“Het scheen alles onmogelijk, doch het wás zo, het was de werkelijkheid, alleen maar dat zij in niets geleek op de werkelijkheid die hij kende; en nu moest hij alles afleren, zijn gewone zien, zijn gewone bewegen, zijn gewone doen en oordelen, en hij moest zich zelven zoeken naar nieuwe organen om met die nieuwe wereld in gemeenschap te komen, naar een nieuwe zin om haar te ontvangen, naar een nieuwe kracht om in haar te werken.”
(Augusta de Wit 1903)
In hoofdstuk 2 heb ik enkele eisen die aan wetenschap gesteld moeten worden en de daarvoor noodzakelijke wetenschappelijke houding besproken. Eén daarvan omschreef ik als de volstrekte controleerbaarheid waardoor in beginsel zo transparant mogelijk wordt gemaakt welke stappen in het wetenschappelijke discours zijn gezet met het oog op de navolgbaarheid van de te berde gebrachte redenering voor andere deelnemers aan het discours. De constatering dat nooit precies is aan te geven welke omstandigheden bepalend zijn geweest voor de uitkomst van een onderzoek, of een deel daarvan (Stapel 2012), ontslaat de onderzoeker niet van de verplichting om in ieder geval aandacht te besteden aan datgene wat waarschijnlijk wel heeft bijgedragen tot de uitkomsten van zijn onderzoek. Daarmee is een belangrijke relativering van methodologische verantwoording in kwalitatief onderzoek gegeven. Van de onderzoeker mag verwacht worden dat hij zich inspant om de in zijn onderzoek gemaakte keuzes zo volledig mogelijk te benoemen, dat hij als het ware de achterkant van zijn onderzoek zo veel mogelijk blootlegt en een zo volledig mogelijk antwoord geeft op de vraag ‘How did he do it?’ (Koerten 2011, p. 57 – 74). Daarbij dient niet alleen aandacht te zijn voor de zogenaamd ‘objectieve’ factoren, zoals aantal en soorten van methoden en technieken (interviews, documentenanalyse, etc), kenmerken van organisaties waarin de research plaats vond en wijze van dataverwerking (Byrne en Pierce 2007, p. 474-476). Naast deze kwantitatieve aandacht dient ook aandacht besteed te worden aan de meer kwalitatieve aspecten van het onderzoek, zoals de houding die de organisatie en de respondenten over het onderzoek innamen en de emoties die de onderzoeker in bepaalde onderzoekssituaties ervoer. Het is echter een illusie dat daarmee een uitputtende verklaring gegeven kan worden van zijn onderzoeksresultaten. Daarvoor is de werkelijkheid te veelomvattend, te grillig en te onvoorspelbaar. Deze methodologische beperking is tevens de reden waarom in ieder geval kwalitatief onderzoek vrijwel niet herhaalbaar is. Niet alleen zullen de omstandigheden dan verschillen – alleen al omdat tijd is verstreken -, maar ook de in de onderzoeksverantwoording benoemde variabelen zijn niet meer dan een deelverzameling van alle details die in het oorspronkelijke onderzoek en in een eventueel herhalingsonderzoek er ook toe doen.
De onderhavige studie is in belangrijke mate gebaseerd op veldonderzoek en literatuuronderzoek. Daaraan zal ik in verantwoordende zin uitvoerig aandacht besteden. De
wijze waarop de veldstudie is uitgevoerd geeft aanleiding tot veel reflectie. Daarvoor zij verwezen naar het slothoofdstuk (paragraaf 8.4).
5.1 keuze voor de organisatie
De veldstudie vond plaats in de ambtelijke organisatie van de provincie Fryslân. Een belangrijke reden voor de keuze was dat ik het verschijnsel planning&control in een grote overheidsorganisatie wilde bestuderen. Omdat een etnografische benadering met zich meebrengt om vaak daadwerkelijk in het veld aanwezig te zijn, zocht ik een organisatie die qua fysieke afstand geen grote belemmering vormde. De keuze in Fryslân is dan beperkt. Andere mogelijkheden zouden de gemeente Leeuwarden en het Wetterskip Fryslân geweest zijn. De eerste viel af omdat ik mijn functie als voorzitter van de Rekenkamer van Leeuwarden niet verenigbaar achtte met die van onderzoeker, te meer omdat rekenkameronderzoek, door de nadruk die ligt op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid, zich veelal afspeelt op het werkterrein van controllers. Ik was niet zo zeer bang dat mijn rol als onderzoeker in het gedrang zou komen, maar meer mijn rol als voorzitter van de Rekenkamer. Immers een langdurig en intensief verblijf bij de controllers van de gemeente Leeuwarden zou allerlei informatie hebben opgeleverd, die mijn onbevangenheid ten aanzien van resultaten van rekenkameronderzoeken zou aantasten. En van de kant van de controllers verwachtte ik dat zij gereserveerd naar mij, als onderzoeker, zouden zijn omdat ik als representant van de rekenkamer uiteindelijk ook hun werk beoordeel en daarover rapporteer aan de gemeenteraad. Ook het waterschap lag niet voor de hand. Daar had ik tien jaar leiding aan gegeven, waarin sterk de nadruk had gelegen op de implementatie en doorontwikkeling van planning&control. Ook hier speelde het argument van (afwezigheid van) onbevangenheid. Ik hield er rekening mee dat voormalige collega’s met wie ik een gezagsverhouding heb gehad zich moeilijk konden losmaken van in het verleden gevestigde verwachtingspatronen. Voorts speelde mee dat ik door vertrouwdheid van de organisatie en problematieken van het Wetterskip het risico liep dat ik zelf niet onbevangen het onderzoek kon doen. In het verlengde hiervan lag dat ik een directeur was geweest met een sterk planning&controlprofiel. Hoewel mijn studie niet een beoordelend karakter beoogde, liep ik toch het risico om in gevallen waarin normatieve aspecten, bewust of onbewust, een rol gingen spelen ik de keurmeester van het zelf geslachte vlees zou worden.39
Waar ik niet mijn veldstudie wilde doen was dus wel duidelijk. Maar waar dan wel? Het werd de ambtelijke organisatie van het provinciaal bestuur van Fryslân. Bij deze keuze speelden een aantal overwegingen. Een belangrijke was dat ik geen ervaringsdeskundigheid met deze overheidslaag had opgedaan, zoals ik die wel had met de gemeentelijke overheid en met het waterschap. Uiteraard had ik als directeur van Wetterskip Fryslân wel functionele contacten gehad met de provincie, maar die speelden zich voornamelijk af op bestuurlijk of hoog ambtelijke niveau. In ieder geval had ik met de controllers van de provincie geen directe werkcontacten gehad.40 Een andere overweging betrof de fysieke nabijheid van de provinciale gebouwen. Toen de studie aanving werd het provinciehuis in Leeuwarden verbouwd en verrichtten de meeste provinciale ambtenaren – in ieder geval de controllers – hun
39
In het populaire spraakgebruik (“de slager die zijn eigen vlees niet mag keuren”) heeft deze uitdrukking een merkwaardige werking gekregen. Je mag hopen dat een slager dat juist wel doet, maar dat hij niet de enige en eindverantwoordelijk is voor het uiteindelijke oordeel.
40
Hierop waren twee uitzonderingen. In de eerste plaats bleek één van mijn planning&controlartikelen (Polhuis en Slabbèrtje 1992) een rol gespeeld te hebben bij de vormgeving van planning&control bij de provincie. Voorts bleek dat één van de medewerkers van Concerncontrol mij, als directeur van Wetterskip Fryslân, ooit geïnterviewd te hebben over planning&control. We reconstrueerden dat dat vlak voor de eeuwwisseling geweest moest zijn. Of het interview voortsproot uit het artikel konden we niet meer traceren.
HOOFDSTUK 5–TOEGEPASTE METHODEN EN TECHNIEKEN
werkzaamheden in een noodhuisvesting. Ook deze tijdelijke huisvesting was in Leeuwarden gevestigd. In het najaar van 2012 vond de verhuizing naar het verbouwde en gerenoveerde oude provinciehuis, niet ver van het centrum van Leeuwarden, plaats. Zowel de noodhuisvesting als de definitieve locatie was voor mij goed met de fiets bereikbaar. Een bijzondere omstandigheid bij de keuze voor de provincie Fryslân, waren mijn contacten met een aantal leidinggevenden in de provinciale organisatie. Zo kende ik de algemeen directeur omdat ik hem als interim- manager ben opgevolgd toen hij in 2006 vertrok uit de gemeente Den Helder als gemeentesecretaris om dezelfde functie uit te oefenen in de gemeente Zaanstad. In 2010 maakte hij de overstap van Zaanstad naar de provincie Fryslân. Omdat hij planning&control in zijn portefeuille kreeg, was hij voor mij een belangrijk contactpunt. Zijn collega-directeur had ik leren kennen in een zogenaamde commissie van wijze mannen, die ten behoeve van een gemeentebestuur een onderzoek moest instellen naar een vermeende schending van bestuurlijke integriteit van een gemeenteraadslid.41 Voorts kende ik de concerncontroller van de provincie, de leidinggevende van de afdeling Concerncontrol, omdat ik die ooit had gevraagd om een vacature in een van de gemeentelijke rekenkamers in Fryslân te vervullen. Hij zag daar van af vanwege de toezichthoudende rol van de provincie op de financiële huishouding van gemeenten. Het belangrijkste contact was de leidinggevende van de afdeling Financiën, Planning en Control (FPC). Deze manager had ik leren kennen in mijn waterschapstijd toen hij als zelfstandig adviseur werkzaam was. Regelmatig deed ik toen een beroep op zijn financiële en bedrijfskundige expertise en huurde hem in als de eigen organisatie daaraan behoefte had. Zijn dienstverlening werd door mij zeer op prijs gesteld. Gaandeweg ontwikkelde onze relatie zich van een puur zakelijke naar een meer persoonlijke. Ook zonder een zakelijke aanleiding hielden we contact met elkaar. Zo hield hij mij regelmatig op de hoogte van zijn academisch promotietraject (Elsacker 2007). In 2006 verruilde hij zijn zelfstandig adviseurschap voor de functie van afdelingsmanager van de afdeling FPC. In één van mijn lunches met hem wierp ik de mogelijkheid op om zelf een proefschrift te schrijven, waarop hij enthousiast reageerde. Toen dat plan later meer contouren kreeg en ik overwoog om een veldstudie te verrichten, merkte hij spontaan op dat met hem wel te praten viel als ik op zijn afdeling onderzoek wilde verrichten. Alle vier contacten waren zonder meer als plezierig te kwalificeren. Ik voelde dan ook geen enkele terughoudendheid om deze contacten aan te boren toen ik de provinciale organisatie als aantrekkelijk veld van onderzoek zag. Ik was er van overtuigd dat mijn contacten mijn verzoek om onderzoek te doen met een positieve grondhouding zouden benaderen. Wel realiseerde ik mij dat deze contacten geen garantie waren voor een toestemmende beslissing, omdat deze provinciale (top)ambtenaren uiteraard de relatie met mij moesten afwegen tegen de belangen van de provincie als bestuurlijke en politieke organisatie. Ook realiseerde ik mij dat mijn eventuele entree in de organisatie wel erg als ‘top down’ gepercipieerd zou kunnen worden. In het vervolg zal ik aangeven hoe ik daar in de veldstudie daadwerkelijk mee geconfronteerd werd en hoe ik er mee ben omgegaan.
Toen voor mij duidelijk was dat ik de veldstudie bij de provincie Fryslân wilde uitvoeren, aarzelde ik ook niet om de afdelingsmanager van FPC te benaderen. Eind november 2010 had ik op zijn kamer een gesprek met hem en legde uit wat ik met het onderzoek beoogde. Van zijn kant legde hij uit hoe zijn afdeling in elkaar zat en welke plaats zijn afdeling in het grotere geheel van de organisatie innam (zie het organogram in bijlage 2 en paragraaf 7.1). Hoewel hij onmiddellijk een positieve houding aannam, vroeg hij mij wel om voor zijn leidinggevenden datgene wat wij mondeling hadden besproken in een notitie vast te leggen (zie bijlage 1). Die notitie lag er midden januari 2011 en snel daarop werd ik door de manager van de FPC gebeld
41
Het rapport van deze commissie is niet openbaar gemaakt. De commissie werd voorgezeten door prof. dr. J.W.M. Engels, lid van de Eerste Kamer en hoogleraar gemeenterecht/gemeentekunde, universiteit van Leiden; sinds 2015 bijzonder hoogleraar Recht decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen.
met de mededeling dat hij mijn notitie bij zijn leidinggevenden had uitgezet en dat ik welkom was om daarover in het MT te discussiëren. Die bespreking vond plaats op 8 februari 2011. Ik kan mij nog herinneren dat ik fietsend naar deze bijeenkomst het opgewonden gevoel had dat het onderzoek nu echt ging beginnen. Achteraf blijkt dat een wat naïeve emotie te zijn geweest. Hooguit kan gezegd worden dat er een perspectiefvolle opening naar een empirische omgeving was gecreëerd en dat de medewerkers zelf in dit soort zaken ook een belangrijke stem hadden. Dit bleek niet alleen een cultuurkenmerk van de organisatie, maar sloot aan bij mijn wens om de expliciete instemming van de medewerkers te vragen. Bovendien bleek dat de directie niet op de hoogte was van mijn komst en van mijn onderzoeksvragen.
5.2 toegang tot de organisatie
De bijeenkomst van 8 februari 2011 kan gezien worden als het echte begin van de veldstudie omdat daarin door het management van FPC het ‘licht op groen werd gezet’ wat betreft de toegang tot de afdeling. Omdat zulke bijeenkomsten vaak bepalend zijn voor het verdere verloop van het onderzoek, is het goed om stil te staan bij inhoud en sfeer van deze bijeenkomst. Aanwezig waren de afdelingsmanager en zijn twee clustercoördinatoren, alsmede een programmacontroller die formeel onder een van de clustercoördinatoren viel.42 Meteen werd duidelijk dat deze programmacontroller een aparte positie in de afdeling innam; zij typeerde zichzelf als “nogal solistisch opererend”. Haar aanwezigheid was waarschijnlijk toe te schrijven aan haar overall kennis van projecten en aan het organisatorische prestige dat zij zich verworven had. Opvallend was dat zij als enige mijn notitie niet van te voren had gekregen. De afdelingsmanager opende het gesprek en gaf aan dat hij mij al enkele jaren kende en dat daaruit een ‘soort vriendschap’ was ontstaan. Vervolgens kreeg ik de gelegenheid om mijzelf te introduceren. Ik koos er voor om datgene wat ik in de notitie over mijn achtergrond had geschreven uitvoerig toe te lichten. Naast het verstrekken van informatie over mijzelf, gaf mij dat vooral de gelegenheid om het gesprek informeel te houden en om meteen de afstand tussen onderzoeksveld en onderzoeker zo klein mogelijk te maken. Zo vertelde ik bewust het grapje dat ik in 1984 als eerste niet-arts werd benoemd als directeur van een GG&GD en dat vanaf dat moment de ellende van de managers in de gezondheidszorg is begonnen.
De sfeer van de bijeenkomst was goed. Ik vertelde dat ik primair geïnteresseerd was in de denk- en werkwereld van controllers. Ik maakte duidelijk dat ik de data voor het onderzoek niet zou verzamelen middels een kwantitatieve en hypothetisch-deductieve methodiek, maar door gebruikmaking van de zogenoemde etnografische methode. Die omschreef ik toen als het zo veel mogelijk collega worden waardoor mijn aanwezigheid in de organisatie voor de medewerkers als vanzelfsprekend zou worden ervaren. Ik gaf aan dat ik niet primair geïnteresseerd was in vergelijkend en normatief onderzoek – dat wil zeggen dat empirische data van verschillende organisaties met elkaar zouden worden vergeleken en geapprecieerd aan de hand van vooraf vastgelegde normen – maar de nadruk wilde leggen op descriptief onderzoek. Doel van de veldstudie zou dan ook zijn dat de medewerkers zich zouden herkennen in de beschrijvingen die ik van hun werk- en denkwereld zou maken. Als concrete onderzoeks- technieken noemde ik mijn aanwezigheid op de afdeling, het bestuderen van dossiers en relevante documenten, individuele en groepsgesprekken, het bijwonen van interne
42
Bij het verduidelijken van de positie van deze programmacontroller ontstond een enigszins pijnlijke situatie. In niet ongebruikelijke organisatorische terminologie werd aangegeven dat zij was opgehangen aan het cluster Control. In de week voor de bijeenkomst vond de executie (waarschijnlijk 29.01.2011) van de Iraans-Nederlands vrouw Zahra Bahrami in Iran door (waarschijnlijk) ophanging plaats. Deze gebeurtenis maakte diepe indruk in Nederland en stond daarna nog geruime tijd in de publieke en politieke aandacht.
HOOFDSTUK 5–TOEGEPASTE METHODEN EN TECHNIEKEN
werkoverleggen en waarnemingen van externe43 overlegsituaties waarin controllers acteren. Ook maakte ik gewag van eventuele bijzondere onderzoekstechnieken, zoals het laten maken van foto’s of filmopnamen door controllers met als opdracht om de huns inziens kern van planning&control in de organisatie vast te leggen, waarna daarover een associatieve reflectie met collega’s zou kunnen plaatsvinden. De reactie op deze onderzoekstechnieken was positief; zelfs de reactie op mijn suggestie van de in de praktijk toch bepaald niet gebruikelijke social photo-matrix methodiek(Sievers 2008) was rustig en ontvankelijk.
Vragen die aan mij gesteld werden hadden betrekking op de meerwaarde van mijn onderzoek voor de organisatie, of mijn invalshoek de mens of het werk was en welke medewerkers bij het onderzoek betrokken zouden worden. Bij het eerste punt gaf ik aan dat veel beslissingen over de inrichting en werking van planning&control een topdown karakter hebben, zonder dat de top een adequaat beeld heeft van de werkelijkheid waarin controllers hun werkzaamheden verrichten. Mijn onderzoek zou in ieder geval er toe kunnen bijdragen dat dit soort beslissingen in de top van de organisatie genomen kunnen worden met de kennis en ervaringen van de werkvloer. Plastisch drukte ik dat uit met het beeld dat de top van de organisatie zicht kan krijgen op de landingsbaan waarop hun beslissingen over planning&control moeten landen. Het tweede thema – mens of werk – leidde tot een discussie over de wenselijkheid van het centraal stellen van emoties bij controllers. Mijn reactie daarop was dat ik zeker geïnteresseerd was in door controllers ervaren emoties, maar ook in hun feitelijke werkzaamheden en denkbeelden. Een belangrijk punt van discussie was met welke medewerkers ik in gesprek wilde komen. Duidelijk was dat ik onderzoek wilde doen bij de controllers in de organisatie. Het bleek nog niet zo gemakkelijk om deze groep medewerkers scherp af te bakenen. In de eerste plaats bleken er medewerkers op de afdeling FPC zuiver financieel-administratieve werkzaamheden te verrichten en door het management niet als controllers werden gezien. Voorts waren er twee functionarissen elders in de organisatie met een taakomschrijving die naar controlling verwees. Geen discussie was er over de programmacontrollers, de projectcontrollers en de medewerkers van de afdeling Concerncontrol. Maar over andere medewerkers van de afdeling werd twijfel uitgesproken of ze tot mijn doelgroep behoorden. Mijn praktische voorstel was om te starten met alle medewerkers die in een organisatorische eenheid met de term Control in de naamgeving (dus Concerncontrol en de cluster Control van FPC) werken, alsmede de beleidsmedewerkers van FPC die zich direct of indirect bezighielden met het ontwerp en de coördinatie van de planning&controlcyclus. Dat vond men een werkbare benadering.
Het resultaat van de bespreking was enthousiasme voor en vertrouwen in het onderzoek. Afspraken werden gemaakt over een toelichting van mijn kant in de diverse werkoverleggen en kennismakingen met de algemeen directeur en met de concerncontroller. Er was voor mij een werkplek (bureau, computer, bezoekerspasje en een parkeerkaart) geregeld op het cluster Control, omdat daar, zo was men van mening, de meeste control-achtige werkzaamheden werden uitgevoerd. Mijn eerste aanspreekpunt werd dan ook de clustermanager van Control. Vooralsnog gingen we er van uit dat ik een halfjaar, dus tot de zomerperiode van 2011, twee dagen per week op de afdeling zou zijn. Uiteindelijk zou het verblijf veel langer duren.
5.3 toegang tot de medewerkers
De volgende stap was om in de diverse werkoverleggen mijzelf, mijn onderzoeksplan en mijn onderzoeksvragen te presenteren. Daartoe bezocht ik vier werkoverleggen, drie op de afdeling
43
De term extern is hier betrekkelijk. Bedoeld zijn overlegsituaties die buiten de afdeling plaatsvinden, maar veelal binnen het kader van de provinciale organisatie.
FPC en één van de afdeling Concerncontrol. Bij twee van de overleggen – namelijk die van de projectcontrollers en die van de budgetbeheerders – was mijn komst de invulling van een vast agendapunt, namelijk de presentatie van een externe spreker. Bij elke presentatie stelde ik vijf