“Wat eeuwen geleden gezegd en geschreven is, is dikwijls van even groot belang voor deze tijd als de jongste theorieën. In wezen wordt er immers niets opgelost. Slechts aan de rand worden detailvragen beantwoord, worden schijnproblemen en onjuiste probleemstellingen weggewerkt, zodat op de centrale vragen een duidelijker licht valt. Maar ze blijven onopgelost en moeten in elke tijd weer opnieuw onder ogen worden gezien.”
(Pot /Donner 1972, p. 60/61)
Toen ik bij de aanvang van het negende decennium van de vorige eeuw toetrad tot het openbaar bestuur kon ik niet bevroeden dat 1980 door velen wordt gezien als het startpunt van een fase waarin op ingrijpende wijze zou worden nagedacht over vormgeving, inrichting en werkwijze van het openbaar bestuur (Kettl 2005; Bogt 2008; Ridder en Zijlstra 2010, p. 256; Pollitt en Bouckaert 2011). Deze nieuwe gedachten zijn door laatstgenoemden benoemd als Public Management Reform (PMR). Het centraal stellen van het jaar 1980 roept onmiddellijk een aantal vragen op. Allereerst natuurlijk de vraag wat de kenmerken van structuur en functioneren van de openbare dienst waren die blijkbaar onder kritiek werden gesteld. Vervolgens de vraag waarom bestuurskundigen zo eenduidig zijn met het aanwijzen van het moment waarop de reformbeweging begon. Daarnaast moet gekeken worden naar wat die reform nu eigenlijk inhield. Veel praktijkwerkers, zoals ik, die midden in deze beweging stonden, zijn geneigd om de vernieuwingsbeweging aan te merken als New Public Management (NPM), een uit de Angelsaksische landen overgewaaide wijze van denken die het functioneren van het bedrijfsleven ten voorbeeld stelde aan het vermeende vastlopen van de grote overheids- bureaucratieën (‘big government’) (Mierlo 1995). In dit hoofdstuk zal worden gesteld dat NPM weliswaar een belangrijk onderdeel is geweest van het nieuwe denken over de overheid, maar dat alleen aandacht voor NPM onrecht doet aan de veelzijdigheid van de reformbeweging. Tenslotte is er aandacht voor een beroepsgroep die rechtstreeks is ontstaan uit het vernieuwings- denken, te weten de overheidscontrollers. Toen ik in 1981 als organisatieadviseur van de gemeente Haarlem werd aangesteld was die functiebenaming niet bekend, maar binnen een luttel aantal jaren was er geen bijna geen overheidsorganisatie die geen controllers in dienst had. De vraag is interessant wat deze nieuwe beroepsgroep is gaan doen en of ze ook de dragers zijn geworden van het nieuwe gedachtegoed. In ieder geval is het een behoorlijk intensief onderzochte beroepsgroep geworden. In het tweede deel van dit hoofdstuk zal aandacht zijn voor de uitkomsten van studies die daar onderzoek naar hebben gedaan. Aldus wordt niet alleen aangegeven wat de vernieuwingsbeweging in het overheidsdenken inhield, maar ook wat dat concreet betekende voor de beroepsgroep die schatplichtig is aan dat vernieuwingsdenken.
4.1 staat en overheid in kort filosofisch perspectief
Een van de klassiek thema’s in de filosofie is de verhouding tussen staat en samenleving. Vele filosofen hebben daar hun opvattingen over gegeven. Plato (ca. 427 – 347 v.Chr.) schreef
daarover in de Politeia (ca. 380 v Chr.) en legde een verband tussen karaktereigenschappen van mensen en de verschijningsvormen van boven hen gestelde samenlevingsstructuren (Koolschijn 1987). Eén daarvan is de democratie die in een rangschikking naar perfectie laag scoort. Aristoteles (384 – 322 v.Chr.) nuanceerde dit beeld door ‘goede’ en ‘slechte’ regeringsvormen te onderscheiden. De constitutionele democratie behoorde tot de eerste, maar de volksdemocratie of het volksbestuur tot de laatste categorie. Via de kerkvaders Augustinus (354-430) en Thomas van Aquino (1225-1274) is het filosofische discours door te trekken tot Niccolo Machiavelli (1469-1527) wiens begrip ‘stato’ doorgaans wordt aangemerkt als de aanvang van het moderne staatsbegrip (Pot/Donner 1977, p. 11). De belangrijkste functie van de staat was voor hem het in toom houden van de verschillende en onvermijdelijk botsende ‘ambizioni’ van de leden van de samenleving. Kortom, een krachtige staat met goede wetten die het leven en de bewegingsvrijheid van burgers moet waarborgen. Als dat bestel in gevaar komt omdat de vrijheid van burgers te groot wordt, zijn vele middelen gerechtvaardigd om de staat te handhaven (Otten 1963, p. 53; Kuijpers 2014, p. 117-120).
Door Thomas Hobbes (1588-1679) en John Locke (1632-1704) wordt het debat voortgezet. Net als Machiavelli ziet Hobbes in de staat een correctie op de menselijke natuur. In ruil voor individuele veiligheid en zekerheid onderwerpt men zich aan een macht die collectieve veiligheid en zekerheid biedt. Deze uitruil – het covenant – is de voorwaarde voor een humane samenleving. John Locke verzacht dit beeld. De overheid heeft geen absolute macht (nodig) en verwerft gezag door de bescherming van (mensen)rechten die aan haar is toevertrouwd.
Het filosofische debat krijgt een meer institutionele inhoud door De Montesquieu27 (1689- 1755). De grote invloed die hij op de inrichting van vele staten heeft gehad is terug te voeren op zijn uitgangspunt dat de wijze waarop de staat is ingericht en de wijze waarop de interne besluitvorming is georganiseerd bepalend zijn voor de vrijheid van burgers. Ter voorkoming van willekeur en ter bevordering van die vrijheid dienen zowel inrichting als besluitvormings- procedures meervoudig geleed te zijn. Er dient daarin een zekere complexiteit en onafhankelijk te bestaan. Dit is de beroemde trias politica28 geworden, de scheiding van wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht en de spreiding van de ambtsbekleders over de diverse bevolkingsgroepen. De beste waarborg voor zo’n scheiding en spreiding is dat elke macht zijn eigen autoriteit heeft (Montesquieu 2006, met name boek XI, hoofdstuk 6, p. 219-231).29 Nog vele andere grote denkers en filosofische onderwerpen over staat en overheid zijn te memoreren. Bijvoorbeeld over de relatie tussen de staat en menselijke vrijheid. Zag Hegel (1770-1831) de staat als de uiteindelijke realisatie van de vrijheid van de mens, voor Marx (1818-1883) is dat ideaal niet eerder bereikt dan nadat de staat is afgeschaft. Ook de wijze waarop samenlevingsverbanden gewijzigd dienen te worden is nog altijd een actueel thema. Zag Lenin (1870-1924) – in navolging van Machiavelli (Kuijpers 2014, p. 118) – heil in revolutie, Edmund Burke (1727-1797) bepleitte juist – mede naar aanleiding van de Franse revolutie (1789) – het nieuwe op harmonische wijze met het oude te verenigen. Ook het wezen van overheid en staat, en hun onderlinge verhouding, zullen altijd onderwerp van filosofische reflectie blijven (Frissen 1996). Mijn positiebepaling in dat debat heeft een gecombineerde
27
Voluit: Charles Louis de Secondat, baron de la Brède et de Montesquieu.
28
De term trias politica wordt vaak – en terecht – in verband gebracht met De Montesquieu, maar komt in zijn hoofdwerk – De l’Esprit des lois (1748) niet voor.
29
Boek XI, hoofdstuk 6, is een verhandeling over de drie machten en nogal gedetailleerde uitwerkingen van hun onderlinge relaties die voortdurend worden beargumenteerd vanuit de vrees dat de (politieke) vrijheid van de burger verloren gaat. De waarde daarvan is de adstructie van de idee van de scheiding en spreiding van machten i.p.v. een blauwdruk. Daarvoor is de bescherming van de belangen van de adel voor De Montesquieu nog te vanzelfsprekend.
HOOFDSTUK 4–OPKOMST VAN DE OVERHEIDSCONTROLLER
sociologische/politicologische en juridische invalshoek: de staat is het rechtsorgaan dat door een gemeenschap is gelegitimeerd om in de sociale verhoudingen van die gemeenschap bindend te interveniëren door toedeling van veelal conflicterende of elkaar uitsluitende waarden.
4.2 Max Weber
Het is de godsdienst- en organisatiesocioloog Max Weber (1864-1920) die de filosofische discussie een praktische wending geeft. Hij bestudeert de verschijningsvorm van de staat en is gefascineerd door het verschijnsel van de opkomende en naar zijn mening doorzettende bureaucratisering als gevolg van de steeds verdergaande rationalisering van de maatschappij (Colwyn Jones 1992, p. 236). Aan deze bureaucratisering onderscheidt hij positieve en negatieve aspecten. Positief is dat de bureaucratische organisatievorm met name in grote organisaties in staat is om op efficiënte wijze menselijk gedrag te coördineren en materieel in te zetten. Voorts is de bureaucratie sterk in het gelijk behandelen van gelijke gevallen waardoor willekeur zowel bij de top als bij de uitvoering grotendeels wordt voorkomen. Andere voordelen van bureaucratie zijn te beschrijven met termen als: nauwkeurigheid, snelheid, ondubbelzinnigheid, ervaring, continuïteit, discretie (Daalder 1958, p. 210). De nadelen of dysfuncties van de bureaucratie zijn de dehumaniserende effecten op de leden van de organisaties – de zogenoemde ‘ijzeren kooi’ of de ‘Gehäuse der Horigkeit’ – en het onvermogen om specifiek maatwerk te leveren in gevallen waarin dat noodzakelijk is. Van bijzondere aard is de neiging van bureaucratieën om hun eigen leiders te genereren, waardoor een belangrijk corrigerend mechanisme voor disfunctionele effecten van bureaucratisering wegvalt. Weber zelf wees in dit verband op de noodzaak van charisma van politieke leiders om effectief een bureaucratie aan te sturen.
Van grote betekenis is zijn beschrijving van het ideaaltype van bureaucratieën geworden, de organisatievorm die in grote organisaties, maar vooral in overheidsorganisaties, dominant zou worden. Daarin zijn zowel structuur- als gedragskenmerken te onderscheiden (Mierlo 1995; Weick 1995: 66). Dat ideaaltype, dat dus geen normatieve betekenis heeft, begint met een effectiviteits- en efficiencykenmerk, namelijk dat het een doelgerichte samenwerkingsvorm is die zodanig is ingericht dat het gekozen doel op zo efficiënt mogelijke wijze wordt gerealiseerd. Daartoe is er op de eerste plaats een hiërarchische schikking van functies; elke functie(bekleder) heeft een superieur en elke superieur heeft een of meerdere ondergeschikten. Dit betekent dat het gezag in de organisatie van hoog naar laag ‘stroomt’, dat ondergeschikten hun instructies van hun superieur ontvangen en vervolgens daaraan verantwoording afleggen door het verstrekken van informatie over datgene wat zij in hun functie-uitoefening hebben gedaan. Leidt dit verantwoordingspatroon al tot veel schriftelijke communicatie, zeker in grote organisaties hecht de bureaucratische organisatie veel waarde aan geschreven instructies en gedragsregels. Voor een groot deel heeft dat te maken met de opvatting dat de mens in de bureaucratie niet als zodanig handelt maar als vervuller van de functie die organisatorisch noodzakelijk wordt geacht. En om willekeur te bestrijden en voorspelbaarheid in de functie- uitoefening te bevorderen is het vastleggen van onpersoonlijke gedragsregels (functiebeschrijvingen, protocollen, procedurebeschrijvingen et cetera) bureaucratisch gezien noodzakelijk, het zogenoemde sine ira et studio30. Zowel de organisatie als de burger, de klant van de bureaucratie, kan zich daar dan op beroepen in geval er sprake is van een (vermeende) willekeurigheid. De scheiding tussen mens en functievervuller komt ook tot uiting in het typisch bureaucratische kenmerk dat de middelen waarmee het lid van de organisatie zijn
30
Letterlijk: zonder wrok of sympathie en geeft aan dat een bureaucratie zonder (emotionele) vooringenomenheid jegens anderen zal of dient te handelen. De uitdrukking is terug te vinden in het werk van de Romeinse geschiedschrijver Tacitus ( 55-117).
werkzaamheden verricht niet hem/haar, maar de organisatie toebehoren. Dit is ook terug te vinden in het aanstellings- en promotiebeleid in een bureaucratie: men krijgt een benoeming (geen verkiezing) die na verloop van tijd overgaat in een vaste aanstelling. Bij promotie spelen niet de specifieke eigenschappen van een medewerker een doorslaggevende rol, maar de wijze waarop hij/zij de functie vervult. En klassiek is de opvatting dat de beste functievervuller uiteindelijk wordt beloond met een leidinggevende functie. Voorts kent de bureaucratie een horizontale scheiding van aandachtsgebieden wat een nauwkeurige verdeling van de werkzaamheden in de organisatie mogelijk maakt.
Zoals gezegd heeft Weber een ideaaltype beschreven. In zuivere vorm zal deze vorm van organiseren niet bestaan en ook nooit bestaan hebben. Maar de grondtrekken zijn lange tijd kenmerkend geweest voor de organisatiemodellen van de overheid. Een eigenlijk zijn ze dat nog, ondanks alle pogingen om de bureaucratie te moderniseren. Toen ik in 1981 deelgenoot werd van het overheidsbestuur herkende ik zonder veel moeite de kenmerken uit Webers ideaaltypische beschrijving. En toen ik na bijna dertig jaar de openbare dienst verliet was er op dat punt nog niet veel veranderd. Natuurlijk waren er aanpassingen aangebracht. Er was in het streven om de organisatie zo plat mogelijk te maken een constante druk om het aantal managementlagen – dus het aantal leidinggevenden – te reduceren. In de praktijk leidde dat er toe dat de span of control van leidinggevenden steeds groter werd. Ook opvattingen over leidinggeven werden ter discussie gesteld. Niet langer was de inhoudelijke beste medewerker de vanzelfsprekende chef, maar werd onder verwijzing naar het leerstuk van integraal management gezocht naar de medewerker met managementvaardigheden. Het heeft er zelfs enige tijd toe geleid dat bij de selectie van leidinggevenden alleen managementvaardigheden bepalend waren, omdat een goede manager elke vakinhoudelijke discipline zou kunnen aansturen. Dat tij is weer gekeerd en naast managementskwaliteiten wordt ook weer inhoudelijke deskundigheid van belang geacht. Ook de aandacht voor de menselijke factor in de bureaucratie is toegenomen. Human resource management (HRM) heeft duidelijk gemaakt dat aandacht voor achtergronden, belevingen en collegiale verhoudingen van mensen in een bureaucratie van essentieel belang zijn voor de wijze waarop zij hun taken vervullen. En de opkomst van het zogenaamde projectmatige werken was eveneens een poging om bureaucratische structuren te doorbreken. Zo zijn er nog wel meer voorbeelden te noemen en bij de behandeling van de vernieuwings- golven die sinds de jaren 80 van de vorige eeuw op de bureaucratie zijn afgekomen zullen die zeker aan de orde komen. Waar het hier nu om gaat is dat al deze veranderingen het bureaucratische grondpatroon in overheidsorganisaties niet hebben aangetast. Het zijn veranderingen, niet altijd duurzaam, binnen dat grondpatroon, maar geen alternatieven daarvoor.
De betekenis van Weber kan moeilijk overschat worden. Wellicht overdrijft Giddens door hem een ‘levende heilige’ te noemen, maar zijn andere typering, die hij overigens ontleent aan Fromm die hem gebruikte in zijn typering van Marx – is raak: Weber is geen ‘dode denker’. (Giddens 1974). Zijn betekenis is minstens op drie manieren aan te geven.31 In de eerste plaats is Weber er in geslaagd om het denken over staat en samenleving een bepalende sociologische wending te geven. Hij zag dat de voortschrijdende rationalisatie van de samenleving gepaard ging met en ondersteund werd door het proces van bureaucratisering in allerlei maatschappelijke verbanden (zoals kerken, vakorganisaties, politieke partijen, verenigingen, bedrijven) en in de organisatie van de overheid. Om de uiteindelijke dominantie van de bureaucratie – het zogenoemde bureaucratisme – te voorkomen, verwees hij naar de noodzaak van charismatisch gezag van politieke leiders. Bureaucratie en charisma van leiders houden
31
In het kader van deze studie meen ik voorbij te mogen gaan aan zijn betekenis als jurist en godsdienst(filosoof) en zijn bijdragen aan de politieke discussies in het Duitsland van zijn tijd.
HOOFDSTUK 4–OPKOMST VAN DE OVERHEIDSCONTROLLER
elkaar als het ware in evenwicht. Ze hebben elkaar nodig: zonder bureaucratie geen voorspelbaarheid en continuïteit; zonder charismatische leiders – zonder een vorm van caesarisme – geen dynamiek en verandering. In de tweede plaats heeft Weber de filosofie over de ontwikkeling van staat en samenleving van haar teleologische karakter ontdaan. Reeds Augustinus leerde dat de wereldgeschiedenis doelgericht is en lineair voert van schepping via voltooiing naar het laatste oordeel. Uiteindelijk zal de geschiedenis zich ontvouwen langs het plan dat God heeft voorzien. Een zelfde vorm van teleologisch denken is, zoals hierboven aangegeven, bij Hegel en Marx te onderkennen. Hegel ziet de wereldgeschiedenis als een zoektocht naar vrijheid in het bewustzijn van elk individu. Marx voorspelt het einde van de staat en de uiteindelijke overwinning van het socialisme en communisme (Polhuis 2009, p. 69-70). Teleologie van de wereldgeschiedenis en vrije wil van de mens staan op gespannen voet met elkaar.32 Weber benadrukt juist de individuele waarden van de mens. Het duidelijkst komt dat naar voren in zijn benadrukking van waardenrationaliteit, waarmee hij in feite de persoonlijk gekozen overtuigingen – die motiverend voor sociaal gedrag van mensen zijn – bedoelt. Deze waardenstelsels, zoals ideologieën, vertonen onderling een eeuwigdurende strijd, kunnen niet in een rangorde van belangrijkheid ten opzichte van elkaar geplaatst worden en zijn op geen enkele wijze wetenschappelijk bewijsbaar of geldig te verklaren. Vooral dat laatste is de grondslag van de zogenoemde ‘waardenvrije’ of ‘waarderingsvrije’ (Verhoogt 1980, p. 61) wetenschap geworden. Weber neemt met zijn dubbele rationaliteitsbegrip (waardenrationaliteit en doelrationaliteit) afstand van het deterministische en teleologische denken dat in de 19e eeuw dominant aanwezig was. Fraai komt dat bijeen in zijn ontologische en epistemologische opvattingen. Voor Weber bestaat de sociale werkelijkheid uit een oneindig aantal causaal met elkaar samenhangende cultuur-historische verschijnselen. Geen van die verschijnselen dienen zich aan als op zichzelf staande (onderzoeks)entiteiten. Wil men een aspect uit die werkelijkheid leren kennen dan zal de onderzoeker een selectie moeten maken uit de oneindige en chaotische hoeveelheid verschijnselen en gebeurtenissen, en daarmee als het ware het onderzoeksobject construeren (“denkende Ordnung der empirische Wirklichkeit”) (Verhoogt 1980, p. 60). Weber geeft aan dat de onderzoeker de plicht heeft om zijn gekozen onderwerp te relateren aan vigerende waarden in de samenleving (“Wertbeziehung”). Pas als dat gedaan is, kan bepaald worden of het onderzoek relevantie heeft.
Deze subjectieve benadering van de werkelijkheid – of beter: de subjectief zingevende mens – is ook terug te vinden in een ander begrip dat onverbrekelijk verbonden is aan Webers gedachtegoed, namelijk het ideaaltype; een begrip dat tot op de dag van vandaag tot misverstanden leidt. Wat is het niet en wat moet er wel onder verstaan worden? Allereerst is het geen schets van een ideale situatie, van een gewenste werkelijkheid die geen gebreken meer kent. Het is ook geen verzameling hypothesen over een sociaal verschijnsel, die op empirische verificatie of falsificatie wacht. Ook maakt een ideaaltype geen aanspraak op objectieve geldigheid; van een bepaald verschijnsel zijn – door verschillende onderzoekers – verschillende ideaaltypen op te stellen. Ook mag een ideaaltype niet verward worden met een wetenschappelijk model dat pretendeert de werkelijkheid te beschrijven of te verklaren. Weberiaanse ideaaltypen zijn subjectieve denkconstructies. Het zijn zo ver mogelijk doordachte kenmerken en hun veronderstelde samenhangen van sociaal-historische verschijnselen. De
32
Mooi verwoord in het officiële prozadebuut van Harry Mulisch: Tussen hamer en aambeeld (1952). De hoofdpersoon in deze novelle, Nicolai Fjodorowitch Waranef, zit gevangen vanwege een onbedoelde moord op een Engels politicus. Zijn bewaker merkt op dat je alleen de goede kant kunt kiezen als je de geschiedenis kent. Waranef verwerpt deze deterministische visie en antwoordt: “ ‘Dit geldt allemaal niet voor mij! […]’ Hij voelde een grote opwinding door zich heen jagen. ‘Wat heb ik met de geschiedenis te schaften? Ik wil vrijdagochtend naar Katinka! Ik wil naar huis terug! Dat is mijn geschiedenis.’” (Mulisch 1999, p. 60).
onderzoeker construeert zijn ideaaltype om daarmee een scherper zicht te krijgen op een sociaal verschijnsel. Dat is te illustreren aan de hand van het tweede element in wat hierboven is aangeduid als het dubbele rationaliteitsbegrip van Weber, namelijk de Zweckrationalität. Ook dat is een ideaaltype en wel van doelrationeel gedrag. Toepassing van zo’n ideaaltype maakt het mogelijk om in een concrete empirische situatie een helder beeld te krijgen van welk deel van menselijk gedrag als doelrationeel kan worden aangemerkt en welk deel aan andere gedragsmotieven ten grondslag moet liggen. In de geest van Weber zou er niets op tegen zijn om de omgekeerde weg te bewandelen. Dus de ontwikkeling van een ideaaltype van irrationeel gedrag om daarmee op het spoor te komen van uitingen van rationeel gedrag.
Deze uitweiding over betekenis en functie van ideaaltype is van belang om het in de organisatiesociologie en bestuurskunde beroemdste ideaaltype van Weber – namelijk dat van de bureaucratie – goed te begrijpen. Van Braam heeft er op gewezen dat Weber op diverse plaatsen in zijn werk elementen van dit ideaaltype heeft verstrekt (Braam 1980, p. 190). Hij doet een poging om de verschillende onderdelen van dit ideaaltype zo volledig mogelijk bij elkaar te