Tegenstrijdigheden op basis van beleidsdocumenten

Ten slotte zal uit een grondige beleidsanalyse plaatsvinden van de drie al eerder vermelde beleidsdocumenten Uitvoeringsagenda Mobiliteit (2015), de MobiliteitsAanpak Amsterdam (2013) en het Meerjarenplan Fiets (2017) een tabel ontstaan die gebaseerd is op meerdere indicatoren.

Op basis van de indicatoren geld, ruimte, discours (hoe wordt iets gezegd en vermeld) en overige kenmerken is de inductieve beleidsanalyse gemaakt. Deze indicatoren zijn niet voorafgaand aan de analyse tot stand gekomen, maar tijdens en na het bestuderen van de beleidsdocumenten. De resultaten die gevonden zijn, betreffen zowel tegenstrijdigheden tussen twee of meerdere documenten als dat deze ook enkel binnen het desbetreffende beleidsdocument zelf naar voren kunnen komen. De gevonden tegenstrijdigheden zijn ook geclassificeerd op het type modaliteit.

Sommige resultaten zijn al kort in de vorige deelvraag behandeld. Om het overzichtelijk te houden zijn deze tegenstrijdigheden in deze analyse niet weggelaten en vindt er dus enige mate van overlap plaats. Naar verhouding was het moeilijker om veel tegenstrijdigheden binnen, of in vergelijking met andere beleidsdocumenten, rondom het document Meerjarenplan fiets te vinden. Dit document focust zich dan uiteraard ook minder op interventies die buiten fietsgerelateerde aspecten plaatsvinden. In deelvraag 1 is dit beleidsdocument wel van behoorlijke toegevoegde waarde gebleken, dus is het deel blijven uitmaken binnen dit onderzoek en ook is er enkele aanvullende informatie uitgehaald binnen deze analyse.

Indicatoren

→

Modaliteit ↓

Geld Ruimte Discours

(Hoe wordt het gezegd/vermeld?)

Overig

Auto Mobiliteitsaanpak (p.23): Auto neemt meeste ruimte in binnen winkelstraten, maar, blijkt uit hetzelfde document, voetgangers besteden er verreweg het meest. (Zie figuur 3) Gemeente geeft zelf ook aan ruimte beter te willen verdelen onder auto’s, fietsers en voetgangers, maar concrete plannen of straten worden hierbij niet genoemd. Sterker nog, in Uitvoeringsagenda wordt exact hetzelfde verhaal weer verteld (p.33)

Mobiliteitsaanpak: Eerst wordt er vermeld voorrang te willen geven aan ruimte- besparende vervoers- middelen in centrum- gebieden, waar er later in het document wordt vermeld dat er (ook in centrumgebieden) een evenwicht moet worden gezocht in keuzes tussen alle modaliteiten (p.5, 35, 36).

In Uitvoeringsagenda (p.14) zijn er nog uitgebreidere plannen om parkeergarages (om) te bouwen. Namelijk 4.100 plekken i.p.v. de 3.000 in Mobiliteitsaanpak.

Meerjarenplan Fiets: Als alternatief voor de auto, zeker daar waar het autogebruik hoger is, zoals in stadsdelen aan de rand, meer de fiets inzetten

(p.57,58,62). Nergens is echter duidelijk te lezen hoe dit dan wordt gefaciliteerd, maar juist wel dat de auto daar aan die randstadsdelen beter functioneert.

Uitvoeringsagenda (p.22, 24): protesten vanuit bevolking, omdat op een aantal plekken

parkeerplaatsen zijn verwijderd. (Wens van bevolking in tegenstrijd met beleidsdoel van de

gemeente).

Meerjarenplan Fiets wordt aangegeven dat minder Amsterdammers in de toekomst een auto zouden moeten hebben, maar in Mobiliteitsaanpak en Uitvoeringsagenda geeft de gemeente aan de wacht- lijsten parkeervergunningen omlaag te willen krijgen. (Tegenstrijdigheid in stimulans)

35

Fiets Uitvoeringsagenda (p.14, 24): zowel middelen vrijmaken voor meer ondergrondse en inpandige parkeer- plaatsen voor de auto als de fietser. Mobiliteits- aanpak (p.5): de kosten voor ondergronds en inpandig parkeren voor de auto krijgen voorrang ten opzichte van de fiets.

Mobiliteitsaanpak (p.42- 44): Voorrang geven aan en stimuleren van de fiets ten opzichte van de auto, maar toch naast betaald autoparkeren, ook betaald fietsparkeren invoeren.

Tegenstrijdigheid in keuze binnen stadsstraten. Mobiliteitsaanpak (p.60): zowel doorgaand verkeer (voornamelijk auto’s) als fietsers en voetgangers moeten kunnen blijven functioneren. Uitvoerings- agenda (p.33): hierin wordt veel duidelijker aangegeven ruimte te willen creëren voor voetgangers en fietsers.

Mobiliteitsaanpak: Veel woorden over en aandacht naar betere fietsfaciliteiten, maar uiteindelijk onduidelijk vermelde interventies.

Tussen aan de ene kant Mobiliteitsaanpak en aan de andere kant Meerjarenplan Fiets en Uitvoeringsagenda onduidelijke uitleg over doel van de meeste pilots en experimenten. In Mobiliteitsaanpak (p.8): Interventies doorvoeren om overlast bromfietsen te beperken. Uitvoeringsagenda (p.50, 51): Nationale wet maakt het moeilijk om overlast bromfietsen aan te pakken. (Wet in tegenstrijd met beleidsdoelen).

OV Tegenstrijdigheid binnen de

ring. In Mobiliteitsaanpak (p.36): Trams minder op centraal gelegen gebieden oriënteren. In de

Uitvoeringsagenda staat echter dat trams (samen met fietsers) een belangrijkere rol krijgen binnen de bereikbaarheid van het centrum. (p.52, 53)

Algemeen In: Uitvoeringsagenda

(Hoofdstuk 1.2): ‘Voor veel eerdere interventies was vaak weinig poli- tiek draagvlak’ (p.14) (Invloed van beleids- discours vanuit politiek)

Tabel 2: Indeling tegenstrijdigheden tussen en binnen de beleidsdocumenten op basis van modaliteit en indicatoren gebaseerd op deze strijdigheden.

Figuur 3: De voetganger is in winkelstraten de belangrijkste consument, maar krijgt in vergelijking hiervoor relatief weinig ruimte, zie ook bovenstaande tabel. (Bron: Mobiliteitsaanpak Amsterdam, 2015)

36

3.3: In welke mate zijn de onderdelen van het mobiliteitsbeleid strijdig met elkaar? Op basis van alle voorgaande informatie zal nu een beoordeling volgen waarbij een terugkoppeling volgt naar de beleidsonderdelen zoals die in de eerste deelvraag uiteen zijn gezet. In de operationalisatie is aangegeven dat er in dit gedeelte een beschrijvende schaalverhouding wordt gebruikt, welke aangeeft in hoeverre de belangrijkste onderdelen van het mobiliteitsbeleid, behandelt in deelvraag 1, strijdig zijn met elkaar.

Parkeerbeleid (Behoorlijk tegenstrijdig)

Op basis van het parkeerbeleid zijn er in het voorgaande gedeelte van het onderzoek veel, op grote schaal en met studies onderbouwde tegenstrijdigheden gevonden. Het gaat daarbij voornamelijk om tegenstrijdigheden op basis van autoparkeren en deze spelen met name op horizontaal vlak. Ondergrondse parkeerplaatsen en voornamelijk de omvang hiervan in de plannen zijn uiteindelijk in tegenstrijd met beleidsdoelen en wensen, omdat de aanleg ervan uiteindelijk waarschijnlijk leidt tot alleen maar meer auto’s en het autogebruik. Er is niet voor een beoordeling van ‘zeer tegenstrijdig’ gekozen vanwege twee redenen. Ten eerste zal waarschijnlijk op de korte termijn de parkeerdruk verminderen dankzij de uitbreiding van het parkeeraanbod. Dat is een belangrijk opgesteld doel van de gemeente. Echter, op de lange termijn zullen naar alle waarschijnlijkheid zoals gezegd de parkeerproblemen weer toenemen en door de hoge dichtheden en de schaarse ruimte in het centrum is het in de toekomst geen optie om dit parkeeraanbod aanhoudend uit te blijven breiden. Ten tweede wordt met het verplaatsen van bovengrondse naar ondergrondse parkeerplaatsen, hoewel dit in de praktijk vaak weinig doorgang vindt dankzij de weerstand die bewoners bieden, een functionelere openbare ruimte gecreëerd. De parkeertegenstrijdigheden zijn dus met name, in termen van de korte termijn, in tegenstrijd met het doel dat de gemeente stelt om voetgangers en fietsers voorrang te geven binnen het mobiliteitsbeleid, voornamelijk in de centrumgebieden, en dus te stimuleren gebruik. Op de lange termijn kunnen zelfs ook de parkeerproblemen weer terugkomen en erger worden.

Verkeersveiligheid (Gematigd tegenstrijdig)

De verkeersveiligheid en het doel van de gemeente om deze te verbeteren stuit vooral op een aantal verticale tegenstrijdigheden. De belangrijkste daarin is, zoals uit meerdere beleidsdocumenten en interviews blijkt, die van het verplaatsen van de scooters en bromfietsers naar de rijbaan en het invoeren van de helmverplichting voor hen. Dankzij nationale wetgeving vindt dit dus echter (nog) geen doorgang. Hier lijkt aan het begin van 2018 echter verandering in te komen (AT5, 2017). Ook de verhoging van maximumsnelheden door de nationale overheid heeft een negatief effect op de verkeersveiligheid en staat in tegenstrijd met wat de gemeente wil. Dat heeft ook directe gevolgen op een verergerde luchtverontreiniging.

Openbare ruimte (Behoorlijk tegenstrijdig)

De openbare ruimte wordt verbeterd, met name dankzij het parkeerbeleid, maar hieruit volgen dus wel een aantal tegenstrijdigheden. Interventies voor de openbare ruimte staan daar dus ook mee in contact. De directe tegenstrijdigheden die zijn gevonden binnen de openbare ruimte zijn er een aantal die te maken hebben met beslissingen voor het kiezen van ruimte creëren voor de auto ten opzichte van de fiets. Het inplannen van de rijbaan is hier een voorbeeld van. Ook

37

komen een aantal voorbeelden hiervan terug in de beleidsdocumentenanalyse. Tevens kunnen de keuzes die worden gemaakt in het stimuleren (of juist niet) van bepaalde deeleconomieën onder de openbare ruimte worden geschaard. De komst van het scooterdeelsysteem, de stimulans van het autodeelsysteem en de afwezigheid van een succesvol fietsdeelsysteem zijn allen tegenstrijdig te noemen met mobiliteitsdoelen die Amsterdam stelt. De keuzes die Amsterdam maakt in haar openbare ruimte zijn dus behoorlijk tegenstrijdig te noemen.

Regionaal/grootstedelijk beleid (Nauwelijks tegenstrijdig)

Weinig horizontale tegenstrijdigheden zijn binnen dit punt gevonden. Wel op het gebied van verticale tegenstrijdigheden is gebleken dat de gemeente en de Vervoerregio het niet eens zijn over de financiële middelen naar het openbaar en de uitwerking hiervan in termen van fijnmazigheid.

Plusnetten (Geen tegenstrijdigheden)

De rol van tegenstrijdigheden in beleidsdocumenten en interviews wat betreft de uitvoering van plusnetten is binnen dit onderzoek erg klein. Alleen stadsdeel Zuidoost medewerkster Sinester (30 mei 2017) gaf aan dat door interventies rondom de A9 een plusnet verstoord werd en hierdoor meer hinder onderving van autogebruik.

Duurzaamheid (Gematigd tegenstrijdig)

Regionaal mobiliteitsgedrag van mensen in Amsterdam is over het algemeen behoorlijk duurzaam. In heel Amsterdam ligt het fietsgebruik hoog en is het autogebruik relatief laag. Als dit regionaal mobiliteitsgedrag echter wordt afgezet tegen internationaal mobiliteitsgedrag, waaronder het aantal vliegkilometers dat de gemiddelde Amsterdammer maakt, dan is de gemiddelde ineens Amsterdammers behoorlijk milieubelastend. De vraag is of de effectiviteit van het regionale beleid dan nog wel zo groot is.

Ook moeten, zo blijkt uit de meeste interviews, grote investeringen op basis van mobiliteitsduurzaamheid wel eens wijken, omdat economische/financiële ontwikkelingen hier op de korte termijn niet in het rijtje van investeringen passen. Hierdoor komt de zogenoemde Puccinimethode, zie hiervoor deelvraag 1, niet altijd volledig tot uiting in de praktijk.

Pilots (Nauwelijks tegenstrijdig)

Hierin bestaan geen grootschalige of meerdere tegenstrijdigheden. Slechts een kleine tegenstrijdigheid blijkt uit de beleidsdocumentenanalyse dat er een vage uitleg is over het doel van sommige pilots en de uitwerking ervan ten opzichte van fietsers en voetgangers. Sommige beleidsmakers geven daarnaast aan dat bij het gebruik van pilots en living labs de doelmatigheid van het beleid vrij groot is, wat betreft het testen en later opschalen van de ideeën, zoals Kuik (1 juni 2017) dat aangeeft.

Welke tegenstrijdigheden zijn het ergst?

Op basis van deze beoordelingen kan geconcludeerd worden welke tegenstrijdigheden binnen de verschillende onderdelen als ergst beschouwd kunnen worden. De bevinding hierin is dat de tegenstrijdigheden binnen het parkeerbeleid als ergst kunnen worden beschouwd. Hierin creëert

38

de gemeente namelijk een soort padafhankelijkheidsontwikkeling. Het zijn immers dusdanig fysieke interventies dat ze nog op de lange termijn effect zullen hebben, niet gemakkelijk zijn terug te draaien en in tegenstrijd staan met de doelen die de gemeente stelt. Daarnaast zijn veel tegenstrijdigheden hierin duidelijk wetenschappelijk aan te duiden met een aantal studies, waarvan er één zelfs in Amsterdam is uitgevoerd. Ook de meeste keuzes die worden gemaakt binnen de openbare ruimte zijn ‘fysiek’ van aard, alhoewel aanpassingen binnen een scooter- en een autodeelsysteem makkelijker zijn te maken dan bij parkeergarages. Een tegenstrijdigheid die ook als ernstig kan worden beschouwd is die van het dilemma rondom luchthaven Schiphol en de milieubelastende houding van Amsterdammers binnen het internationale vliegverkeer. De maatregelen die Amsterdam hier tegen kan voeren zijn echter zeer belastend voor economische ontwikkeling en dus is het de vraag of het realistisch is dat deze tegenstrijdigheid zal worden opgelost. In termen van duurzaamheid is het echter wel nodig, want op deze manier heeft regionale mobiliteitsduurzaamheid veel minder effect.

Veel andere tegenstrijdigheden, voornamelijk die van verticale aard, welke spelen binnen verkeersveiligheid, zijn minder erg te noemen, omdat deze vooral te maken hebben met regelgeving. Regelgeving is een onderdeel van beleid dat makkelijker te veranderen is, in termen van kosten en tijd, dan grootschalige ruimtelijke interventies. Zo lijkt bijvoorbeeld het probleem van het verplaatsen van de scooters naar de rijbaan het komende jaar opgelost te gaan worden.

39

3.4 : Waarom bestaan deze tegenstrijdigheden?

In tegenstelling tot het inductieve karakter van de vorige deelvragen is deze laatste deelvraag vooral reflecterend van aard, waarbij theorieën worden toegepast op de voorgaande analyse. Een belangrijk onderdeel daarbij is dus de terugkoppeling naar theorieën uit het kader, waarvan sommige van toepassing zijn als verklaring voor het bestaan van tegenstrijdigheden in Amsterdam. Daarnaast zijn er meerdere verklaringen die op basis van dit onderzoek kunnen worden opgesteld. Deels zijn een aantal van deze verklaringen al kort ter sprake gekomen in het vorige deel van dit onderzoek. Eerst zal de rol van (verschillende) discours worden bekeken en een invloed vanuit de politiek hierop. Binnen de politiek spelen verschillende discours en de manier van ‘framing’ namelijk vaak een grote rol van betekenis (Leinfelder, 2008). Zoals uit de afgelopen deelvragen kan worden opgemaakt vormt politiek een belangrijk onderdeel bij het bestaan van de verschillende soorten tegenstrijdigheden. Deze kunnen verantwoordelijk zijn voor achterliggende keuzes en kunnen gezien worden als dieperliggende oorzaken. Omdat bij discours de rol van taal en tekst zeer belangrijk is, zal ook binnen dit gedeelte, om zo transparant mogelijk te zijn, veelvuldig gebruik worden gemaakt van citaten en passages.

Verschillende discours en ‘frames’

Het belangrijkste vraagstuk binnen de discoursanalyse is hoe bereikbaarheid door verschillende actoren in het mobiliteitsbeleid van Amsterdam wordt ‘geframed’. Dit is belangrijk omdat het denken en de wijze van framen hierover een effect heeft op de keuzes die zij graag terugzien in het mobiliteitsbeleid van Amsterdam. In de vorige deelvragen is geconstateerd dat vooral op territoriaal niveau de rol van politieke partijen een rechtstreekse invloed heeft en de partijen tevens verschillen in invloed per stadsdeel. Zo heeft de VVD in Amsterdam Zuid veel invloed. Uit voornamelijk de drie raadscommissieverslagen over infrastructuur en duurzaamheid, de interviews en de gemeenteraadswebsites van elke betreffende partij kunnen de volgende frames en discours van de grootste vijf partijen binnen Amsterdam worden gevormd (Gemeente Amsterdam, 2014):

D66:

Op de gemeenteraadswebsite van D66 Amsterdam is de volgende stelling te vinden: "We willen

ruim baan maken voor fietsers en voetgangers in de stad" (D66 Amsterdam, z.j., standpunten).

Uit de raadscommissieverslagen komt naar voren dat D66 het veel eens is met voorstellen om de fietser te stimuleren en komt ook zelf met een aantal opmerkingen daarover. De volgende twee daarvan zijn illustratief: "De heer Vroege vraagt naar de gladheidsbestrijding op het

hoofdnet fiets wanneer er sprake is van ijzel, want hij maakt zich daar zorgen over" en "De heer Vroege vraagt of er meer ov-fietsen bij de knooppunten kunnen komen, zoals in Rotterdam voortvarend plaatsvindt" (Gemeente Amsterdam, 2016c, p.7). Daarnaast is D66 ook deels

kritisch op het gedrag van de fietser in Amsterdam: "Dan gaat het ook om gedragsverbetering

van de Amsterdammers zelf, zoals het op een juiste manier fietsparkeren (Gemeente

Amsterdam, 2016b, p.7)".

D66 hecht duidelijk veel waarde aan de uitbreiding van het openbaar vervoersnetwerk in Amsterdam. Daar zijn drie treffende passages over gevonden. Zo zijn er vragen over de uitbreiding van het metro-netwerk: "Wanneer in 2017 komt de metro-uitbreiding aan bod?"

40

(Gemeente Amsterdam, 2016b, p.8), over stedelijk openbaar vervoer: "De heer Vink mist de

toezegging om in het voorjaar te praten over de stedelijke bereikbaarheid van het openbaar vervoer" (Gemeente Amsterdam, 2016c, p.2). En daarnaast over de groei van het openbaar

vervoersnetwerk: "De heer Vink wijst erop dat het openbaar vervoer maar beperkt meegroeit

met de groei van de stad en de regio. Een deltaplan openbaar vervoer is nodig" (Gemeente

Amsterdam, 2016c, p.17).

D66 staat in Amsterdam daarnaast voor een beperkte ontwikkeling van het autogebruik. Daarvan is het volgende citaat een treffend voorbeeld: "De heer Vink wijst op de problemen

met files en opstoppingen op de snelwegen rond Amsterdam. Zal de wethouder versneld in actie komen? Landelijke VVD-politici pleitten onlangs nog voor juist meer asfalt. Dat leidt alleen maar tot meer auto’s. De stad kan het niet aan" (Gemeente Amsterdam, 2016d, p.7).

Het discours van D66 is zeer gefocust op het ‘framen’ van bereikbaarheid waarbij de fiets en de voetganger een grote rol moeten spelen. Ook moeten keuzes voor het openbaar vervoer voor de reiziger in Amsterdam worden uitgebreid.

PvdA:

De PvdA heeft op de gemeenteraadswebsite een uitgebreid overzicht van haar standpunten. Zo valt terug te lezen dat door moet worden gegaan met het autoluwer maken van het centrum (PvdA, z.j., standpunten). Parkeren moet in de binnenstad niet verder worden uitgebreid, maar dat kan wel aan de buitenkant van de binnenring met het faciliteren van P+R voorzieningen. Men moet als alternatief voor de auto vooral inzetten op het openbaar vervoer. Daarnaast moet de fiets meer ruimte krijgen in het straatbeeld. Zo moeten fietspaden verbreed worden.

Om toch niet volledig de ‘framing’ van bereikbaarheid van de PvdA te baseren op hun standpunten op de website, omdat ook het spreken in een raadscommissie daarin kan verschillen, zal daar nu een aantal voorbeelden van worden gegeven. Wat betreft openbaar vervoer vindt de PvdA dat de buslijnen moeten verbeteren in hun kwaliteit. Ze zitten vaak propvol en komen niet op tijd. Een voorbeeld hiervan is het volgende citaat: "De heer Boldewijn

heeft klachten ontvangen over buslijn 41 naar Zuidoost. Men moet vaak te lang wachten op de overvolle bus. Kan daar iets aan gebeuren?" (Gemeente Amsterdam, 2016d, p.5). Op een

stelling van GroenLinks over het verwijderen van parkeerplaatsen zonder compensatie op een andere plek reageert de PvdA vrij kritisch. Zij vinden dat het afhankelijk is van de parkeerdruk in het desbetreffende gebied, alvorens besloten kan worden of parkeerplaatsen verwijderd kunnen worden en ergens anders gecompenseerd moeten worden (Gemeente Amsterdam, 2016d, p.10).

Het discours van de PvdA is vrijwel in dezelfde categorie te plaatsen als die van D66. Beide partijen hebben een vergelijkbaar beeld van de keuzes die gemaakt moeten worden rondom bereikbaarheid en verschillen ook niet veel in de verhoudingen daarbinnen.

41

VVD:

De volgende twee citaten uit twee raadscommissieverslagen zijn als kenmerkend voor de ‘framing’ van de VVD te beschouwen: "De heer Torn breekt een lans voor voldoende

parkeerplekken in de buurt. Het is belangrijk dat bewoners hun auto in de buurt kunnen parkeren. Alle 25 plekken moeten worden gecompenseerd" (Gemeente Amsterdam, 2016d,

p.10) en "De heer Torn wijst erop dat voor veel mensen de auto belangrijk is. Dat geldt zeker

voor hun werk en een bloeiende economie" (Gemeente Amsterdam, 2016c, p.4). In de

commissieverslagen komen meerdere van dit soort voorbeelden terug waarbij de VVD zich opstelt als voorstander van de auto en het tegengaan van beperkende maatregelen hierin. Daarnaast wordt technologie gezien als een belangrijk onderdeel binnen duurzame ontwikkeling: "Nieuwe technologie kan goed worden ingezet voor meer duurzaamheid in de

stad, zoals nu al het geval is in hybride taxi’s"(Gemeente Amsterdam, 2016c, p.14), maar later

in het verslag wordt aangegeven dat dat de introductie van ICT te veel geld heeft gekost in het verleden. De kosten mogen dus niet te hoog worden.

De VVD is overigens geen partij die het gebruik van de fiets wil ontmoedigen, maar zij pleiten ervoor dat bezoekers, bewoners en ondernemers zoveel mogelijk de mobiliteitskeuzes zelf moeten kunnen maken. Zo valt op de website van de VVD Amsterdam (2015) het volgende te lezen in een reactie op de gepresenteerde Uitvoeringsagenda van 2015: "Voor de VVD is het

belangrijk dat er niet óf voor de voetganger óf voor de auto gekozen wordt, maar dat alle verkeersvormen hier in een evenwichtig pakket aan maatregelen samenkomen. Een automobilist wordt immers een voetganger zodra hij zijn auto geparkeerd heeft".

In termen van het ‘framen’ van bereikbaarheid neemt de VVD de meest extreme positie in als tegenstander van het ontmoedigen van de auto. De VVD vindt dat de vrijheid van burgers, ondernemers en bezoekers moet blijven bestaan in hun mobiliteitskeuzes.

In document Tegenstrijdigheden in het mobiliteitsbeleid van Amsterdam (pagina 34-47)