De taak van de nationale overheid ter uitvoering van secundaire regelgeving

De nationale overheid heeft taken van verschillende aard als het gaat om uitvoe­

ring van het secundaire gemeenschapsrecht. In deze paragraaf worden die ver­

schillende taken bekeken en de consequenties voor het bestuursrecht in ogenschouw genomen.

3.2.1 Verordeningen en hun uitvoering

Verordeningen zijn, zoals al bleek in hoofdstuk 2, volstrekt vergelijkbaar met nationale wetten. Zij zijn een ieder verbindend en zij hoeven dus ook niet te worden omgezet in nationale wetgeving. Sterker nog, het Hof van Justitie heeft meermalen uitgesproken dat verordeningen niet mogen worden omgezet in nationaal recht, aangezien omzetting het directe effect van verordeningen zou kunnen verhinderen en de oorsprong van de rechtsregel niet duidelijk zou zijn.

Daarnaast, en dit is vergeleken met het nationale recht eveneens niets nieuws, is het Lid-Staten verboden maatregelen te nemen die de inhoud van de verordening wijzigen of aanvullen^’ tenzij de uitvoering van de verordening daartoe nood­

zaakt.^** Is dat het geval, dan is aanvulling een verplichting.^® Alleen wanneer de verordening de Lid-Staten expliciet de optie biedt tot omzetting is omzetting toegestaan.

Dit alles betekent dat de materie die beheerst wordt door een verordening valt onder de exclusieve competentie van de Gemeenschap. Daarbij is het overigens

36

40

36 Zaak 39/72, Commis.sie vs. Italië, Jur. 1973, p. 101; zaak 50/76, Amsterdam Bulb BV vs.

Produktschap voor siergewassen, Jur. 1977, p. 137; zaak 94/77, Fratelli Zerbone vs.

Amministrazione delle Finanze della Stato, Jur. 1978, p. 99.

Zaak 40/69, Hauptzollamt Hamburg-Oberelbe vs. Fa. Bollmann, Jur. 1970 p. 69; zaak 74/69, Hauptzollamt Bremen-Freihafen vs. Waren-lmport-Gesellschaft Krohn, Jur. 1970, p.451.

Zaak 30/70, Scheer vs. Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Jur. 1970, p. 1197.

Zaak C-182/89, Commissie vs. Frankrijk, Jur. 1990, p. 1-4337

Zoals Vo. 1619/68, Pb. 1968 L 248, die een discretionaire bevoegdheid aan de Lid-Staten laat ten aanzien van de aanmaak en verdeling van de banderollen en etiketten voor grote verpakkingen van eieren; zie zaak 31/78, Francesco Bussone vs. het Italiaanse Ministerie van Land- en Bosbouw, Jur. 1978, p. 2429.

37

38

39 40

niet onmogelijk dat over dezelfde materie ook nog een nationale wettelijke regeling bestaat. Dit kan het geval zijn wanneer de communautaire regelgevende bevoegdheid zich beperkt tot die situaties waarin van grensoverschrijdende belangen sprake is. Deze situatie doet zich vooral voor op het terrein van het mededingingsrecht. Daarbij beperkt het communautaire recht zich tot die situaties die relevant zijn voor de interstatelijke concurrentie; dit kan ook niet anders aangezien de communautaire bevoegdheid inzake mededinging op grond van het verdrag alleen kartels en machtsposities van ondernemingen betreft die de inter­

statelijke handel beïnvloeden. Het nationale recht is van belang voor de intrasta­

telijke mededinging.

Het effect van een verordening in zo’n geval is, dat de nationale wet geheel buiten spel wordt gezet, zodra er van een situatie sprake is die binnen de termen van de verordening valt. Het is dus niet noodzakelijk om in een nationale wet die betrekking heeft op hetzelfde terrein, een uitzonderingsbepaling op te nemen voor hetgeen onder de verordening valt.

Zo is bijvoorbeeld de Concentratieverordening'*' uitsluitend van toepassing op ‘concentraties die (...) een communautaire dimensie hebben’. Dergelijke concentraties vallen niet meer onder het nationale recht; een bepaling om deze concentraties van de werking van de nationale wet uit te zonderen'^^ is overbodig.

Dit geldt zelfs nu de verordening een bepaling bevat die de Commissie de bevoegdheid geeft om, bij beschikking, een bij haar aangemelde concentratie naar de nationale autoriteiten te verwijzen, voor toepassing van het nationale mede­

dingingsrecht. Deze bevoegdheid van de Commissie zegt niets over de wijze waarop het nationale recht moet worden toegepast; de bevoegdheid van de Commissie zegt alleen iets over de toepasselijkheid van de verordening.

De Lid-Staten zijn verplicht verordeningen, voor zover noodzakelijk, uit te voeren. Dit geldt zowel in het geval de verordening daartoe expliciet verplicht als wanneer de verordening daarover zwijgt.Deze verplichting vloeit voort uit artikel 5 EG-verdrag (het beginsel van gemeenschapstrouw) waarin Lid-Staten zich niet alleen verplicht hebben alle geschikte maatregelen te treffen om de nakoming van alle uit het verdrag voortvloeiende verplichtingen te verzekeren, maar waardoor zij tevens de bevoegdheid verloren hebben zelfstandig te bepalen welke maatregelen dit dan wel zijn.‘*‘’ Wat de geschikte maatregelen zijn wordt uiteindelijk beslist door het Hof van Justitie.

Niettemin bevatten de meeste verordeningen bepalingen die de Lid-Staten opdragen passende maatregelen te nemen om de verordening te effectueren.

Vo. 4064/89, betreffende de controle op concentraties van ondernemingen, Pb. 1990 L 257/14.

Zoals opgenomen in artikel 4A.2.4 van het wetsvoorstel Mededingingswet, Stcrt. 1995, 126.

Zaak 68/88, Commissie vs. Griekenland (Griekse mais), Jur. 1989, 2965; zie ook zaak C-217/88, Commissie vs. Duitsland, Jur. 1989, p. 1-2879.

Dit kan zelfs zo ver gaan dat onder ‘uitvoering’ tevens een verplichting tot sanctionering in het individuele geval wordt verstaan, zie Zaak C-204/88, Jean Jaques Paris, Jur. 1989, p. 4361.

41

42

43

44

Hierbij gaat het met name om faciliterende bepalingen zoals procedure- en rechtsbeschermingsregelingen, voorschriften betreffende de uitvoering van het toezicht en sancties. Deze bepalingen moeten mijns inziens, zoals hierboven al gesteld, worden gezien als delegatiebepalingen.'*^ Hoewel het EG-verdrag geen duidelijke hiërarchieke regeling biedt, kan de uitvoeringsverplichting volgend uit artikel 5 EG-verdrag, worden gezien als de bevoegdheidsgrondslag voor de delegatie. De in dit artikel neergelegde algemene verplichting biedt de Gemeen­

schap de bevoegdheid de in artikel 5 bedoelde, maatregelen te specificeren, tenzij het verdrag zelf die mogelijkheid beperkt. Dit laatste is het geval wanneer het gaat om de uitvoering van richtlijnen, waar immers een aantal aspecten betref­

fende de uitvoering expliciet vallen binnen de bevoegdheidssfeer van de Lid-Sta- ten.

Het is om meer dan één reden voor de Gemeenschap noodzakelijk om de uitvoering van verordeningen te delegeren. Om te beginnen is het in de meeste gevallen onpraktisch voor de Gemeenschap om zelf de uitvoering ter hand te nemen. De omvang van de communautaire instellingen is voor concrete uitvoe­

ringstaken, bijvoorbeeld vergunningverleningen of het uitvoeren van het toezicht op de naleving van de verordeningsvoorschriften relatief klein; met name als het aantal vergunningverleningen of controles die moeten worden verricht relatief groot is. Bovendien bestaat er, in veel gevallen, een te grote afstand tussen het communautaire bestuur en de vergunningaanvragers in de Lid-Staten. Decentrale uitvoering werkt gewoon beter. Het is dus eenvoudiger gebruik te maken van de praktische infrastructuur die de Lid-Staten al hebben.

Een tweede argument om hiervan gebruik te maken is dat in het gemeenschaps­

recht, naast de praktische, ook de juridische infrastructuur ontbreekt. Lid-Staten hebben die juridische infrastructuur in de vorm van nationale procedure-regelin- gen voor bijvoorbeeld de aanvraag van vergunningen of subsidies, wel. Van deze nationale regelingen kan gebruik gemaakt worden voor de uitvoering van de verordening, althans indien de nationale regeling voldoende bescherming biedt, zowel ten opzichte van de burger als ten opzichte van de effectuering van de communautaire regeling. Wanneer de verordening zelf procedureregels zou be­

vatten, zouden de Lid-Staten twee sets van procedureregelingen, een communau­

taire en een nationale, naast elkaar moeten hanteren, hetgeen op nationaal niveau, zowel voor de overheid als voor de burger verwarring kan scheppen. Het is dus wel zo efficiënt voor de Gemeenschap om naast de uitvoering van de verordening, ook het vaststellen van de regelgeving die betrekking heeft op die uitvoering te delegeren. Het gevolg is dat de nationale bestuursrechtelijke regels, wanneer zij gebruikt worden voor de uitvoering van een verordening moeten worden gezien als uitvoeringsregelgeving.

Naast deze meer praktische argumenten om te delegeren is er ook nog een principieel argument. Dit argument is het meest heikele: de Gemeenschap is op

45 Zie ook J. Bonnes, Uitvoering van EG-verordeningen in Nederland, Deventer 1994, p.

217, die de verordening en haar nationale uitvoeringsregeling omschrijft als ‘één rege- lingscomplex’.

een aantal punten niet zonder meer bevoegd te reguleren. Kan men de commu­

nautaire bevoegdheid om bestuursrechtelijke procedureregels aan de Lid-Staten op te leggen met enige goede wil binnen het kader van een verordening nog wel aannemen, voor wat betreft het opleggen van specifiek omschreven sancties is dit niet het geval. Met andere woorden: de Gemeenschap heeft de Lid-Staten op dit punt gewoon nodig.

Nu kan men zich afvragen hoe het mogelijk is dat de Gemeenschap de bevoegdheid tot het opleggen van sancties kan delegeren, terwijl zij zelf niet bevoegd is maatregelen daaromtrent vast te stellen.'*^ Kan men een bevoegdheid delegeren die men zelf niet bezit? Het antwoord is nee, en de Gemeenschap kan, in het algemeen, dan ook niet bij verordening de Lid-Staten verplichten specifieke sancties, bijvoorbeeld strafrechtelijke sancties, op te leggen. Anderzijds, uit de bevoegdheid van de Gemeenschap in bepaalde gevallen bij verordening dwin­

gende voorschriften te geven, vloeit een impliciete bevoegdheid tot handhaving voort, omdat anders de oorspronkelijke bevoegdheid (nl. die tot regelgeving) geen betekenis zou hebben of niet op zinvolle wijze zou kunnen worden toegepast.

Die impliciete bevoegdheid tot handhaving is de grondslag voor de delegatie aan de Lid-Staat. De delegatie kan, nu specifieke bevoegdheden voor de Gemeen­

schap ontbreken, uit niet méér bestaan dan het stellen van voorwaarden aan degene (i.c. de Lid-Staat) die belast is met de uitvoering van die regel. De te stellen voorwaarden kunnen betrekking hebben op zaken als effectiviteit, afschrikwek­

kendheid en evenredigheid van de sanctie, zij kunnen indien daartoe een impli­

ciete of expliciete bevoegdheid aanwezig is zelfs betrekking hebben op het punitieve karakter van de sanctie.'** Zij kunnen echter niet een expliciete keuze voor het strafrecht of het bestuursrecht inhouden.'*^

De delegatiebepalingen in verordeningen hebben als consequentie voor de Lid-Staten dat, wanneer deze worden uitgevoerd met behulp van het in de Lid-Staat reeds aanwezige algemene administratieve (of straf)recht, deze

alge-47

46 In zijn algemeenheid bezit de Gemeenschap die bevoegdheid niet, in een enkel specifiek geval wel, zoals met betrekking tot het gemeenschappelijk landbouwbeleid; zie zaak C-240/90, Duitsland vs. Commissie, Jur. 1992, nng, zie SEW (1993), p. 712-714, m. nt.

A. Mulder.

Over de doctrine omtrent impliciete bevoegdheden zie o.m. zaken 8/55, Fédération Charbonnière de Belgique vs. Hoge Autoriteit, Jur. 1954-1956, p. 292 en zaak 22/70 Commissie vs. Raad (beter bekend als AETR), Jur. 1971, p. 263.

In de jurisprudentie wordt van sancties geëist dat zij voldoende doeltreffend 'en afschrik­

wekkend zijn, zie zaak 68/88, Commissie vs. Griekenland, Jur. 1989, p. 2965; deze voorwaarden kunnen ertoe leiden dat een punitieve sanctie noodzakelijk is.

Ik ben het dan ook niet eens met Bonnes, a.w. noot 44, Deventer 1994, p. 159, waar zij betoogt dat de gemeenschapswetgever, indien noodzakelijk, strafrechtelijke sancties kan opnemen in verordeningen, ook indien daartoe een specifieke grondslag ontbreekt. Zie ook D. Curtin en K. Mortelmans, Application and Enforcement of Community Law by the Member States: Actors in Search of a Third Generation Script, in: Curtin, Heukels (red.).

Eiber Amicorum H. Schermers, Nijhoff 1994, p. 460en A.J.C. de Moor-van Vugt, Hobbels bij de rechtshandhaving, de rol van beginselen van behoorlijk be.stuur bij de handhaving van het gemeenschapsrecht, in: J.A.E. Vervaele, a.w. noot 3, Deventer 1993, p. 85.

47

48

49

mene bepalingen, voor zover zij de verordening uitvoeren, deel uit gaan maken van de verordening zelf en dus van het communautaire recht. Daarmee zouden zij, volgens mij, voorwerp van interpretatie door het Hof van Justitie kunnen worden.

Die interpretatiebevoegdheid van het Hof is uiteraard wel een beperkte.

Enerzijds wordt deze beperkt door de delegatiebevoegdheid van de Gemeen­

schap. Met andere woorden, het Hof kan de nationale bepaling interpreteren aan de hand van de voorwaarden voor uitvoering zoals geformuleerd in de verorde­

ning. Anderzijds wordt deze bevoegdheid beperkt door de toepasselijke nationale regeling zelf. Mijns inziens kan deze niet verder gaan dan de mogelijkheden die de nationale rechter voor interpretatie heeft. Dit betekent dat het Hof in elk geval een beperkende interpretatie aan nationale regelgeving die ter uitvoering van een verordening dient, kan geven, maar slechts onder specifieke omstandigheden een uitbreidende interpretatie. Dit laatste omdat ook het Hof is gebonden aan hetgeen de nationale wetgever heeft gewild.

Dat het Hof zich tot dusver in haar rechtspraak verre gehouden heeft van interpretatie van nationale regels ter uitvoering van een verordening en zich ertoe beperkt de voorwaarden voor interpretatie aan de nationale rechter aan te reiken aan de hand van een interpretatie van het gemeenschapsrecht, doet aan de bevoegdheid van het Hof op zichzelf niet af.

Indien blijkt dat de nationale wet te beperkt is om voor een goede uitvoering van een verordening zorg te dragen en een uitbreidende interpretatie niet mogelijk is in verband met de wil van de nationale wetgever, is er wel een probleem. In dat geval zal het Hof dan ook niets anders kunnen doen dan constateren dat de verordening niet op de juiste wijze is uitgevoerd.

Het gevolg van het feit dat de nationale uitvoeringsbepaling deel uit gaat maken van de verordening kan zijn, dat de toepassing van nationale bepalingen van bestuursrecht moet verschillen al naar gelang zij worden toegepast ter uitvoering van een verordening of binnen het kader van de eigen bevoegdheden van de Lid-Staat. Dit is het meest zichtbaar wanneer de door de verordeningen toegekende bevoegdheden beperkter zijn, dan die welke in de nationale regeling zijn opgenomen. De bevoegdheden uit de nationale regeling kunnen dan slechts gebruikt worden ter uitvoering van de verordening, voor zover de verordening de ruimte laat. Een expliciete inperking is mijns inziens niet nodig; een circulaire, waarin de wijze waarop het bestuur de nationale bevoegdheden moet hanteren, wordt bekendgemaakt is wel nuttig.

Het bovenstaande is op zichzelf niets bijzonders. De verordening heeft ten opzichte van de nationale wet het effect van een lex specialis met betrekking tot de het toepassen van de procedure. Het verschil met een aantal regelingen op nationaal niveau is alleen dat de procedureregels niet te vinden zijn in de bijzondere wet, maar in de algemene.

Naast sanctiebepalingen en rechtsbeschermingsregelingen kan het ook zo zijn dat van andere nationale procedureregelingen gebruik gemaakt moet worden. Dit is het geval wanneer de Europese Gemeenschap subsidies verstrekt, of wanneer op grond van een verordening een heffing moet worden geïnd. Ook dan zal in

veel gevallen de Lid-Staat verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de subsidieverstrekking^^ c.q. de inning van de heffing. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de nationale procedures op het gebied van subsidieverlening dan wel belastingheffing, voor zover deze een adequaat middel zijn om de uitvoering van de subsidiring te regelen.

In het wetsontwerp derde tranche Awb is in de subsidie-titel al rekening gehouden met Europese subsidies. Artikel 4.2.1.3. schrijft voor dat bestuursorga­

nen slechts subsidie verstrekken op grond van een wettelijk voorschrift, matu"

maakt in het derde lid, onder d, een uitzondering voor subsidies rechtstreeks verstrekt op grond van een door de Raad, de Raad en het Parlement gezamenlijk of de Commissie vastgesteld programma. Volgens de toelichting is daarmee bedoeld deze subsidies van de werking van de Awb uit te sluiten, althans voor zover de uitvoering van de subsidieverstrekking niet is opgedragen aan nationale bestuursorganen; de Awb kan immers niet de organen van de Gemeenschap binden.^' Een specifieke wettelijke basis voor subsidies is door deze uitzondering niet meer nodig.

Voor verordeningen geldt deze uitzondering niet; dat hoeft ook niet want verordeningen kunnen als wettelijk voorschrift in de zin van de Awb worden aangemerkt. Dit hoeft niet expliciet in de Awb te worden geregeld. Hetzelfde geldt overigens voor wat belastingheffing betreft voor het vereiste van een wettelijk voorschrift, zoals geformuleerd in artikel 104 Grondwet. Mijns inziens betekent dit, dat indien een verordening een heffing instelt, reeds aan het vereiste van een wettelijke grondslag is voldaan en een wet in formele zin niet meer nodig is. Voor de goede orde, indien een richtlijn de Lid-Staten voorschrijft een heffing op te leggen, is een grondslag neergelegd in een wet in formele zin wel vereist, aangezien een richtlijn, gezien de omzettingsverplichting, niet zelf tot wettelijke grondslag kan dienen.

Het bovenstaande betekent, met betrekking tot de subsidieverstrekking, ove­

rigens niet dat de Awb op de verordening als geheel van toepassing is. De gemeenschapsorganen zijn door de Awb dan ook niet gebonden. Het is alleen zo dat de bepalingen van de subsidie-titel gebruikt kunnen worden als instrument om de verstrekking in goede banen te leiden, voor zover het gemeenschapsrecht zich daartegen niet verzet.

Overigens is het wel zo dat, wanneer de uitvoering van de verordening moet geschieden door nationale bestuursorganen, of het nu een subsidie of een heffing betreft, er vaak toch een wettelijke regeling nodig is, omdat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot de subsidieverlening dan wel inning van de heffing moet worden aangewezen. Dit is alleen niet het geval, wanneer er al een bestuursorgaan bestaat dat tot het verrichten van deze handelingen bevoegd is. De wettelijke regeling hoeft uit niet meer te bestaan dan de aanwijzing als zodanig.

Concreet betekent het bovenstaande dat de Nederlandse bestuursorganen die

50 Zie hierover ook het heldere artikel over de wijze van verstrekking van subsidies uit structuurfondsen van D.E. Comijs, De tenuitvoerlegging van de Europese structuurfond­

sen in Nederland, NTB 95/1, p. 1-8.

TK 1993/1994, 23 700, nr. 1, p. 29.

51

zich bezighouden met het verstrekken van de subsidies dit moeten doen met inachtneming van de bepalingen van de Awb, tenzij de verordening in proce­

durevoorschriften voorziet of zich daar om andere redenen tegen verzet. Wel moet het bestuursorgaan de in de Awb neergelegde criteria (bijvoorbeeld voor de aanvraag of de intrekking) zodanig toepassen dat aan de volle werking van het gemeenschapsrecht recht wordt gedaan en niet wordt afgedaan aan de rechten die de burgers op grond van het gemeenschapsrecht toekomen.

Tenslotte kan de Awb een rol spelen bij het toezicht op de naleving van verordeningen. Normaal gesproken zal dit toezicht door Nederlandse toezicht­

houders gebeuren, op grond van bepalingen van Nederlands recht. Niettemin is het mogelijk dat ook de Commissie toezicht laat houden door speciale controleurs (Euro-inspecteurs^^). De taken en bevoegdheden van Euro-inspecteurs kunnen zowel rechtstreeks voortvloeien uit het gemeenschapsrecht zelf, als uit de be­

voegdheid toezicht te houden op de naleving van verordeningen door de nationale toezichthoudende instantie.^'* Met name dit laatste geval kan voor problemen zorgen.De vraag in hoeverre de Euro-inspecteur bevoegdheden kan ontlenen aan het nationale recht is niet eenduidig te beantwoorden.

In de Awb wordt toezichthouder gedefinieerd als; een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift, belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.^^ Hoewel de toelichting er niet over rept,^^ moet mijns inziens onder dit begrip ook de Euro-inspecteur worden begrepen die zijn taken verricht op grond van een verordening. Dit volgt uit de rechtstreekse werking van verordeningen in het nationale recht, en is alleen anders indien de Awb uitdrukkelijk verordeningen van het begrip ‘wettelijk voorschrift’ in dit verband uitzondert. Dit is op dit moment niet het geval. Of daarmee de Euro-inspecteur op grond van diezelfde Awb (of de bijzondere nationale wet) automatisch alle bevoegdheden van zijn Nederlandse counterpart verkrijgt staat overigens nog te bezien.

Om te beginnen kan de verordening die de taken van de Euro-inspecteur omschrijft de bevoegdheden van de Euro-inspecteur beperken. Indien de veror­

Om te beginnen kan de verordening die de taken van de Euro-inspecteur omschrijft de bevoegdheden van de Euro-inspecteur beperken. Indien de veror­

In document Europees recht en het Nederlands bestuursrecht (pagina 22-63)