Toetsingskader Webster en Lai (2003)

Op basis van het in het theoretische kader beschreven belang van efficiëntie van de markt zal in deze paragraaf een beschrijving worden gegeven van typische problemen op het gebied van efficiëntie op de markt van compenserende waterretentie. Aan de hand van de efficiency rules van Webster en Lai (2003) kan vervolgens een (theoretische) afweging worden gemaakt voor een bepaalde vorm van markthandelen of marktwerking.

Efficiëntieproblemen op de markt van compenserende waterretentie zijn:

- (A1) externaliteiten, in de vorm van (een toegenomen risico op) wateroverlast als gevolg van een ruimtelijke ontwikkeling;

- (A2) het onvermogen van de markt om compenserende voorzieningen te realiseren met toereikende grootte en tegen aanvaardbare (maatschappelijke) kosten, met name als gevolg van ruimtegebrek in stedelijk gebied;

- (A3) de versnipperde realisatie van compenserende voorzieningen, wat leidt tot een minder effectief en robuust watersysteem en gevolgen heeft voor onderhoud en beheer van deze voorzieningen.

Om de hierboven beschreven efficiëntieproblemen te reduceren en weg te nemen wordt er door de overheid met name gebruik gemaakt van regulerende maatregelen. Eerder in het theoretisch kader werd echter bepleit dat deze regulerende maatregelen evengoed voor additionele

efficiëntieproblemen kunnen zorgen. In het geval van het onderwerp van dit onderzoek zijn de volgende efficiëntieproblemen op het vlak van overheidshandelen zichtbaar:

- (B1) het onvermogen van het planningsysteem om de benodigde ruimte te bieden voor compenserende voorzieningen als gevolg van ruimtegebrek in stedelijk gebied;

- (B2) gebrek aan snelheid bij afhandeling watertoetsproces.

- (B3) gebrek aan flexibiliteit bij het zoeken naar oplossingen en maatregelen voor compensatie

Deze efficiëntieproblemen van de markt en van overheidshandelen zullen hieronder verder worden toegelicht (zie ook Tabel 1). Daarbij zullen ook de ‘efficiency rules’ van Webster en Lai (2003) die van toepassing zijn op de beschreven problemen worden benoemd.

Efficiency Rules

Sub-division rule Combination rule Public domain rule Subsidiarity Rule Efficiëntie problemen gerelateerd aan de markt A1 Toegenomen risico op wateroverlast Eigendomsrechten over negatieve effecten ruimtelijke ontwikkelingen blijven liggen in de publieke domein. A2 Onvermogen van de markt om toereikende voorzieningen te realiseren Nu gefragmenteerde compensatie. Door middel van bundeling

kan efficiëntie- probleem worden aangepakt. A3 Versnipperde realisatie van compensatie Versnipperde voorzieningen kunnen gebundeld worden in één voorziening d.m.v. toepassing waterbergingsbank. Efficiëntie problemen gerelateerd aan overheidshandelen B1 Onvermogen van het plannings-

systeem

Oplossingen op plangebied-niveau niet altijd logisch, dit dient op gemeentelijk of regionaal niveau gezocht te worden. B2 Gebrek aan snelheid in watertoetsproces Langdurig proces doordat negatieve effecten van ontwikkelingen in de publieke domein blijven liggen. B3 Gebrek aan flexibiliteit in watertoetsproces Restricties in beleid beperken de mogelijkheid voor alternatieve en innovatieve oplossingen.

Tabel 1. De efficiency rules van Webster en Lai. (naar: Van der Krabben, 2008) (Eigen bewerking, 2012).

(A1) toegenomen risico op wateroverlast

Deze externaliteit ontstaat als gevolg van de toename van de versnelde afvoer door een toename van het verhard oppervlak in een gebied. Deze versnelde afvoer leidt tot een verhoogd risico op wateroverlast en dient om deze reden gecompenseerd te worden (Arcadis, 2009). Door het ontbreken van duidelijk gedefinieerde en toegewezen eigendomsrechten blijft deze negatieve externaliteit echter in het publieke domein liggen. De overheid probeert deze vorm van marktfalen te ondervangen door ontwikkelingen aan banden te liggen, onder meer door een compensatieplicht op te leggen. Webster en Lai (2003) omschreven dit net als Coase (1960) als een ‘public domain’- probleem, dit valt dus te scharen onder de ‘public domain rule’ van Webster en Lai (2003, p.11). Volgens Coase (1960) zouden er eigendomsrechten van deze externaliteit moeten worden

gedefinieerd, dan zou het mogelijk zijn om deze externaliteit uit het publieke domein te halen, tenzij de kosten hiervan de waarde die hiermee wordt gecreëerd overstijgen. Of dit laatste het geval is kan echter niet gezegd worden, aangezien door het huidige regulerende overheidsbeleid deze situatie in de praktijk niet kan voorkomen.

(A2) Onvermogen van de markt om toereikende voorzieningen te realiseren

Door verstedelijking en de beslag die de vele functies op de openbare ruimte leggen is het regelmatig niet mogelijk om binnen een plangebied een compensatiemaatregel op te nemen (Arcadis, 2009; Arcadis, 2010). In sommige gevallen is dit wel mogelijk maar kan dit slechts tegen zeer hoge (maatschappelijke) kosten (Arcadis, 2009). Het resultaat is dat de markt niet de mogelijkheid heeft om de (binnenstedelijke) ruimte realiseren van de juiste grootte, op de juiste locatie en op de juiste tijd. Echter, door de verschillende compensatieverplichtingen te bundelen door toepassing van de ‘combination rule’ (Webster en Lai, 2003, p.11) is het mogelijk om de efficiënte van de markt te verbeteren en dit efficiëntieprobleem te elimineren.

(A3) Versnipperde realisatie van compensatie

Doordat ruimtelijke ontwikkelingen die de ruimtelijke procedure doorlopen en een toename van het verhard oppervlak veroorzaken geacht worden om hydrologisch neutraal te ontwikkelen en dus bepaalde compenserende voorzieningen op te nemen binnen het plangebied, ontstaan er veel versnipperde, moeilijk beheerbare compensatievoorzieningen. In het kader van de ‘combination rule’ van Webster en Lai (2003, p. 11) is het mogelijk om een oplossing voor dit probleem te realiseren. Dit kan door de verschillende compensatieverplichtingen te bundelen en in één grote

compensatievoorziening te realiseren. Dit leidt tot effectievere oplossing en komt de robuustheid van het watersysteem ten goede.

(B1) Onvermogen van het planningssysteem

Het planningssysteem is in dit geval niet in staat om binnen het stedelijk gebied de ruimte te bieden die nodig is om compenserende voorzieningen te realiseren tegen aanvaarbare kosten en op het gewenste moment. Hierbij sluit de vraag vanuit de markt naar binnenstedelijke ruimte voor compensatie dus niet goed aan op het aanbod van deze ruimte. Er is dus sprake van een efficiëntieprobleem bij de allocatie van binnenstedelijke ruimte voor compensatie.

Op basis van de ‘subsidiarity rule’ van Webster en Lai (2003, p.12) kan worden gesteld dat het noodzakelijk is dat de allocatie van ruimte voor compensatie op het juiste niveau plaats dient te vinden. Binnen het reguliere watertoetsproces wordt er op het schaalniveau van de individuele ruimtelijke plannen gezocht naar ruimte voor compensatie. Dit leidt ertoe dat compensatie in sommige gevallen niet mogelijk is of dat er voorzieningen gerealiseerd worden die niet nuttig of logisch zijn. Door juist op een groter schaalniveau (bijvoorbeeld op stroomgebiedsniveau of

gemeentelijk niveau) te zoeken naar compensatiemogelijkheden wordt het mogelijk om efficiëntere en flexibelere oplossingen te realiseren (Arcadis, 2009; Arcadis, 2010).

(B2) Gebrek aan snelheid bij watertoetsproces

De noodzaak van een watertoets is het gevolg van niet juist gedefinieerde en verdeelde

afvoer in de publieke domein (de ‘public domain rule’ van Webster en Lai, 2003) zijn blijven liggen legt de overheid via marktregulering een ruimtelijke initiatiefnemer een plicht tot compensatie van negatieve effecten op. Dit proces omvat meerdere actoren (ruimtelijke initiatiefnemer, gemeente en waterschap) en procedures, wat tot gevolg heeft dat het watertoetsproces een langdurig proces is (Needham, 2005, p. 31). Wanneer eigendomsrechten wel juist gedefinieerd zouden zijn en ook negatieve effecten van marktpartijen onderdeel zouden zijn van hun verantwoordelijkheid, bestaat de mogelijkheid om de lengte van dit proces te beïnvloeden en zou er mogelijk een effectiever en sneller proces ontstaan. Hier is dus sprake van een efficiëntieprobleem op basis van de ‘public domain rule’ van Webster en Lai (2003, p.11).

(B3) Gebrek aan flexibiliteit

Binnen het huidige watertoetsproces ontbreekt soms de flexibiliteit die juist wel nodig is om de wateropgave op een aanvaardbare en effectieve manier op te lossen (E. van Huijssteeden, april 2012, persoonlijke communicatie; R. van Mol, april 2012, persoonlijke communicatie). Door de strikte regels omtrent de verplichte compensatie binnen het plangebied en het ontbreken van de mogelijkheid om compensatie van verschillende ruimtelijke plannen te bundelen buiten het plangebied is het niet mogelijk om ander (innovatieve) oplossingen toe te passen.

Volgens de ‘subsidiarity rule’ (Webster en Lai, 2003, p. 12) zou de ruimtelijke initiatiefnemer, als partij die de meeste invloed op de uitkomst van een markthandeling uit kan oefenen, degene moeten zijn die de eigendomsrechten krijgt toegewezen, met daaraan gekoppeld, de volledige verantwoordelijkheid voor eventuele externaliteiten. Deze partij zou door middel van

‘internalisation’ van het probleem (Van Der Krabben, 2008, p.2876) in onderhandeling gaan met de partij die schade ondervindt van zijn handelingen. In de huidige planningspraktijk is dit echter niet mogelijk, aangezien ruimtelijke initiatiefnemers door middel van overheidsbeleid beperkt worden in hun markhandelingen, bovendien draagt deze partij niet de verantwoordelijkheid voor de negatieve effecten van markthandelingen op de manier zoals dat in de eigendomsrechtenbenadering het geval zou zijn. Dit is een verantwoordelijkheid die de overheid vanuit een Pigouviaanse benadering op zich heeft genomen en hierdoor niet directe zorg van een ruimtelijke initiatiefnemer zijn. Overigens verplicht de overheid vervolgens wel de ruimtelijke initiatiefnemer om compensatie te realiseren.