195. Het college is bevoegd om op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw de verplichting op te leggen om te voldoen aan redelijke verzoeken tot door het college te bepalen vormen van toegang, onder andere indien het college van oordeel is dat het weigeren van toegang of het stellen van onredelijke voorwaarden met eenzelfde effect, de ontwikkeling van een door
duurzame concurrentie gekenmerkte eindgebruikersmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn. In het onderstaande wordt onderzocht of het opleggen van een
toegangsverplichting aan KPN op de gespreksopbouwmarkt een geschikte en noodzakelijke maatregel is, die in het belang van de eindgebruiker is.
196. Andere verplichtingen dan toegangsverplichtingen zoals de verplichting tot transparantie of non-discriminatie zullen op zichzelf, indien niet eerst een toegangsverplichting is opgelegd om dienstenconcurrentie te bevorderen, geen concurrentie kunnen introduceren op de
onderliggende retailmarkten. Immers, indien leveringsweigering een mededingingsprobleem vormt omdat een aanbieder die over moeilijk te repliceren infrastructuur beschikt niet vrijwillig toegang verschaft, zullen verplichtingen tot non-discriminatie en transparantie pas effectief kunnen zijn indien eerst een toegangsverplichting is opgelegd. Omdat er voor een
toegangsverplichting in een dergelijke situatie geen (lichtere) alternatieven bestaan, acht het college het gerechtvaardigd onmiddellijk de geschiktheid en noodzakelijkheid van een
toegangsverplichting te toetsen. Het college zal een toegangsverplichting niet opleggen indien blijkt dat deze niet passend is. Bovendien zal het college, na het opleggen van de
toegangsverplichting, analyseren welke mededingingsproblemen nog resteren. Met behulp van overige passende verplichtingen zal vervolgens het gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van deze mededingingsproblemen worden geadresseerd.
8.3.1 Geschiktheid van de toegangsverplichting
197. Het opleggen van een toegangsverplichting voor gespreksopbouw aan KPN adresseert het gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van het geïdentificeerde mededingingsprobleem van toegangs- en leveringsweigering. Door het opleggen van een verplichting tot het verlenen van toegang wordt immers voorkomen dat KPN weigert om gespreksopbouw te leveren aan haar concurrenten. Door het stellen van nadere eisen aan de geboden toegang (redelijkheid, billijkheid, opportuniteit) kan tevens het gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van mededingingsproblemen samenhangend met strategisch productontwerp, het toepassen van vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden, discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, oneigenlijk gebruik van informatie van concurrenten en koppelverkoop, worden geadresseerd.
198. De toegangsmaatregel belemmert niet het tot stand komen van duurzame mededinging op de retailmarkt voor verkeer. Het opleggen van een verplichting tot het verlenen van toegang maakt het voor afnemers van gespreksopbouw die niet over een eigen aansluitnetwerk beschikken mogelijk om op substantiële schaal toe te treden tot de retailmarkt voor verkeer. Voor efficiënte toetreders, die het vooruitzicht hebben op de langere termijn tegen lagere kosten dan KPN diensten aan te bieden, zal het aantrekkelijker zijn om eigen infrastructuur aan te leggen – althans als de tarieven voor de toegang tot het netwerk van KPN hoger zijn dan de werkelijke kosten van KPN en ook hoger dan de kosten van eigen infrastructuur. Dit sluit aan bij de geselecteerde prioritaire doelstelling, waarbij het streven naar dienstenconcurrentie geschikt wordt geacht voorzover dit de mogelijkheden voor de ontwikkeling van
infrastructuurconcurrentie in stand laat.
8.3.2 Noodzakelijkheid van de toegangsverplichting
199. Zoals hierboven reeds werd beargumenteerd, is het opleggen van een toegangsverplichting het logische startpunt om de mededingingsproblemen op de markt voor gespreksopbouw te
adresseren. De repliceerbaarheid van de benodigde materiële en immateriële infrastructuur is beperkt, in de zin dat binnen de termijn van de herziening en de direct voorzienbare toekomst replicatie op onvoldoende grote schaal kan plaats vinden om tot effectieve mededinging te leiden, ook niet indien de verwachte ontwikkeling van pakketgeschakelde vaste
telefoniediensten wordt meegewogen.
200. In de dominantieanalyse is aangegeven dat replicatie als gevolg van de beschikbaarheid van ULL en huurlijnen, en de mogelijkheden tot het leveren van pakketgeschakelde
telefoniediensten, zal toenemen. Echter, zoals in het besluit ‘Retailmarkten voor vaste telefonie’ wordt beargumenteerd, zal naar de verwachting van het college KPN haar AMM-positie op de retailmarkten in de komende reguleringsperiode, ondanks deze ontwikkeling, behouden. Indien geen toegangsverplichting bestaat, leveren aanbieders met eigen infrastructuur
gespreksopbouw uitsluitend aan zichzelf. Deze aanbieders oefenen onvoldoende concurrentiedruk uit op KPN, zoals wordt vastgesteld in de voorafgaande analyse van de retailverkeersmarkten zonder AMM-regulering. Zonder toegangsverplichting zal derhalve geen effectieve mededinging tot stand kunnen komen op de retailverkeersmarkt.
201. Zoals gesteld zullen andere mogelijke verplichtingen, zoals transparantie of non-discriminatie op zichzelf, indien niet eerst een toegangsverplichting is opgelegd, geen concurrentie kunnen introduceren op deze markten. Er bestaan derhalve geen lichtere alternatieven voor de toegangsmaatregel. Het opleggen van een toegangsverplichting aan KPN is, op grond van het voorgaande, een noodzakelijke verplichting.
Het college concludeert dat het opleggen van een toegangsverplichting voor gespreksopbouw aan KPN een geschikte en noodzakelijke maatregel is.
8.3.3 Verplichting tot aanbieden van Carrier Select en Carrier Pre-Select
202. Zoals het college heeft beschreven in het hoofdstuk over de afbakening van de markt voor gespreksopbouw (hoofdstuk 5), maken de wholesalediensten die ten behoeve van Carrier Selectie en Carrier Pre-Selectie (hierna: C(P)S) worden geleverd deel uit van de markt voor gespreksopbouw. Uit artikel 6a.17 van de Tw jo. 6a.16, eerste lid, van de Tw84, vloeit de verplichting voor KPN voort, als aangewezen aanbieder in de zin van artikel 6a.16, om andere aanbieders op verzoek toegang te verlenen tot haar vaste telefoonnetwerk, voor zover dit verzoek redelijk is en gericht is op het aanbieden van C(P)S-diensten.
203. In het besluit ‘Retailmarkten voor vaste telefonie’ heeft het college vastgesteld dat KPN op de relevante retailmarkt, uitgaande van de situatie zonder de bestaande retail- of
84 In artikel 6a.17 van de Tw wordt gesteld dat een aanbieder met AMM bij de aanbieding van toegang tot en het gebruik van openbare telefoonnetwerken op een vaste locatie gehouden is er zorg voor te dragen dat voor zijn abonnees voorzieningen beschikbaar zijn die het hen mogelijk maken om per oproep door middel van een keuzecode of standaard door middel van een voorkeuze de diensten af te nemen van aanbieders die toegang hebben tot zijn openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie en de openbare telefoondienst, of een substantieel onderdeel daarvan, op een vaste locatie aanbieden.
verplichtingen, beschikt over AMM in de zin van artikel 6a.16, eerste lid, van de Tw. Bovendien heeft het college in dit besluit vastgesteld dat KPN AMM heeft op de wholesalemarkt voor gespreksopbouw.
204. Uit deze AMM-positie op de retailverkeersmarkt zonder wholesale-AMM-regulering volgt van rechtswege dat de verplichtingen van carrierkeuze en carriervoorkeuze uit artikel 6a.17, eerste lid en vierde lid, van de Tw op de wholesalemarkt voor gespreksopbouw op KPN van
toepassing zijn.
205. Het college stelt vast dat de wetgever de mogelijkheid heeft opengehouden om ook op grond van de artikelen 6a.2, eerste lid, en 6a.6 van de Tw de verplichting op te leggen om toegang ten behoeve van C(P)S mogelijk te maken in de markt voor gespreksopbouw. Echter, omdat reeds sprake is van een verplichting voor KPN om C(P)S aan te bieden op grond van artikel 6a.16 en 6a.17 van de Tw acht het college de noodzaak om KPN tevens uit hoofde van 6a.6, eerste lid, van de Tw een verplichting tot het leveren van C(P)S op te leggen, niet aanwezig.
206. Op grond van artikel 6a.17, derde lid, van de Tw kan het college voorschriften geven met betrekking tot de functionaliteit van de voorzieningen ten behoeve van C(P)S. Op deze wijze kan het college de toegangsverplichting nader invullen. De nadere invulling van de C(P)S-verplichting wordt in hoofdstuk 9 gegeven. Op grond van 6a.17, vierde lid, van de Tw dient KPN als AMM-aanbieder te voldoen aan redelijke verzoeken. Voorts wordt in dit artikel aangegeven dat tegen kostengeoriënteerde tarieven toegang moet worden geboden.
207. In het hiernavolgende wordt voor alle vormen van gespreksopbouw, inclusief C(P)S voor zover de wet niet reeds op andere wijze in deze verplichting heeft voorzien, nagegaan welke
verplichtingen, naast de toegangsverplichting en de verplichtingen van carrierkeuze en
carriervoorkeuze, geschikt en noodzakelijk zijn op de markt voor gespreksopbouw. Opgemerkt zij dat voor de C(P)S-verplichting niet de passendheidstoets behoeft te worden uitgevoerd, omdat deze verplichting rechtstreeks volgt uit de Tw indien sprake is van AMM op de retailmarkten voor vaste telefonie.