“Ik heb er altijd naar gestreefd om niet de spot te drijven met wat de mensen doen, er ook niet om te huilen of me er kwaad over te maken, maar het te begrijpen.”
Spinoza (1632-1677)
“Siobhan zei dat je ook wat dingen moet beschrijven als je een boek schrijft. Ik zei dat ik foto’s kon nemen en die in het boek zetten. Maar zij zei dat het er in een boek om ging dat je dingen met woorden beschreef zodat de mensen die konden lezen en in hun eigen hoofd een beeld vormen. En ze zei dat je het beste dingen kon beschrijven die interessant of anders waren. Ze zei ook dat ik mensen in het verhaal moest beschrijven door een of twee details over ze te noemen, zodat de mensen een beeld van hen in hun hoofd konden vormen.”
(Haddon 2011, p. 96)
In het vorige hoofdstuk is uitvoerig stilgestaan bij de context waarin de medewerkers die centraal staan in deze veldstudie acteren. Die aandacht was nodig omdat organisationeel gedrag niet goed te begrijpen is zonder kennis van de historie van de organisatie en van thema’s die voor het vakgebied van die medewerkers van belang zijn. Om die redenen heb ik een schets gegeven van de ontwikkeling van de organisatiestructuur en daarbij speciale aandacht besteed aan de voorlopers van de twee afdelingen waar de veldstudie zich in hoofdzaak heeft afgespeeld. Ook is een schets gegeven van hoe de discussies over het thema planning&control zijn ontstaan en zich in de afgelopen decennia hebben ontwikkeld. Vanwege de eigenheid van de provincie achtte ik een korte sociaaleconomische, politieke en vooral sociaal-culturele beschrijving van Fryslân ook onontbeerlijk. Voorts was er aandacht voor de cultuurkenmerken van de ambtelijke organisatie. In de vele gesprekken die ik met medewerkers heb gehad kwamen voortdurend elementen uit deze contexten naar boven. Wat voor mijzelf geldt zal, naar ik aanneem, ook gelden voor de lezer. Zonder achtergrondkennis zijn de handelingen en de gedachten van medewerkers niet goed te begrijpen en zou hun geen recht gedaan zijn.
In dit hoofdstuk wordt de aandacht verlegd van context – van decorstukken – naar de medewerkers zelf. Ik zal verslag doen van de gesprekken, de ontmoetingen en de ervaringen die ik met hen heb gehad. De nadruk zal daarbij liggen op inhoud; voor de meer methodische en methodologische aspecten die met deze ontmoetingen samenhingen verwijs ik naar hoofdstuk 5. Omdat er in de provinciale organisatie niet een homogene groep van controllers aanwezig is zal de beschrijving per functietype worden gegeven. Deze typen zijn:
– de budgetbeheerders – de projectcontrollers
– de programmacontrollers
– de beleidsmedewerkers planning&control – de bedrijfskundige adviseurs
– de medewerkers Concerncontrol
Deze indeling is ontleend aan de praktijk zoals die bestaat bij de twee afdelingen. Voor de types bestaan dan ook functiebeschrijvingen die binnen een functie homogeniteit suggereren. In het vervolg zal blijken dat dat maar tot op zekere hoogte het geval is. Omdat echter de overeenkomsten binnen een type groter zijn dan de verschillen en omdat hun leidinggevenden en hun verderaf gelegen cliëntsysteem min of meer eenduidige verwachtingen hebben van hun organisatorische inzet is het te rechtvaardigen om het verslag van de gesprekken met de medewerkers te doen vanuit bovenstaande functietypes.
Niet alle controllers werken op dezelfde afdeling of binnen eenzelfde organisatorische eenheid. In aanvulling op wat in hoofdstuk 6 daarover is gezegd zal eerst een schets van de organisatie en de positie van de twee controlafdelingen daarin gegeven moeten worden. Direct hierop volgend passeren de zes typen controllers de revue.
7.1 de organisatorische positie van de afdelingen FPC en Concerncontrol
De provincie Fryslân heeft haar inhoudelijke verantwoordelijkheden verdeeld in negen beleidsprogramma’s (PF-074 2011). Programma 1 heet Bestuur en veiligheid. In dit programma staan de doelstellingen, de verrichtingen die de provincie verricht en de kosten die gemoeid zijn met het scheppen van voorwaarden voor het effectief en efficiënt besturen van de provincie en voor een zo groot mogelijk draagvlak onder de inwoners van de provincie. In het tweede beleidsprogramma gaat het om Verkeer en Vervoer. Dit programma behelst de doelen, verrichtingen en kosten voor de uitvoering van het wegen- en vaarwegenbeleid. Hierbij is te denken aan het onderhoud van wegen en vaarwegen, de brugbediening en infrastructurele werken. Hoofddoel van het tweede beleidsprogramma is het realiseren van het PVVP (het Provinciaal Verkeer- en Vervoer Plan 2006) dat een duurzaam verkeers- en vervoersysteem in Fryslân beoogt. In Beleidsprogramma 3 (Wetter144) gaat het om het in stand houden van een veilige en bewoonbare provincie met gezonde, veerkrachtige en duurzame watersystemen. Belangrijke partner daarbij is Wetterskip Fryslân. De genoemde doelstellingen op het gebied van Wetter worden geoperationaliseerd in het Waterhuishoudingsplan en het Grondwaterplan. Het vierde beleidsprogramma bevat veel wettelijk voorgeschreven taken op het gebied van
Milieu. In dit programma komt het meerjarig milieuplan tot stand en tot uitvoering, met
aandacht voor vergunningverlening en handhaving van de wet Milieubeheer. Ook de inspanningen van de provincie op het gebied van bodemsaneringen zijn in dit programma ondergebracht. In het vijfde beleidsprogramma is de uitvoering van het meerjarenprogramma
Landelijke Gebied te vinden. Hiertoe wordt ook gerekend het beleid van de provincie op het
gebied van natuur, landschap en landbouw. Het programma geeft een doelstelling die gestructureerd is rondom de bekende mantra van duurzame ontwikkeling: people, planet, profit:
“Wij streven naar een landelijke gebied in Fryslân met hoogstaande ecologische en ruimtelijke kwaliteit (planet), met een renderende landbouw en plattelandseconomie
144
De beleidsopgaven op het gebied van water hangen zo nauw samen met Fryslân en zijn zo bepalend voor haar identiteit dat het geen bevreemding wekt dat de verantwoording van de inspanningen op dit beleidsveld in het Fries wordt gedaan (PF-074 2011, p. 71-85). Uiteraard is programma 8, dat gaat over cultuur, taal en onderwijs, ook in het Fries verwoord (PF-074 2011, p. 183-199). De overige programma’s worden verantwoord in het Nederlands.
HOOFDSTUK 7–ACTOREN VAN DE VELDSTUDIE
(profit), waarin mensen zich welbevinden en oog hebben voor de waarde van ecologie en ruimtelijke kwaliteit (people).” (PF-074 2011, p. 107).
Programma 6 gaat over Economie, recreatie en toerisme en heeft een duurzame economische ontwikkeling in de richting van een op kennis en innovatie gebaseerde economie tot doel. In dit programma zitten veel cofinancieringsprojecten. De innovatieve belangstelling van de provincie moet blijken uit haar betrokkenheid bij een topinstituut op het gebied van watertechnologie (Wetsus te Leeuwarden) en de dairy campus.145 Het volgende programma behelst Zorg en
Welzijn/Sociaal beleid en Zorg, waarin het met name gaat om jeugdzorg, sociaal beleid en sport.
Programma 8 (Cultuur, taal en onderwijs) bevat het “Frysk eigene” en stelt zich onder meer ten doel om het Fries en de twee streektalen in de provincie (het Bildts en het Stellingswerfs) te bevorderen. Interessant is de ambitie van de provincie om in 2018 culturele hoofdstad van Europa te zijn146. Het laatste inhoudelijke programma is Ruimte en Wonen. Een belangrijk planinstrument in dit programma is het provinciale streekplan dat moet leiden tot toekomstbestendige en sterke steden en een vitaal platteland.
Uit bovenstaande aanduiding van de inhoudelijke beleidsvelden valt natuurlijk geen rangorde van relatief bestuurlijk, politiek of maatschappelijk belang op te maken. Wel kan uit onderstaande tabel het absolute en relatieve financiële belang inzichtelijk worden gemaakt. Duidelijk is dat de programma’s Verkeer en vervoer (120 mln.), Sociaal beleid en Zorg (68 mln.), Landelijk gebied (63 mln.) en Kultuer, taal en ȗnderwiis (45 mln.) de grote financiële ruimtevragers zijn. Als de lasten met de baten worden gesaldeerd, blijkt het programma Verkeer en Vervoer met € 55 mln. nog altijd het grootste beslag op de provinciale middelen te leggen, gevolgd door Kultuer, taal en ûnderwiis (€ 44 mln.) en Economie, Recreatie en Toerisme met € 32 miljoen.
PROGRAMMA’S BATEN LASTEN
1 - bestuur en veiligheid 1 17
2 – verkeer en vervoer 65 120
3 – wetter 2 7
4 – milieu 3 20
5 – landelijk gebied 39 63
6 – economie, recreatie en toerisme 5 37
7 – sociaal beleid en zorg 48 68
8 – kultuer, taal en ûnderwiis 1 45
9 – ruimte en wonen 3 9
Tabel 7.1 – provinciale exploitatie per programma in 2010 (bedragen x € 1 mln.) (PF- 074 2011).
De totale baten van de provincie Fryslân kwamen in 2010 voor het grootste gedeelte uit de aanwending van eigen reserves (30%) en voorzieningen (27%). De derde grote batensoort is het Provinciefonds (23%). Andere baten zijn de opcenten op de motorrijtuigenbelasting (10%),
145
Een initiatief van Wageningen Universiteit, de provincie Fryslân, de gemeente Leeuwarden en een Hbo- instelling om te komen tot een nationaal kennis- en onderzoekscentrum op het gebied van de melk- veehouderij. De proefboerderij bevindt zich vlakbij Leeuwarden.
146
Die ambitie is gerealiseerd, zij het dat niet de provincie maar de hoofdstad Leeuwarden in 2013 is uitgeroepen tot culturele hoofdstad van Europa in 2018.
dividenden en renten (8%) en enkele kleinere batensoorten. Aan de lastenkant is te zien dat subsidies de grootste kostensoort is; maar liefst 45% van de lasten zijn subsidies. Gelet op dit percentage is het begrijpelijk dat ik tijdens de veldstudie meermalen bij leidinggevenden de uitspraak kon optekenen dat de provincie in feite een subsidiefabriek is. Andere grotere kostensoorten zijn de toevoegingen aan de reserves (28%) en goederen en diensten (9%). Het exploitatieresultaat van de provincie Fryslân in 2010 was – net als in vijf jaren daarvoor – positief.
Van belang voor de financiële positie van Fryslân is ook de reserve- en investeringspositie. Per ultimo 2010 was de algemene reserve € 35 mln. en de overige reserves en voorzieningen € 285 mln. De boekwaarde van de investeringen bedroeg toen ruim een half miljard (€ 535 mln.). De ambtelijke organisatie bestaat ultimo 2010 uit 784 formatieplaatsen. Onder de driehoofdige directie functioneren 30 afdelingen. Zeven van deze afdelingen kennen een nadere differentiatie in clusters; hiervan zijn er 19. De directie heeft gekozen voor een collegiale directievoering en heeft de aandacht voor de 30 afdelingen onderling verdeeld. Zo ligt bij één lid van de directie het accent op afdelingen die verantwoordelijk zijn voor ingrepen in en beheer van de fysieke infrastructuur en voor subsidies en vergunningen; hij stuurt 7 afdelingen direct aan. Het andere lid van de directie heeft voornamelijk de beleidsafdelingen en projecten en programma’s in portefeuille. Aan deze directeur zijn 13 afdelingen gekoppeld. De algemeen directeur/ provinciesecretaris is voorzitter van de directie en heeft een eerste verantwoordelijkheid voor de middelenafdelingen. Daarvan zijn er 8. Twee afdelingen – te weten de afdeling Stafbureau Ondersteuning Bestuur en Directie (SOBD) en de afdeling Concerncontrol – hebben een aparte positie. Zij vallen formeel onder de directie, maar functioneren, althans afgaande op het officiële organogram van de provincie, op het snijvlak van de bestuurlijke en de ambtelijke domeinen (zie bijlage 2).
De vaste managementoverleggen in de ambtelijke organisatie zijn de directievergaderingen en de afdelingsoverleggen c.q. de afdelings MT-vergaderingen. De relaties tussen de directie c.q. de directieleden en de afdelingsmanagers is wisselend vormgegeven. De directeur met de uitvoeringsportefeuille en de algemeen directeur onderhouden bilaterale relaties met hun afdelingsmanagers. Het directielid dat verantwoordelijk is voor de beleidsafdelingen heeft wekelijks een gezamenlijke bijeenkomst met de desbetreffende afdelingsmanagers. In 2011 is de ontwikkeling in gang gezet om met name in deze sector een aantal afdelingen samen te voegen. Naast deze vaste en geconstrueerde managementoverleggen zijn er de vaste overleggen tussen de gedeputeerden en de afdelingsmanagers die voor hun portefeuille belangrijk zijn. In deze portefeuilleoverleggen, die meestal wekelijks plaatsvinden, komen met name beleidsinhoudelijke en bestuurlijke onderwerpen aan de orde.
De twee afdelingen waar de veldstudie zich daadwerkelijk heeft afgespeeld zijn de afdeling Financiën, Planning&Control (FPC) en de afdeling Concerncontrol (CC). Tussen beide afdelingen en de algemeen directeur is geen hiërarchische laag. De afdeling FPC heeft een vaste formatie van ca. 50 fte.’s verdeeld over drie clusters:
– cluster beleid en advies/planning&control (7 fte.’s en 8 medewerkers) – cluster control (22 fte.’s en 26 medewerkers)
– cluster financieel beheer (14 fte.’s en 18 medewerkers)
De resterende fte.’s worden ingenomen door de afdelingsmanager (1 fte. en 1 medewerker), het secretariaat van de afdeling (2 fte.’s en 2 medewerksters) en door de decentraal werkende bedrijfskundig adviseurs ca. 3 fte.’s (3 à 4 medewerkers). Met de medewerkers van de eerste
HOOFDSTUK 7–ACTOREN VAN DE VELDSTUDIE
twee genoemde clusters, met de bedrijfskundig adviseurs en met de afdelingsmanager heb ik gesprekken gevoerd. Het cluster financieel beheer viel buiten het bestek van de veldstudie omdat in deze eenheid in hoofdzaak boekhoudkundige taken worden verricht.
De afdeling Concerncontrol is veel kleiner dan de afdeling FPC. De manager van deze afdeling is de concerncontroller en hij heeft 6 medewerkers (6,4 fte.’s). Van deze afdeling heb ik vier medewerkers gesproken.
Over beide afdelingen is veel meer te vertellen dan bovenstaande voornamelijk kwantitatieve informatie. Nu duidelijk moet zijn geworden tegen welke achtergrond en in welk organisatorisch verband de medewerkers van beide afdelingen hun dagelijkse werkzaamheden verrichten wordt het hoog tijd om de medewerkers zelf centraal te stellen. Zoals aan het begin van het hoofdstuk is aangegeven zal dat gebeuren op basis van de verschillende typen planning&control medewerker. De volgorde die ik daarbij heb gekozen is betrekkelijk willekeurig. Hoewel de gesprekken niet precies per type geclusterd waren, vonden de gesprekken globaal plaats in de volgorde die ik hieronder aanhoud. Achteraf is hier een zekere logica in te ontdekken: er is sprake van een zekere mate van toenemende complexiteit en abstractie in de werkzaamheden die zij verrichten.
7.2 budgetbeheerders (en budgetondersteuners)
De medewerkers van budgetbeheer zitten achter in de langwerpige ruimte van het cluster Control. Het zijn er twaalf, zes budgetbeheerders en zes budgetondersteuners. Van de budgetbeheerders zijn er twee vrouw en vier man. Bij de budgetondersteuners is de man/vrouw verhouding precies gelijk. De eenheid Budgetbeheer is nog kort onderdeel van het cluster Control. In 2009 is besloten om deze eenheid over te hevelen van de eenheid Financieel Beheer en Administratie naar het cluster Projecten dat toen nog uitsluitend uit projectcontrollers en programmacontrollers bestond. Na de samenvoeging kreeg de eenheid de huidige naam: cluster Control. Een belangrijke reden voor de samenvoeging, zo werd mij verteld, was dat budgetbeheer toch meer ligt in de sfeer van control dan van registratie. In de gesprekken die ik met de medewerkers van budgetbeheer heb gevoerd komt deze interne verplaatsing op geen enkel moment aan de orde. Blijkbaar ervaren de medewerkers het als een logische beslissing. De groep is goed op elkaar ingespeeld. De samenvoeging van budgetbeheer en projectcontrolling heeft nog niet geleid tot veel kennis over elkaars werkzaamheden. Vrijwel alle medewerkers van budgetbeheer vertelden dat zij nauwelijks functionele contacten met projectcontrollers hadden en alleen een globaal beeld hadden van hun werkzaamheden.
De aanwezigheid van zes budgetbeheerders en zes budgetondersteuners betekent niet dat iedere budgetbeheerder een budgetondersteuner heeft. Drie budgetbeheerders hebben geen budgetondersteuner en de andere drie budgetbeheerders werken nauw samen met twee vaste budgetondersteuners. Deze indeling is ook bepalend voor hun fysieke plaatsing op de afdeling. De drie budgetbeheerders zonder budgetondersteuners vormen met hun bureaus een werkeenheid; de andere werkeenheden worden gevormd door de budgetbeheerder en zijn budgetondersteuners. Tussen budgetbeheerder en budgetondersteuner is een duidelijk verschil in ambtelijke salarisschaal (schaal 10 respectievelijk schaal 8), maar dat betekent niet dat in formele zin er een hiërarchische relatie is tussen budgetbeheerder en budgetondersteuner. Formeel is de manager van het cluster Control de chef van beide, maar in de praktijk is er toch sprake van een meer of minder sterkere aansturing van budgetondersteuners door budgetbeheerders. Binnen het cluster Control is niet gekozen voor een manager Budgetbeheer. De manager Control van de afdeling FPC is dus direct verantwoordelijk voor de aansturing van
de twaalf medewerkers van Budgetbeheer en voor de twee programmacontrollers en de 8 medewerkers projectcontrol. De span of control voor hem is dus 22 medewerkers.
De meeste budgetbeheerders hebben een opleiding op Hbo-niveau, met een bedrijfseconomisch profiel genoten. Opvallend was dat veel gesprekspartners hun van nature meegekregen voorkeur voor cijfers boven letters uitspraken. Voor één budgetbeheerder was zelfs het verbale karakter van een vorige functie de reden om de overstap naar een financiële functie te maken. Voor een andere budgetbeheerder was de cesuur tussen cijfermatige en verbale financiële informatie het demarcatiepunt tussen datgene wat tot planning&control gerekend moest worden en wat niet, in die zin dat kwantitatieve informatie, zoals budgetbeheer, planning&control is en “het praten
over de cijfertjes” niet.
Een tweede opvallende overeenkomst tussen de medewerkers budgetbeheer was hun lange staat van dienst bij de provincie Fryslân. Het gemiddelde ligt rond de 22 jaren; de maximale en minimale duur van het dienstverband was respectievelijk 41 en 7 jaren. In vrijwel alle gevallen was men begonnen in een financiële functie of vrij snel daarnaar overgestapt. Veel medewerkers van budgetbeheer hebben tot de centralisatie van de financiële functie in 2007 gewerkt in bedrijfsbureaus. Het lange dienstverband betekende dat alle budgetbeheerders een of meerdere reorganisaties hebben meegemaakt en dat er in de groep nog veel kennis en beelden aanwezig zijn van reorganisaties die in hoofdstuk 6 zijn beschreven. Men is daardoor in staat om vergelijkingen te maken tussen de wijze waarop men nu en in het verleden functioneert. Die vergelijkingen werden dan ook veelvuldig gemaakt. En vrijwel altijd won het wellicht geromantiseerde verleden het van het heden. Men vond de functie in het bedrijfsbureau breder en interessanter omdat men beter wist wat er speelde op de afdeling, waardoor de betrokkenheid op het inhoudelijke proces groter was. “Je hoorde er echt bij” kreeg ik regelmatig te horen. Deze zekere hang naar het verleden vertaalt zich overigens niet in een onvrede over de huidige organisatorische positionering. Veeleer maakt men een zakelijke evaluatie. Tegenover de genoemde voordelen van het verleden plaatst men dan de betere voorwaarden voor de ontwikkeling van de professionaliteit in het gecentraliseerde model. Dat uiteindelijk deze afweging leidt tot een voorkeur voor het decentrale model mag wellicht worden afgeleid uit het feit dat de meeste budgetbeheerders de verwachting uitspreken dat de financiële functie weer gedecentraliseerd zal worden. Regelmatig werd mij de metafoor van de slingerbeweging voorgehouden: na decentralisatie komt centralisatie en vervolgens weer decentralisatie. Dat deze verwachting op meer was gestoeld dan een extrapolatie vanuit het verleden blijkt uit de beschrijving van de ontwikkeling van planning&control in paragraaf 6.4; in 2012 wordt de suggestie gedaan tot introductie van decentrale controllers (PF-069 2012).
Elke budgetbeheerder werkt voor een bepaald aantal afdelingen. Uitgaande van het divisie- of directiemodel, zoals dat is samengevat in het organogram (bijlage 2), is het moeilijk om in de koppeling tussen afdelingen en budgetbeheerders logica te ontdekken. In z’n algemeenheid kan gezegd worden dat de drie budgetbeheerders die zonder budgetondersteuners werken zijn terug te vinden in de divisie Middelen, dat één budgetbeheerder de meeste afdelingen van de divisie Uitvoering bedient en dat de afdelingen in de Beleidsdivisie over twee budgetbeheerders zijn verdeeld. Maar op elk van deze algemene indelingsregels bestaan uitzonderingen. Het echte indelingscriterium blijkt dan ook niet de huidige divisiestructuur, maar ontleend te zijn aan het sectorenmodel dat met Trendbrekke werd afgeschaft. Of beter gezegd, de koppeling van afdelingen aan budgetbeheerders heeft Trendbrekke overleefd. Bij de beschrijving van de bedrijfskundig adviseurs zal blijken dat iets vergelijkbaars kan worden vastgesteld. Deze incongruentie tussen de koppeling van afdelingen en budgetbeheerders en de vigerende
HOOFDSTUK 7–ACTOREN VAN DE VELDSTUDIE
organisatiestructuur heeft ten tijde van mijn veldstudie tot gevolg dat op directieniveau geen budgetbeheer plaats vond.
Wat doen de budgetbeheerders en de budgetondersteuners en hoe doen ze dat? Merkwaardig genoeg niet wat hun functiebenaming suggereert, namelijk het beheren van budgetten. Die verantwoordelijkheid is nadrukkelijk voorbehouden aan de managers van de afdelingen ten behoeve waarvan de budgetbeheerders werken. De kern van hun werkzaamheden kan dan ook