De tegenbeweging in de Lid-Staten

Elke beweging roept haar tegenbeweging op en met de ontwikkeling naar een bestuursrechtelijk ius commune is dat niet anders. Hoewel er nog niet echt kan worden gesproken van tegenstand op grote schaal wordt de wenselijkheid van een te ver gaande Europeanisering van de algemene leerstukken wel steeds vaker ter discussie gesteld. Waaraan ontlenen de Europese instellingen eigenlijk de bevoegdheid om verregaand in te grijpen in de nationale rechtsstelsels? Houdt men op Europees niveau wel voldoende rekening met de rechtstradities van de Lid-Staten? Waarom zou men eigen systemen en uitgangspunten die hun waarde in de loop der jaren hebben bewezen, moeten inruilen voor Europese eenheids- oplossingen? En, is een Europese oplossing niet veelal een (grijze) gemene deler van de rechtsstelsels van de diverse Lid-Staten zodat het gevaar aanwezig is voor een vermindering van de rechtswaarborgen in Lid-Staten die voorop lopen?

Deze en andere vragen worden in diverse Lid-Staten en ook in Nederland opgeworpen. In ons land heeft vooral de heftige discussie over de ambtshalve toepassing van het EG-recht tussen Ter Kuile aan de ene kant en Mok, Steyger en Verbraeken aan de andere kant de aandacht getrokken.Bij deze problematiek wordt in hoofdstuk 4 nog uitvoerig stilgestaan, zodat op deze plaats een korte aanduiding volstaat. Kort en goed verdedigde Ter Kuile de opvatting dat uit het gemeenschapsrecht voor de nationale rechter (inclusief de Hoge Raad als cassa­

tierechter) een plicht tot het ambtshalve toepassen van EG-recht en het ambtshal­

ve stellen van prejudiciële vragen voortvloeit. Omdat de Hoge Raad deze plicht in een tweetal zaken had overtreden zouden deze uitspraken procespartijen niet binden en beval Ter Kuile de leden van de Hoge Raad een bijscholingscursus Europees recht aan. Een dergelijke provocerende stellingname kon uiteraard niet

10 Aanleiding voor de discussie was B.H. ter Kuile, Het verband tussen artikel 177 EG, aalscholvers en pursers, NJB 1993, p. 1136-1141. De reactie van M.R. Mok, Over aalscholvers en bijscholing van rechter, is te vinden in NJB 1993, p. 1244-1245, met naschrift Ter Kuile. Zie voor de andere reacties: E. Steyger, Nogmaals over artikel 177 EG, aalscholvers en pursers, NJB 1993, p. 1482-1483 en E. Verbraeken, Dictatuur van het Gemeenschapsrecht, NJB 1993, p. 1483-1484.

onweersproken blijven. Verbraeken beschuldigde Ter Kuile ervan een dictatuur van het gemeenschapsrecht te bepleiten. Mok stelde dat het Hof van Justitie nog nooit met zoveel woorden een plicht tot ambtshalve toepassing van het Europese recht had vastgesteld. Bovendien zou ambtshalve toepassing van gemeenschaps­

recht door de civiele rechter op gespannen voet staan met, kort gezegd, het uitgangspunt van de autonomie van procespartijen en het principe van lijdelijk­

heid van de rechter. Over de problematiek van de ambtshalve toepassing van EG-recht door de burgerlijke rechter in algemene zin is door de Hoge Raad in de zaak Van Schijndel een prejudiciële vraag aan het Hof gesteld. Op 14 december 1995 heeft het Hof uitspraak gedaan en heeft het gekozen voor de opvatting van Mok c.s." Voor het bestuursrecht is van belang dat inmiddels ook bij de Afdeling bestuursrechtspraak twijfel lijkt te bestaan of men het EG-recht altijd ambtshalve moet toepassen. In de zaak Kraaijeveld heeft de Afdeling daarom in een prejudi­

ciële vraag aan het Hof aan de orde gesteld of een rechtstreeks werkende bepaling van gemeenschapsrecht, in casu enige bepalingen van de MER-richtlijn, door de nationale rechter moeten worden toegepast ook als zij in het voor de rechter aanhangige geschil door partijen niet zijn ingeroepen.'- Dat de Afdeling deze vraag opwerpt is opmerkelijk omdat zij in een nog recent verleden het commu­

nautaire recht zonder problemen wel ambtshalve toepaste.Kennelijk heeft het uitgangspunt van het nieuwe Awb-procesrecht dat ultra petita gaan door de bestuursrechter in beginsel niet is toegestaan tot gevolg dat ook de ambtshalve toepassing van EG-recht ter discussie komt te staan. Deze voorbeelden maken in elk geval duidelijk dat ook in Nederland in discussie is hoever de Europeanisering van nationale procesrechtelijke beginselen en leerstukken dient te gaan.

Het zal niet verbazen dat de kritiek op verregaande Europeaniseringstendensen in Duitsland verder gaat en fundamenteler is dan in Nederland. De beste aanwij­

zing is natuurlijk het beroemde Maastricht-Urteil van het Duitse Bundesverfas- sungsgericht.Blijkens deze uitspraak acht het Bundesverfassungsgericht zich bevoegd (aanvullende) grondrechtenbescherming te verlenen bij de uitvoering van EG-recht op het Duitse grondgebied zelfs tegenover EG-organen. De exclu­

sieve bevoegdheid van het Hof in deze wordt derhalve ontkend. Dat in de praktijk van alle dag daadwerkelijk spanning kan bestaan tussen Duitse grondrechten en het Europese recht blijkt uit de zogenaamde bananenzaak.'^ In deze zaak hadden de Duitse autoriteiten conform gemeenschapsverordening Vb (EG), nr. 404/93

HvJEG 14december 1995, gev. zaken C-430/93 en C-431/93, Van Schijndel en Van Veen, n.n.g.. NJB-kaiern 1996, p. 63, nr. 4, SEW-katem. Jurisprudentie EG 1 (1996), p.4.

ABRS 8 maart 1995, NJB-katem 1995, p. 284-286, nr, 22.

Bijv. ARRS 19 juli 1979. tB/S 111. nr. 130; AR 8 januari 1993. tB/S 1993, nr. 3. m.a. dzz, Bundesverfas.sungsgericht 12 oktober 1993, 2 BvR 2134/92 en 2 BvR 2159/92. Hierover onder meer: R. de Lange, Het Bundesverfassungsgericht over het Verdrag van Maastricht;

een nieuw Solange?, SEW 1994, p. 418-436; W. Frenz, Deut.sche Rechtsschutzgarantie gegen Europaische Rechtsakte, Nijmegen 1995.

Vooreen korte weergave; H, Leupold, Keine Letztenscheidungskompetenzdes EuGH im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes. NVwZ 1995, Heft 6, p. 553-555; M. Nettes- heim, Art. 23 GG, nationale Grundrechte und EU-Recht, NJW 1995. p. 2083-2085.

1 1

12 13 14

15

(‘bananenverordening’) het verzoek van een bedrijf om extra importcontingenten voor bananen met een gunstig douanetarief afgewezen. Het bedrijf verzocht vervolgens, in afwachting van de hoofdzaak, de Duitse bestuursrechter de afge­

wezen extra-contingenten bij voorlopige voorziening toe te wijzen, aangezien de onderliggende verordening op een aantal punten ongeldig zou zijn en niet-toe- wijzing zou leiden tot een faillissement. Dit verzoek werd (in beroep) door het Verwaltungsgerichtshof te Kassei getoetst aan de door het Hof van Justitie in het Zuckerfabrik-arrest geformuleerde strenge criteria voor het treffen van voorlopi­

ge voorzieningen ten aanzien van de nationale uitvoering van gemeenschapsver­

ordeningen en werd vervolgens afgewezen.'^ Ter onderbouwing wees de Kasselse rechter op de uitspraak van het Hof van Justitie van 5 oktober 1994, waarin deze de klachten van Duitsland tegen de bananenverordening had afge­

wezen; gelet hierop lag het niet voor de hand dat het Hof deze verordening naar aanleiding van de onderhavige bezwaren wel geheel of gedeeltelijk nietig zou verklaren.'^ Het bedrijf diende daarop een klacht in bij het Bundesverfassungs- gericht en met succes. Het Bundesverfassungsgericht ging geheel voorbij aan de communautaire Zuckerfabrik-criteria en beoordeelde de zaak in het licht van het in artikel 19 IV Grundgesetz neergelegde recht op effectieve rechtsbescher­

ming.'^ Op grond van deze bepaling moet een voorlopige voorziening in beginsel worden toegewezen indien bij niet toewijzing een ernstige schending van een grondrecht dreigt die in de hoofdzaak niet meer kan worden hersteld. Naar het oordeel van de Duitse hoogste rechter was het feit, dat het Hof van Justitie in de uitspraak van 5 oktober 1994 de klacht van Duitsland tegen de bananenverorde- ning had afgewezen, geen reden om in casu van deze hoofdregel af te wijken, omdat het Hof alleen de verordening als zodanig en niet de toepassing ervan in een concreet geval had getoetst. Gelet op artikel 19 IV Grundgesetz had het Verwaltungsgerichtshof daarom moeten onderzoeken of het, bij niet-toewijzing van het voorlopige-voorzieningsverzoek, voor het bedrijf dreigende faillissement een onherstelbare schending van de in artikel 14 I Grundgesetz gegarandeerde eigendomsbescherming zou betekenen. Omdat het Verwaltungsgerichtshof dit niet had gedaan werd de zaak teruggewezen. Deze rechter wees het verzoek om voorlopige voorziening vervolgens wel toe. In hoofdstuk 5 wordt deze zaak nog verder belicht. Op deze plaats kan reeds worden geconstateerd dat er een spanning bestaat tussen de opvattingen die in Duitsland, althans bij het Bundesverfassungs­

gericht, leven met betrekking tot de voorlopige rechtsbescherming in geval van een dreigende onherstelbare schending van een grondrecht en de beperkte ruimte die het Hof van Justitie aan nationale rechters laat om voorlopige rechtsbescher­

ming te verlenen tegen de uitvoering in nationale Lid-Staten van een verordening waarvan de geldigheid wordt betwist.

De hier gegeven voorbeelden kunnen met andere worden uitgebreid. Duidelijk

VGH Kas.sel 23 december 1994, EuZW 1992, 222, EuR 1995, 86, hoger beroep van VG Frankfurt a. M., I december 1993, EuZW 1994, 157.

HvJEG 5 oktober 1994, zaak C-280/93, Duitslaml v. Raad, Jur. 1994, p. 1-4973, EuZW 1994, 688.

BVerfG 25 januari 1995, EuZW 1995, 126.

16

17

18

103

zal inmiddels echter zijn dat er een spanningsveld bestaat tussen de uniforme Europese oplossingen die voor een effectieve doorwerking van EG-recht gewenst kunnen zijn en de in de Lid-Staten levende wens dat tradities en beginselen die zijn geworteld in het nationale rechtsbewustzijn en die in de praktijk hun waarde hebben bewezen, niet meer dan noodzakelijk worden aangetast. Voor een Neder­

lands publiek is het wellicht goed er op te wijzen dat dit verzet tegen verdergaande Europeanisering niet kan worden afgedaan als een nationalistisch gekleurd ach­

terhoedegevecht. Bekijkt men bijvoorbeeld het Maastricht-Urteil van het Bun- desverfassungsgericht dan kan men vaststellen dat, ook in Nederland, velen het eens zijn met de analyse door deze rechter van de tekortkomingen van het EU-Verdrag: op communautair niveau is sprake van een legitimatietekort zowel wat betreft de democratische besluitvorming als op het punt van de bescherming van grondrechten.'^ De conclusie die het Bundesverfassungsgericht vervolgens uit deze analyse trekt, dat men zichzelf namelijk voor wat betreft de grondrech­

tenbescherming naast (of zelfs boven) het Hof van Justitie stelt, gaat uiteraard wat ver en betekent in zijn uiterste consequentie de bijl aan de wortels van de Europese eenwording. Dit neemt echter niet weg dat dit legitimatie-tekort een kritische opstelling ten opzichte van te ver doorgevoerde Europeanisering recht­

vaardigt. Gaat men op dit punt te ver dan komt niet alleen de samenhang binnen de nationale stelsels in gevaar, maar kan ook de acceptatie van de Europese oplossingen in de Lid-Staten negatief worden benvloed.^® Gezocht dient daarom te worden naar het juiste evenwicht tussen de noodzakelijke Europeanisering en de te respecteren nationale ruimte.^' Dat het vinden van dit evenwicht van belang is wordt, gezien het feit dat het subsidiariteitsbeginsel inmiddels als een van de leidende beginselen in het EG-Verdrag is opgenomen, ook op communautair niveau erkend. Ook in de rechtspraak van het Hof vindt men, zoals zal blijken in hoofdstuk 2, dit zoeken naar het juiste midden steeds terug. Kortom Europeani­

sering ja, maar met mate.

Bijv, M.A.J. Leender.s, Grondrechten als algemene beginselen van gemeenschapsrecht, in:

M.C. Burkens en H.R.B.M. Kummeling (red ), EG en Grondrechten, Zwolle 1993, p.

33-70; A.F.M. Brenninkmeijer, De invloed van de jurisprudentie van het Hof van Justitie op het procesrecht van de Lidstaten, in J.A.E. Vervaele (red.), a.w. 1993, p. 107-122.

Vgl. het Rapport van het Hof van Justitie over bepaalde aspecten van de toepassing van het Verdrag betreffende de Europese Unie, waarin het Hof spreekt van ‘een harmonieuze ontwikkeling van de communautaire rechtspraak, rekening houdend met de in verschil­

lende Lid-Staten levende essentiële opvattingen, wat de acceptatie van de aanvaarde oplossingen bevordert’, Luxemburg mei 1995, p. 8,

Zie F. Schoch, a.w. 1995, i.h.b. p. 118-123, die de noodzaak van een dialoog tussen EG-recht en nationaal recht benadrukt. Vgl. vooreen dergelijk pleidooi toegespitst op het economisch recht, Chr. Joerges, States without a Market, Comments on the German Constitutional Court’s Maastricht-Judgment and a Plea for Interdisciplinary Discourses, NISER Working Paper 1996, Utrecht.

19

20

21