwaarden verbonden.1.
Onder andere dat het, mede met overheidsgelden, herstelde of gerestaureerde monument onveranderd moest worden bewaard en onderhouden in de staat waarin het was gebracht. Welk bouwwerk voor subsidie in aanmerking kwam, werd per geval vastgesteld. Of sprake was van een monument van geschiedenis en kunst was niet altijd duidelijk. Bij twijfel kon de Voorlopige lijst der Nederlandse Monumenten van Geschiedenis en Kunst worden geraadpleegd en was overleg nodig.2.
Voor de instandhouding van monumenten werkten het Rijk, de provincies en de gemeenten samen. In veel gevallen werden rijkssubsidies door de gemeente aangevuld. Bovendien gaf de bouwverordening ruimte voor overleg over het herstel en restauratie van monumenten. In enkele gemeenten werden verordeningen opgesteld ter
bescherming van het gebouwde culturele erfgoed. In die verordeningen werd het
in een beperkt aantal gemeenten bestond,4.
heeft het toch bijgedragen aan grotere bescherming van monumenten en heeft het gezorgd voor meer aandacht voor het behoud.
Als overleg over het herstel van een monument niet tot een gewenst resultaat leidde, kon tegen particuliere eigenaars niets ondernomen worden, tenzij werd besloten tot onteigening in het belang van monumentenzorg. Die mogelijkheid bestond sinds 1942.5.
De eigenaar van een onteigend monument werd schadeloos gesteld. Was een monument in eigendom van
93
1 De door het bombardement van 17 mei 1940 verwoeste binnenstad van Middelburg. Foto RDMZ, 20 juni 1940.
een overheidsinstelling, dan kon het vernietigingsrecht door de Kroon worden ingezet. Voor zover bekend is van deze mogelijkheden geen gebruik gemaakt.
Een door de overheid gestimuleerde monumentenzorg was dus voor de oorlog algemeen erkend, hoewel vooral het particulier initiatief een initiërende rol vervulde.6.
Het systeem leek goed te functioneren, maar er ontbrak een wettelijke basis. De aantasting en vernieling van monumenten kon daardoor niet in alle gevallen doeltreffend worden tegengegaan en bij eigenaren bestond onduidelijkheid over rechten en plichten. Ook was niet zeker of alle monumenten van geschiedenis en kunst getraceerd waren en hoever de bescherming van zo'n monument moest gaan.
Al voor de Tweede Wereldoorlog werd gediscussieerd over een monumentenwet. Een van de problemen was dat zo'n wet wel eens te veel inbreuk zou kunnen maken op het vrije beschikkingsrecht van de eigenaar van een monument. Dat recht kon niet teveel worden beperkt, zonder dat de gemeenschap daar iets tegenover zou stellen. Er moest dus een balans worden gevonden tussen de beperkingen die het hebben van een beschermd monument met zich meebracht en de ondersteuning van de eigenaar bij het in stand houden van zijn monument. Bovendien was men bang dat met de invoering van een monumentenwet de grote vrijheid van het bestaande subsidiesysteem beperkt zou worden. Het karakter van de monumentenzorg zou daardoor veranderen.
De noodregeling van Winkelman
De verwoesting van een groot aantal monumenten in mei 1940 deed het besef groeien hoe kwetsbaar ze waren. Al op 21 mei 1940 kwam een eerste regeling ter bescherming van monumenten tot stand. In het besluit van de Opperbevelhebber van de Land- en Zeemacht Generaal Winkelman betreffende de Wederopbouw I, werd een verbod opgenomen om monumenten te slopen, tenzij de Rijkscommissie voor de
probeerde te sturen, aangevuld met meer centrale bevoegdheden, vervat in een verbodsbepaling gekoppeld aan een vergunningenstelsel.
94
Deze noodvoorziening heeft veel betekend voor de bescherming van het
monumentenbestand in Nederland, maar werd wel gezien als een oplossing die snel moest worden vervangen door een wettelijke regeling.
Onder de oorlogsomstandigheden leek de tijd rijp voor een meer centralistische benadering van monumentenzorg, op basis van een wettelijke regeling.
Steeds meer werd geaccepteerd dat het eigendomsrecht vanwege het algemeen belang kon worden beperkt.7.
Deze inbreuk moest dan wel wettelijk worden geregeld. Alleen dan zou een redelijke afweging tussen het algemeen en persoonlijk belang kunnen worden gemaakt. Het was nu geen vraag meer van juridische of
wetstechnische aard, maar van politieke aard of een monumentenwet van de grond te krijgen was.8.
In opdracht van de bezetters werden op het departement van Onderwijs, Kultuur en Wetenschappen (OKW) verschillende ontwerpen voor een verordening ter bescherming van monumenten van geschiedenis en kunst voorbereid. Tegen het laatste ontwerp werden principiële bezwaren geuit door verschillende adviserende organen. Het centralistische karakter van de ontwerpwet kwam niet overeen met de volksaard. Het leidersbeginsel, dat in dit geval inhield dat de voorzitter van de Rijkscommissie de besluiten zou nemen, werd verworpen. Hierdoor ontstond een impasse die niet kon worden overbrugd. Van een bijzondere wettelijke regeling is het daardoor niet gekomen. Na de oorlog heeft dit ontwerp wel als uitgangspunt gediend voor de discussies die uiteindelijk hebben geleid tot de Monumentenwet van 1961.
Zo bleef het overheidsoptreden met betrekking tot monumentenzorg in de oorlog gebaseerd op het besluit van Generaal Winkelman uit 1940. Na de oorlog was een nieuwe regeling dringend nodig om de bescherming van monumenten door de rijksoverheid een wettelijke basis te geven. Niet alleen vanwege de oorlogsschade aan vele monumenten maar ook omdat tijdens de oorlog en na de bevrijding
onderhoud en restauratie van monumenten vrijwel onmogelijk was door het ontbreken van grondstoffen en materialen. Ook de financiële positie van het land maakte het niet mogelijk om veel restauraties te subsidiëren. Door het ontbreken van het gewenste systematisch onderhoud was een grote achterstand ontstaan.
Het Wederopbouwbesluit
Het algemene wetgevingsbeleid na de oorlog was gericht op het zoveel mogelijk bekrachtigen van bezettingsrecht. Dit recht diende zo spoedig mogelijk vervangen te worden door een wettelijke regeling.
Op 7 mei 1945 werd in het Staatsblad nummer F 67, het Koninklijk Besluit gepubliceerd, houdende voorzieningen betreffende de Wederopbouw in Nederland (hierna: het Wederopbouwbesluit). In artikel 7 van dit besluit werd geregeld dat monumenten van geschiedenis en kunst niet mochten worden gesloopt of veranderd dan na voorafgaande toestemming van de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg. Overtreding van deze bepaling werd in artikel 23 strafbaar gesteld. Maar als door toepassing van deze regeling schade werd geleden kon deze vergoed worden. Zo werd het bezettingsrecht voor de monumentenzorg in feite voortgezet.
normale reserveringen voor monumentenzorg op de rijksbegroting, aanzienlijke kredieten beschikbaar gesteld voor het noodherstel aan monumenten. Voor de verdeling van de beschikbaar gestelde gelden voor de Wederopbouw werden regelingen getroffen waarop eigenaren van monumenten een beroep konden doen. Die regelingen werden uiteindelijk vervat in de Wet op de Materiële oorlogsschade9.
en de Wet Financiering Wederopbouw Publiekrechtelijke Lichamen. Bij de uitvoering ervan werd nauw samengewerkt tussen het ministerie van Onderwijs, Kultuur en Wetenschappen en het ministerie van Wederopbouw en Volkshuisvesting.
Bij de bepaling voor welke projecten subsidie zou worden verleend, werd in de praktijk rekening gehouden met urgentie, niet alleen uit oogpunt van monumentenzorg, maar ook uit sociaal-economisch oogpunt. Over het algemeen werd daarom voorrang gegeven aan herstel van woonhuizen, bedrijfspanden, kerkgebouwen en voor de publieke dienst bestemde gebouwen.10.
Dit beleid zou worden voortgezet als de nieuwe wettelijke regeling voor de bescherming van monumenten van kracht werd.
Het Ontwerp Noodbesluit van Kalf
J. Kalf, inspecteur Kunstbescherming en voormalig secretaris van de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg, vond dat Nederland ten spoedigste een monumentenwet moest krijgen. Al gedurende de bezettingstijd had hij overleg gevoerd met
vertegenwoordigers van het departement van Financiën en de dienst voor de Wederopbouw, ten einde een regeling voor te bereiden om direct na de bevrijding snel in te kunnen grijpen.
Daarom kwam hij al medio 1945 met een ontwerp voor een Noodbesluit
95
moeten vervangen. Hij stuurde dit ter goedkeuring aan de secretaris-generaal van het departement van Financiën, het departement van OKW, aan de Algemeen Gemachtigde voor de Wederopbouw en Bouwnijverheid en aan de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg.
Het Noodbesluit Monumentenzorg had tot doel om de aangerichte verwoestingen in de oorlog zo snel mogelijk te kunnen herstellen en de restauratie van monumenten in hetzelfde tempo te laten verlopen als de wederopbouw van de omliggende gebouwen en wijken.11.
Het ontwerp droeg een sterk centralistisch karakter, hoewel gestreefd werd naar afstemming op lokaal niveau en met andere beleidsvelden. In het ontwerp bleef het verbod om monumenten geheel of gedeeltelijk te slopen of te wijzigen gehandhaafd. Tenzij een vergunning was verleend door de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg. De aanvraag voor een sloopvergunning moest door de gemeente, eventueel aangevuld met haar advies, aan de Rijkscommissie worden gestuurd. Doordat de gemeente een advies kon koppelen aan de aanvraag, zou een goede afstemming mogelijk zijn tussen het behoud van het monument, het behoud van de steden en de gemeentelijke bouwpolitiek.
In het Noodbesluit werd voorgesteld om restauraties te laten verrichten op kosten van de Staat. Deze werkzaamheden zouden door de eigenaar van het monument moeten worden gedoogd. De aan de restauratie verbonden kosten konden geheel of gedeeltelijk worden verhaald op andere overheidslichamen en op de eigenaar of eventuele andere rechthebbenden op het monument. Kalf koos voor deze constructie omdat de tot dusverre gevolgde procedure, waarbij eerst overeenstemming moest worden bereikt over de financiering van de restauratie, te veel tijd in beslag nam. In zijn ontwerp werd bepaald dat bij onevenredige schade ten gevolge van de toepassing van dit besluit een schadevergoeding mogelijk was. Tegen de beslissing stond beroep open bij de minister van OKW. Deze mogelijkheid tot beroep werd in het kader van een billijke verdeling tussen rechten en plichten van een eigenaar van een monument gezien als laatste waarborg tegen een onbegrensd optreden door de overheid. Om overtreding van de hiervoor beschreven bepalingen tegen te gaan had Kalf een aantal strafbepalingen opgenomen.
Het Noodbesluit is niet van kracht geworden, hoewel de secretarissen-generaal hun goedkeuring hadden gegeven. Reden was het standpunt van de Raad van State. De raad meende dat er zozeer sprake was van inbreuk op het eigendomsrecht dat dit besluit niet buiten de Staten Generaal om tot stand kon komen. Daarom werd in overweging gegeven het besluit niet te bekrachtigen. In 1947 werd bovendien geconcludeerd dat - nu de normale verhoudingen weer vrijwel hersteld waren - een Noodbesluit niet meer nodig was. De praktijk had bewezen, dat het zonder een dergelijke besluit ook mogelijk was de financiering van het herstel van de door oorlogsgeweld beschadigde monumenten te regelen.12.
Het noodstelsel van monumentenzorg werkte in de praktijk bovendien als een gespecialiseerd welstandstoezicht voor oude bouwwerken, in vruchtbare samenwerking met de provinciale en gemeentelijke overheden.13.
Daarmee werd benadrukt dat op plaatselijk niveau door bepalingen van de bouwverordening ook de aspecten die monumentenzorg raakten konden worden opgelost. Bovendien werd er van uitgegaan dat er op niet al
De Tijdelijke Wet Monumentenzorg
Eind jaren veertig dreigde opnieuw een wetloze periode. Er lag een ontwerp voor een Wederopbouwwet en bij goedkeuring daarvan zou het Wederopbouwbesluit buiten werking worden gesteld. Daarmee zou ook artikel 7 van het
Wederopbouwbesluit, waarop het monumentenbeleid berustte, komen te vervallen. Naar verwachting zou de Wederopbouwwet eerder van kracht worden dan de Monumentenwet. Voorkomen moest worden dat de bestaande regelingen zouden vervallen en monumentenzorg weer een wetloze status zou krijgen. Dan zouden mensen de kans krijgen om hun monumenten te verminken ofte slopen. Dit gevaar was niet denkbeeldig, zo meldde de minister, omdat de Monumentenwet in een vergevorderde staat van voorbereiding was; voor verschillende eigenaren zou - om te voorkomen dat een monumentenwet daarop van toepassing zou worden - de verleiding om hun bezit te ontluisteren wel eens te groot kunnen blijken. Dit zou ernstige schade aan het culturele erfgoed van Nederland veroorzaken. Bovendien moest ervoor worden gezorgd dat de restauratie van monumenten met het
wederopbouwprogramma in de pas zou blijven lopen.
Een nieuwe regeling was dus gewenst. Volstaan zou kunnen worden met een maatregel van beperkte duur. Want - hoe nuttig tijdelijke regelingen ook kunnen zijn - een dergelijke maatregel moest zo spoedig mogelijk worden vervangen door een wettelijke regeling, waarin de bevoegdheden en verplichtingen van de overheid en een eigenaar met betrekking tot de bescherming van monumenten uitvoerig
96
waren vastgelegd.14.
En volgens de minister zou vóór 1 januari 1952 de Monumentenwet een feit zijn.
Er werd een ontwerp gemaakt voor een Tijdelijke Wet Monumentenzorg. Dit ontwerp bevatte drie artikelen. Bepaald werd dat de monumenten van geschiedenis en kunst die in de Voorlopige Lijst der Nederlandse Monumenten van Geschiedenis en Kunst waren vermeld en niet gesloopt of verwijderd waren, niet mochten worden gesloopt of gewijzigd, tenzij - op advies van de Rijkscommissie voor de
Monumentenzorg - vergunning was verleend door de minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (artikel 1). Op deze lijst kwamen oorspronkelijk alleen de belangrijkste monumenten voor. Artikel 1 impliceerde dus dat de bescherming zich vooral op belangrijke monumenten richtte. Overtreding van artikel 1 werd strafbaar gesteld met hechtenis van ten hoogste een jaar of een geldboete van ten hoogste vijfduizend gulden (artikel 2). Bij de inwerkingtreding van deze Tijdelijke Wet verviel artikel 7 van het Wederopbouwbesluit uit 1945. De verbodsbepaling, die
geïntroduceerd was in 1940 en bestendigd in 1945, bleef materieel dus gelden. Door het strafbaarstellen van de overtreding van de verbodsbepaling werd de handhaving door de overheid versterkt.
De Tijdelijke Wet Monumentenzorg had overigens een ongewenst gevolg. De Voorlopige Monumentenraad, ingesteld in 1946, wees daarop. De gemeentelijke en provinciale monumentenverordeningen zouden hun rechtskracht verliezen. De raad achtte het van belang alsnog een bepaling op te nemen die de bevoegdheid van de provinciale en gemeentelijke besturen handhaafde om een verordening betreffende de bescherming van monumenten op te stellen. Zo kon worden bereikt dat zolang de monumentenbescherming nog niet volledig wettelijk was geregeld, de plaatselijke bescherming zo effectief mogelijk was. Maar met dit advies werd niets gedaan, zodat de bevoegdheid van de lagere overheden om maatregelen te treffen voor de
bescherming van monumenten onduidelijk bleef. Het heeft er echter niet toe geleid dat de plaatselijke monumentenverordeningen onverbindend werden geacht. De Tijdelijke Wet Monumentenzorg werd in het Staatsblad K23 van 2 februari 1950 geplaatst. De wet zou in eerste instantie tot 1 januari 1952 van kracht zijn. Omdat de invoering van de Monumentenwet steeds werd uitgesteld, werd de werking van deze Tijdelijke Wet meerdere malen verlengd, steeds met terugwerkende kracht.15.
Ook het nut van deze tijdelijke regeling is zeer groot geweest. Er was genoeg financiële ruimte en vrijheid. In overleg kon in de meeste gevallen een redelijk resultaat worden bereikt.16.
Toch moet worden geconcludeerd dat de Tijdelijke Wet Monumentenzorg niet voldoende bescherming heeft kunnen bieden. Dat kwam omdat de bescherming gebaseerd was op de Voorlopige Lijst en die was, zoals gezegd, verre van volledig. Daardoor zijn er monumenten verloren gegaan. Een gevaar waarop de Voorlopige Monumenteraad overigens ook gewezen had.
De uitgangspunten
opgesteld werd als uitgangspunt genomen. Ook door Jan Kalf werd, in samenwerking met de heren E.J. Beumer, E.A. van Beresteyn en A.B.G.M. van Rijckevorsel, aan een voorstel gewerkt. Zij baseerden hun werk eveneens op de in de oorlog ontworpen concepten en zij hielden daarbij rekening met de kritieken die op dat ontwerp geleverd waren. Omdat het allemaal zo lang duurde en het ministerie het bovendien bezwaarlijk vond dat er door zo'n klein groepje mensen aan het ontwerp werd gewerkt werd besloten een Voorlopige Monumentenraad17.
in te stellen. Uit haar midden moest een Commissie ter voorbereiding van een ontwerpmonumentenwet worden samengesteld. In deze commissie zouden geen ambtenaren van het departement zitten.
Op 19 september 1946 werd deze Voorlopige Monumentenraad geïnstalleerd. De Commissie ter voorbereiding van een ontwerp-monumentenwet kon met haar werkzaamheden beginnen. Bij de installatie kreeg de Voorlopige Monumentenraad de opdracht eerst te onderzoeken of er wel een wettelijke bescherming van
monumenten van geschiedenis en kunst moest komen.18.
Het ontwerp voor het Noodbesluit Monumentenzorg, waarmee de Rijkscommissie voor de Monumentenzorg zich op voorstel van J. Kalf een jaar eerder had verenigd19.
en de verschillende in de oorlog ontworpen concepten voor een monumentenverordening zouden goede bouwstoffen leveren, zo werd aangenomen. Een nieuw ontwerp zou echter systematisch moeten worden opgezet.20.
In de Voorlopige Monumentenraad en de Commissie ter voorbereiding van een Monumentenwet werd veel en uitvoerig gediscussieerd. In april 1947 ko die discussie worden afgerond. Bij brief van 10 oktober 1947, nummer 0698, adviseerde de Voorlopige Monumentenraad over de uitgangspunten voor een monumentenwet.
De raad had niet stil gestaan bij de vraag of er wel een monumentenwet moest komen. Zo'n wet werd
97
als noodzaak gezien. De centrale vraag was echter hoever de bescherming van monumenten kon gaan.
Een doeltreffende bescherming van monumenten zou alleen gerealiseerd kunnen worden door inbreuk op het eigendomsrecht te maken, maar onder welke
omstandigheden en in welke mate? Uiteraard kon dit alleen op grond van een wettelijke regeling. Gezocht werd naar een evenwicht tussen de rechten van de eigenaar en zijn plicht om het beschermde monument als bewaarder van het algemeen belang in stand te houden. Deze rechten en plichten moesten zo duidelijk mogelijk vastgelegd worden, maar de raad vond wel dat niet alle lasten die het gevolg zouden zijn van een monumentenwet gedragen zouden moeten worden door de particuliere eigenaren.21.
Door het aanwijzen van beschermde stads- of dorpsgezichten kon volgens de raad