Titel I Internationaal juridisch kader
1. Het Biodiversiteitsverdrag
1.3. The Aichi-targets en de post-2020 periode
1.3.1. Het Strategisch Plan voor Biodiversiteit 2011-2020 en de Aichi-targets
Hierboven werd al kort het Strategisch Plan voor Biodiversiteit 2011-2020 en de bijhorende Aichi- targets vermeld. De Aichi-targets hebben allen betrekking op de bescherming van biodiversiteit en geven het meest concrete en duidelijke beeld van de te nemen acties inzake (stedelijke) biodiversiteit op internationaal niveau152.
Het Strategisch Plan voor Biodiversiteit 2011-2020 biedt het kader voor de maatregelen die worden genomen ter implementatie van het Biodiversiteitsverdrag en formuleert de algemene missie als volgt: “take effective and urgent action to halt the loss of biodiversity in order to ensure that by 2020 ecosystems are resilient and continue to provide essential services, thereby securing the planet’s variety of life, and contributing to human well-being, and poverty eradication. […]”
Het Strategisch Plan bevat 5 strategische targets met 20 daarbij aansluitende targets, de ‘Aichi- targets’ genaamd. De Aichi-targets dienden hoofdzakelijk door de NBSAP’s te worden geïmplementeerd door het formuleren van nationale targets153. Ook het actieplan inzake subnationale overheden, steden en andere lokale overheden dat werd aangenomen bij beslissing X/22 is gericht op het ondersteunen van de verdragspartijen en lokale overheden in het proces richting het behalen van de Aichi-targets.
De meest relevante targets in het kader van stedelijke biodiversiteit zijn target 14 en 15 die ressorteren onder strategisch doel D:
- Target 14: “By 2020, ecosystems that provide essential services, including services related to water, and contribute to health, livelihoods and well-being, are restored and safeguarded, taking into account the needs of women, indigenous and local communities, and the poor and vulnerable.” - Target 15: “By 2020, ecosystem resilience and the contribution of biodiversity to carbon stocks has been enhanced, through conservation and restoration, including restoration of at least 15 per cent of degraded ecosystems, thereby contributing to climate change mitigation and adaptation and to combating desertification.”
Beide targets voorzien impliciet in het behoud en het herstel van stedelijke biodiversiteit met oog op het behoud van ecosysteemdiensten die bijdragen aan het menselijk welzijn en bijdragen aan
151 SIRAKAYA A., CLIQUET A., en HARRIS J., “Ecosystem services in cities : Towards the international legal protection of ecosystem services in urban environments”, Elsevier, 2017, 6.
152
SIRAKAYA A., CLIQUET A., en HARRIS J., “Ecosystem services in cities : Towards the international legal protection of ecosystem services in urban environments”, Elsevier, 2017, 5.
153
CBD (2018), Analysis of the contribution of targets established by parties and progress towards the aichi biodiversity targets, CBD/COP/14/5/Add.2., 1.
42 klimaatmitigatie- en adaptatie. Target 15 vereist dat 15% van de gedegradeerde ecosystemen moeten worden hersteld.
Voor de uitvoering van artikel 15 blijkt echter in de praktijk de nadruk voornamelijk op bosherstel te liggen. Dit komt omdat de 15% doelstelling een sterke link heeft met klimaatverandering en de opslag van koolstofdioxide.
Toch kan niet ontkend worden dat deze target ook verwijst naar de veerkracht van ecosystemen in het algemeen, mede omdat ook andere ecosystemen kunnen bijdragen aan de opslag van koolstofdioxide154.
Ook stedelijke ecosystemen kunnen bijdragen aan de opslag van koolstofdioxide. Zo kan deze target echter, met oog op het realiseren van veerkrachtige steden een belangrijke aanzet geven voor biodiversiteitsmaatregelen die bijdragen aan klimaatmitigatie en –adaptatie. Zo kan bv. op basis van target 15 een selectie gemaakt worden van gedegradeerde ecosystemen in het stedelijk gebied waarvan het herstel een functionele groene infrastructuur zou tot stand brengen die de veerkracht van steden verhoogd. Volgens de 4e editie van de Global Biodiversity Outlook vormen belangrijke acties om uitvoering te geven aan target 15 het identificeren van opportuniteiten of het formuleren van prioriteiten voor herstel met inbegrip van sterk gedegradeerde ecosystemen of gebieden die van belang zijn voor bepaalde ecosysteemdiensten en ecologische connectiviteit155.
De meerderheid van de wereldbevolking woont in stedelijke gebieden. Om gevolg te geven aan de algemene missie van het Strategisch Plan voor Biodiversiteit 2011-2020 en de Aichi-targets 14 en 15 zal het onvermijdelijk zijn om ook ecosysteemdiensten en biodiversiteit te herstellen in stedelijke gebieden. De toenemende aandacht voor stedelijke biodiversiteit in het kader van de hierboven aangehaalde COP-beslissingen inzake ecologisch herstel (XIII/5), menselijk welzijn (14/4) en klimaatverandering (14/5) leveren hiervan het bewijs.
1.3.2. Afloop en review van de Aichi-targets
Met het aanbreken van het jaar 2020 is ook het einde van de periode waarbinnen de Aichi-targets diende gerealiseerd te worden in zicht156. Het is dan ook belangrijk om even kort stil te staan in welke mate deze targets werden gehaald. Ook hier wordt de focus gelegd op target 14 en 15 die van uitermate belang zijn voor stedelijke biodiversiteit.
Het volledige rapport inzake de status van de Aichi-targets zal gepubliceerd worden in de 5e editie van de Global Biodiversity Outlook op 18 mei 2020157. Om die reden baseer ik mij voor deze masterproef op de recentste publicatie met betrekking tot de status van de Aichi-targets.
154 CLIQUET AN., “International Law and Policy on Restoration”, Routledge Handbook of Ecological and Environmental Restoration. Ed. Stuart Allison & Stephen Murphy. Routledge, 2017. 390-391.
155
CLIQUET AN. “International Law and Policy on Restoration” Routledge Handbook of Ecological and Environmental Restoration. Ed. Stuart Allison & Stephen Murphy. Routledge, 2017. 391.
156
http://www.ipsnews.net/2020/02/post-2020-global-biodiversity-framework-aims-reinforcing-efforts-save- worlds-ecosystem/
157 http://www.ipsnews.net/2020/02/post-2020-global-biodiversity-framework-aims-reinforcing-efforts-save- worlds-ecosystem/
43 Algemeen kan geconcludeerd worden dat geen enkele Aichi-target zal worden gehaald. Al zijn wel bepaalde componenten of elementen van de targets verwezenlijkt, de door de verdragspartijen genomen acties waren onvoldoende om een significante vooruitgang te boeken opdat de Aichi- targets deadline, die dit jaar afloopt, zou worden gehaald158.
Zo bleek uit het review rapport van de Aichi-targets van 2018159 dat met betrekking tot Aichi-target 14 enkel 16% van de NBSAP’s doelen hadden gesteld die gelijk waren in omvang en ambitie als het Aichi-target. Meer dan de helft van de NBSAP’s bevatte doelen die lager waren of niet op alle elementen gericht waren van het Aichi-target. Een derde van de onderzochte NBSAP’s bevatte zelfs geen doelen die aan target 14 konden worden gelinkt. Dit maakt dat target 14 een van de Aichi- targets is met het laagste aantal NBSAP’s die nationale doelen met een zelfde omvang of ambitie omvatten. Enkel 3% van de rapporten geeft aan dat dit target de juiste richting uitgaat om in 2020 te worden behaald. Meer dan 51% geeft aan dat vooruitgang wordt geboekt maar de vooruitgang te traag is om de deadline in 2020 te halen. 23 % geeft aan dat er geen significante vooruitgang wordt geboekt en 3% geeft zelfs aan dat ze van het target weggaan160.
Ook voor target 15 geldt een gelijkaardige conclusie. Van de NBSAP’s die werden onderzocht bleek 3 % verder te gaan dan de target en 13% bevatte doelen die gelijk waren in omvang en ambitie. Meer dan 56% van de NBSAP’s bevatte doelen die lager zijn of niet gericht waren op alle elementen van de target. Meer dan 29% bevatte geen nationale doelen of gelijkaardige engagementen gerelateerd aan de Aichi-target. Volgens 4% van NBSAP’s geeft aan dat ze op de juiste weg zitten om de deadline te halen terwijl 17% van de rapporten geen enkele significante verandering vaststelt. 21% van de rapporten bevatte zelfs geen informatie die een onderzoek naar de vooruitgang mogelijk maakt. De informatie uit de nationale rapporten suggereert dat er meer vooruitgang is geboekt inzake het verbeteren van de veerkrachtigheid van steden en het opvangen van CO² dan inzake het herstel van gedegradeerde ecosystemen161.
De hierboven uiteengezette status van de Aichi-targets 14 en 15 stemt overeen met de bevindingen uit de 4e editie van de Global Biodiversity Outlook.
Het is aangetoond dat verschillende COP-beslissingen verdragspartijen en andere stakeholders hebben aangemoedigd om de nodige stappen te ondernemen met betrekking tot het erkennen van stedelijke ecosystemen en hun diensten en het belang om deze te herstellen voor het menselijk welzijn en in het kader van klimaatverandering (bv. in de Cities and Biodiversity Outlook). De verdragspartijen werden daarnaast meermaals aangemoedigd (bv. door middel van het Plan of Action on Subnational Governments, Cities and Other Local Authorities for Biodiversity) om hun subnationale en lokale overheden te betrekken bij de implementatie van het Strategisch Plan voor Biodiversiteit en de Aichi-targets. Dit onder meer door het ontwikkelen van beleidsinstrumenten, richtlijnen, technische bijstand en door het opstellen van subnationale en lokale biodiversiteitstrategieën die in overeenstemming zijn met de NBSAP’s.
158
CBD (2018), Analysis of the contribution of targets established by parties and progress towards the aichi biodiversity targets, CBD/COP/14/5/Add.2., 14-15.
159
CBD (2018), Analysis of the contribution of targets established by parties and progress towards the aichi biodiversity targets, CBD/COP/14/5/Add.2.
160 Ibid. 161
44 Ondanks deze uiteenlopende maatregelen werden de Aichi-targets niet gehaald. Dit toont aan dat het succes van de Aichi-targets volledig afhangt van de individuele acties die door verdragspartijen en andere stakeholders worden genomen en niet van specifieke veralgemeende methodes162 ook al kunnen deze laatste faciliterend werken. Het niet behalen van de Aichi-targets is aldus het resultaat van een meer algemeen probleem, namelijk een gebrekkige implementatie van de verschillende instrumenten onder het Biodiversiteitsverdrag. Niet elk land beschikt over een (geactualiseerde) NBSAP of heeft concrete nationale targets gesteld voor het behoud van stedelijke ecosystemen en de daaruit voortvloeiende diensten163.
Om die reden kan gepleit worden voor een sterkere juridische afdwinging of formulering van de instrumenten en targets onder het Biodiversiteitsverdrag. Aangezien de periode van de Aichi-targets ten einde loopt, lijkt het nuttig om eens na te gaan in welke mate de nieuwe strategie een kader biedt voor de formulering van meer bindende acties inzake stedelijke ecosystemen en biodiversiteit.
1.3.3. Post-2020 Global Biodiversity Framework
Het Strategisch Plan voor Biodiversiteit 2011-2020 en de Aichi-targets lopen eind dit jaar af. Met dit gebeuren in het vooruitzicht dient uiteraard nagedacht te worden over een nieuwe strategie inzake biodiversiteit voor de post-2020 periode. Het proces voor de ontwikkeling van een post-2020 Global Biodiversity Framework werd alvast in gang gezet tijdens COP 14164. Dit proces zou afgerond worden tijdens COP 15 in Kunming, China waar de verdragspartijen een definitief kader zullen vastleggen. De onderhandelingen voor de ontwikkeling van een nieuw ambitieus globaal kader voor biodiversiteit worden gevoerd door een open werkgroep onder de leiding van twee medevoorzitters165. Op 13 januari werd door de medevoorzitters en het uitvoerend secretariaat een ‘zero draft’ tekst voor het post-2020 Global Biodiversity Framework gepubliceerd. Tijdens de tweede bijeenkomst van de open werkgroep (24 tot 29 februari) werd een eerste onderhandelingsronde gehouden over de zero draft. Tijdens deze onderhandelingen vonden drie interventies plaats waarbij gevraagd werd voor een transformatie en een volledige medewerking en deelname door subnationale en lokale overheden voor de implementatie van het nieuwe kader166.
De derde bijeenkomst van de open werkgroep was gepland voor 27 tot 31 juli 2020167. Vanwege de onverwachte COVID-19 pandemie lopen echter heel wat geplande evenementen en dus ook de onderhandelingen voor het post-2020 Global Biodiversity Framework vertragingen op. Zo werd niet alleen de laatste bijeenkomst van de open werkgroep vóór de finale onderhandelingen op COP 15, maar ook COP 15 zelf uitgesteld. Een nieuwe datum voor deze evenementen is voorlopig nog niet
162
SIRAKAYA A., CLIQUET A., en HARRIS J., “Ecosystem services in cities : Towards the international legal protection of ecosystem services in urban environments”, Elsevier, 2017, 6.
163 CBD (2018), Analysis of the contribution of targets established by parties and progress towards the aichi biodiversity targets, CBD/COP/14/5/Add.2.
164
CBD (2018), Decision 14/34, Comprehensive and participatory process for the preparation of the post-2020 global biodiversity framework, CBD/COP/DEC/14/34.
165
mijnheer Francis Ogwal en mevrouw Basile van Havre 166
Local and Subnational advocacy for nature, Bringing you the latest insights in this super year for nature, email updates.
167
45 bekendgemaakt168. Ook een thematische ‘workshop for Subnational, Regional and Local Governments on their role in the CBD Post-2020 Framework’ die van 1 tot 3 april zou worden gehouden liep vanwege de COVID-19 pandemie aanzienlijke vertraging op. Alles wordt momenteel in het werk gesteld om het evenement als een raadpleegbaar online proces te organiseren169.
Voor deze masterproef volstaat het alvast even in te gaan op enkele aspecten van de zero draft tekst en de mate waarin dit kader toekomstmogelijkheden biedt voor stedelijke biodiversiteit.
De zero draft introduceert een nieuwe aanpak die ook belangrijk is om even te vermelden in het kader van deze masterproef. Het nieuwe Global Biodiversity Framework zal namelijk beheerst worden door een zogenaamde ‘theory of change’.
Deze theory of change komt er in essentie op neer dat dringende politieke actie is vereist op globaal, regionaal en nationaal niveau om de economische, sociale en financiële structuren te transformeren zodat de trend van biodiversiteitsverlies stabiliseert in de komende 10 jaar (tegen 2030) en het herstel van de natuurlijke ecosystemen bewerkstelligd wordt in de daaropvolgende 20 jaar met nettowinsten voor biodiversiteit tegen 2050 met oog op het waarmaken van de visie ‘living in harmony with nature by 2050’170.
Hiervoor acht men het gebruik van een ‘whole of government and society approach’ noodzakelijk om de nodige veranderingen te realiseren om de 2050 visie te kunnen waarmaken. Overheden en maatschappijen dienen prioriteiten te leggen, financiële middelen en andere hulpmiddelen moeten worden toegewezen, de waarde van natuur moet worden geïnternaliseerd en de kost van inactief blijven moet worden erkend171.
Concreet wordt in de zero draft een visie voor 2050 en een missie voor 2030 vastgelegd172:
- De 2050 visie: “The vision of the Framework is a world of living in harmony with nature where: “By 2050, biodiversity is valued, conserved, restored and wisely used, maintaining ecosystem services, sustaining a healthy planet and delivering benefits essential for all people””.
- De 2030 missie: “To take urgent action across society to put biodiversity on a path to recovery for the benefit of planet and people.”
Om deze 2030 missie en uiteindelijke 2050 visie te realiseren bevat de zero draft vijf lange termijn doelen voor 2050 die tevens ook een geassocieerd doel voor 2030 bevatten. Deze doelen zullen, gelet op hun algemene draagwijdte, eerder impliciet bijdragen aan stedelijke biodiversiteit. Dit blijkt onder meer als men kijkt naar langetermijndoel (a) “No net loss by 2030 in the area and integrity of freshwater, marine and terrestrial ecosystems, and increases of at least [20%] by 2050, ensuring
168 https://www.cbd.int/process/. 169 www.rbge.org.uk/science-and-conservation/workshop-for-subnational-governments-in-the-cbd-post-2020- global-biodiversity-framework/ 170
CBD (2020), Zero draft of the post-2020 global biodiversity framework, CBD/WG2020/2/3, 6. 171 Ibid.
172
46 ecosystem resilience”173. Desalniettemin is het zeer duidelijk dat het herstel van biodiversiteit en van ecosysteemdiensten een centrale positie inneemt in het nieuwe kader inzake biodiversiteit.
Verder voorziet de zero draft twintig actiegerichte targets voor 2030 die, wanneer ze worden bereikt, zullen bijdragen aan de doelstellingen die voor 2030 en 2050 zijn gesteld. Van alle twintig targets (die indirect ook zullen bijdragen aan stedelijke biodiversiteit) gaat doel 10 uitdrukkelijk in op stedelijke biodiversiteit:
“Enhance the benefits of green spaces for health and well-being, especially for urban dwellers, increasing by 2030 the proportion of people with access to such spaces by at least [100%]”174.
Om deze target te realiseren zal het noodzakelijk zijn dat meer ‘groene ruimten’ moeten worden hersteld of worden gecreëerd in stedelijke gebieden. Er wordt gesproken over ‘groene ruimten’ maar om bij te dragen aan de gezondheid en welzijn van de mens zal het noodzakelijk zijn om ecologisch kwalitatieve groene ruimten te voorzien. Dit ligt daarnaast ook in lijn met de theory of change waarbij men ook, naast het behoud en herstel, nettowinsten voor biodiversiteit wenst te realiseren tegen 2050.
Het is belangrijk om op te merken dat nog heel wat afhangt van de toekomstige onderhandelingen die bij de derde samenkomst van de open werkgroep en COP 15 zullen plaatsvinden. De getallen die tussen haakjes staan zijn immers nog niet definitief vastgesteld en kunnen aldus nog worden gewijzigd. De vraag is in welke mate dit nieuwe kader zal verzekeren dat de verdragstaten en andere stakeholders dit kader correct implementeren. Aangezien er geen bindende verplichtingen worden voorzien zal het succes van dit nieuwe kader grotendeels afhangen van de vraag of er een strikt monitorings- en rapporteringsproces zal worden voorzien. De nota bij de zero draft verleent hieromtrent al enige indicatie:
“It is envisaged that the framework would be accompanied by a decision of the Conference of the Parties that would give effect to the implementation of the framework under the Convention. Such a decision could, for example, adopt the framework and include obligations with respect to reporting, review and means of implementation.175”
Om de betere opvolging van de doelen en targets te verzekeren, plant men een beroep te doen op een monitoring framework. Hiervoor heeft men ook een ontwerp gemaakt. Het monitoring framework zal de elementen en indicatoren vastleggen die moeten worden gemonitord om de vooruitgang richting de goals en targets op te volgen176.
Het voorstel van COP-beslissing dat bij de zero draft is gevoegd geeft tevens ook de rol weer die de COP zal vervullen:
“Reiterates that the role of the Conference of the Parties is to keep the implementation of the Convention under review, and decides that, at each of its future meetings, the Conference of the Parties will review progress in the implementation of the post-2020 global biodiversity framework,
173 CBD (2020), Zero draft of the post-2020 global biodiversity framework, CBD/WG2020/2/3, 8. 174
CBD (2020), Zero draft of the post-2020 global biodiversity framework, CBD/WG2020/2/3, 9. 175
CBD (2020), Zero draft of the post-2020 global biodiversity framework, CBD/WG2020/2/3, 4.
176 CBD (2020), Preliminary draft monitoring framework for the goals and preliminary draft monitoring framework for targets, CBD/WG2020/2/3/Add.1.
47 share experiences relevant for implementation and provide guidance on means to address obstacles encountered”177.