Nationale procesrechtelijke autonomie herontdekt? (fase 4)

In het voorafgaande is een ontwikkeling beschreven van een voortgaande juris- prudentiële harmonisering van het nationale procesrecht onder invloed van de rechtspraak van het Hof van Justitie. De vraag is hoe het verder zal gaan. Heeft deze ontwikkeling in de derde fase haar voorlopige eindpunt bereikt of is deze fase niet meer dan een tussenstap in de ontwikkeling naar verdergaande unifor­

mering van het nationale bestuursrecht? Een dergelijke vraag kan uiteraard niet met zekerheid worden beantwoord. Wat wel opvalt is dat in de rechtspraak van het Hof een, overigens nog beperkt, aantal aanwijzingen kan worden gevonden waaruit zou kunnen worden afgeleid dat het Hof voorlopig een pas op de plaats maakt.Hoewel het mij te ver gaat om in deze aanwijzingen reeds een nieuwe trend in de richting van een herontdekking van de nationale procesrechtelijke autonomie te zien - vandaar het vraagteken in de paragraaftitel - kan wel worden vastgesteld dat het Hof zich in deze zaken meer terughoudend opstelt ten opzichte van de nationale rechtsstelsels.

Een eerste aanwijzing is te vinden in de uitspraak in de zaak Steenhorst-Nee- Deze uitspraak bevat een belangrijke nuancering van het Emmott-arrest.

rings.66

Zoals in paragraaf 2.3 aangegeven had het Hof in Emmott vastgesteld dat in het geval van niet (tijdige) omzetting van richtlijnen de overschrijding van fatale nationale (beroeps)termijnen niet aan een particulier kan worden tegengeworpen.

In Steenhorst-Neerings werd de vraag aan de orde gesteld of dit betekende dat de aan de betreffende richtlijn te ontlenen aanspraken - in casu ging het om aanspraken op een AAW-uitkering - ook met terugwerkende kracht tot de einddatum van de omzettingstermijn moeten worden gehonoreerd wanneer de nationale regeling deze terugwerkende kracht zou beperken. Het Hof benaderde deze vraag met behulp van de in de eerste fase geformuleerde uitgangspunten (zie paragraaf 2.2). Op de betreffende AAW-aanspraken was derhalve het nationale recht van toepassing, waarbij deze nationale regels wel moesten voldoen aan de vereisten van non-discriminatie en effectiviteit. Volgens het Hof was dit voor een bepaling die de terugwerkende kracht van een aanvraag om een AAW-uitkering beperkt het geval. Toepassing van Emmott leidde in casu niet tot een ander oordeel, omdat de Emmott-situatie naar het oordeel van het Hof duidelijk verschilt van die in Steenhorst-Neerings. Met name was van belang dat anders dan een nationale rechtsregel waarbij een beroepstermijn wordt vastgesteld, zoals aan de orde in Emmott, de in Steenhorst-Neerings bedoelde regel het eigenlijke recht van de justitiabelen om zich voor een nationale rechter tegen de in gebrek

65 Zo ook: D. Curtin en K. Mortelmans, a.w. 1995, p. 453-454.

HvJEG 27 oktober 1993, zaak C-338/91, Steenhorst-Neerings, Jur. 1993, p. 5475, Regel­

maat 1994/2, p. 69-77, m.nt. Bracke. Inmiddels bevestigd in HvJEG 6 december 1994, zaak C-A\0I92, Johnson, Jur. 1994, p. 1-5483, NJB-katem 1995/14, nr. 3.

66

blijvende Lid-Staat op een richtlijn te beroepen, niet aantast; zij beperkt enkel de terugwerkende kracht van aanvragen tot verkrijging van de uitkering.

In Steenhorst-Neerings kiest het Hof derhalve voor de eerste-fase-benadering waarin de nationale procesrechtelijke autonomie voorop staat. Hierdoor worden de consequenties van de (tweede fase-)uitspraak in de zaak Emmott nogal beperkt.

Weliswaar gaat als gevolg van Emmott in geval van niet (juiste) omzetting van een richtlijn iemands procedurele recht om beroep in te kunnen stellen bij de rechter niet verloren: nog jarenlang kan men bij onjuiste omzetting besluiten derhalve aanvechten bij de rechter. Omdat de materiële aanspraken door de nationale wetgever in de tijd meer of minder verregaand kunnen worden beperkt, neemt het (materiële) belang van deze rechtszaak echter af.

Dat het Hof geneigd is om ietwat meer ruimte te laten voor het nationale procesrecht kan men ook afleiden uit de uitspraken van het Hof in de zaken Van Schijndel en Peterbroeck.^^ In beide zaken ging het om de vraag of de nationale rechter verplicht is regels van EG-recht ambtshalve toe te passen in het geval partijen daarop niet tijdig beroep hebben gedaan. In Van Schijndel werd de vraag toegespitst op de civiele (cassatie)rechtspraak, in Peterbroeck op de belasting- rechtspraak. In beide zaken was ambtshalve toepassing in strijd met het nationale recht. Anders dan velen hadden gedacht werd de vraagstelling niet benaderd met behulp van de in arresten als Simmenthal en Factortame (zie par. 2.3) geformu­

leerde uitgangspunten die voor dergelijke nationale bepalingen weinig of geen ruimte laten.In deze arresten valt onder meer te lezen dat de nationale rechter

‘verplicht is het gemeenschapsrecht integraal toe te passen, daarbij buiten toepas­

sing latende elke eventueel strijdige bepaling van de nationale wet’ en voorts, dat met deze plicht onverenigbaar is ‘elke nationale bepaling van een nationale rechtsorde die ertoe zou leiden de uitwerking van het gemeenschapsrecht te verminderen, doordat aan de bevoegde rechter de macht wordt ontzegd aanstonds bij deze toepassing al het nodige te doen voor de terzijdestelling van de nationale wettelijke bepalingen die eventueel in de weg staan aan de volle werking van het gemeenschapsrecht’. Het Hof beoordeelde de desbetreffende vragen daarentegen in het licht van de eerste-fase-rechtspraak (zie par. 2.2). Het nationale recht was derhalve in beginsel van toepassing, waarbij deze nationale regels wel moeten voldoen aan de vereisten van non-discriminatie en effectiviteit. Vervolgens verrichte het Hof overigens een nogal indringende toetsing aan het effectiviteits- vereiste. In hoofdstuk 4 wordt op deze kwestie nader ingegaan. Het resultaat hiervan was dat van de civiele rechter geen ambtshalve toepassing van EG-recht werd geëist; de belastingrechter had, vanwege de omstandigheden van de desbe­

treffende procedure, daartoe wel moeten overgaan. Al met al laat het Hof in beide

67 HvJEG 14 december 1995, gev. zaken C-430/93, Van Schijndel en C-431/93, Van Veen, n.n.g., NJB-katem 1996, p. 63, nr. 4, respectievelijk HvJEG 14 december 1995, zaak C-312/93 Peterbroeck. Van Campenhout & Cie, n.n.g., NJB-katem 1996, p. 40, nr. 3.

HvJEG 9 maart 1978, zaak 106/77, Simmenthal, Jur. 1978, p. 121, i.h.b. r.o. 21-22 en 24;

HvJEG 19juni 1990, zaak C-213/89,/^ac/ormme, Jur. 1990, p. 1-2433, r.o. 18-20. Zie voor een opsomming van auteurs die een plicht tot ambtshalve toepassing van EG-recht verdedigden, S. Prechal, a.w. 1995, p. 177-178.

68

\

\

zaken in beginsel ruimte voor nationale procesrechtelijke eigenheid. Deze is echter wel communautair ingekaderd hetgeen ertoe kan leiden dat in concrete procedures toch aanpassingen moeten worden aangebracht.

2.6 Evaluatie

In het voorafgaande komen de beide ontwikkelingen die in hoofdstuk 1 zijn aangeduid naar voren. Eerst en vooral is er de toenemende communautarisering van de nationale rechtsbescherming en het procesrecht, de groei naar een be- stuurs(proces)rechtelijk ius commune.®^ Werd dit proces aanvankelijk vooral gemotiveerd door de overweging om de volle werking van het gemeenschapsrecht te garanderen, met de erkenning van het beginsel van effectieve rechtsbescher­

ming als algemeen communautair rechtsbeginsel heeft het een tweede grondslag gekregen die overigens met de eerste samenhangt. De communautaire beïnvloe­

ding van de nationale rechtsbescherming vindt thans plaats om een daadwerkelijk effectieve rechtsbescherming ten aanzien van de aan particulieren door het EG-recht toegekende rechten te garanderen en (daardoor) de volle werking van het EG-recht te verzekeren: rechtshandhaving door rechtsbescherming. De toe­

passing van het beginsel van effectieve rechtsbescherming heeft er in de eerste plaats toe geleid dat nationale belemmeringen in de toegang tot de rechter en grenzen aan de toepasselijke rechtsmiddelen door het Hof zijn weggetoetst (zie paragraaf 2.3). Daarnaast wordt op grond van het gemeenschapsrecht soms de creatie van nieuwe remedies geëist. Het voorlopige hoogtepunt in deze is de erkenning van het communautaire beginsel van overheidsaansprakelijkheid (zie paragraaf 2.4). Al met al worden de contouren van een geharmoniseerd bestuurs­

procesrecht duidelijk zichtbaar. Deze ontwikkeling is voor een groot deel geba­

seerd op het in artikel 5 EG-Verdrag verwoorde samenwerkingsbeginsel. Door de toenmalige President van het Hof Ole Due is in een bijdrage uit 1992 gewezen op het in wezen federale karakter van dit beginsel.™ In het hier beschreven proces komt dit karakter duidelijk naar voren.

Aan de andere kant is het Hof steeds op zoek naar de mate waarin, binnen dit proces van communautarisering van de rechtsbescherming, ruimte moet worden gelaten voor nationale procesrechtelijke eigenheid. Het vereiste van effectieve rechtsbescherming leidt weliswaar tot een zekere harmonisatie van nationale procesrechten, maar impliceert niet dat de bescherming in alle Lid-Staten gelijk is. De nationale procesrechtelijke autonomie wordt door het Hof nog steeds - en in recente arresten zelfs wat nadrukkelijker (zie paragraaf 2.5) - als uitgangspunt gehanteerd. Het gaat overigens wel om een door de communautaire vereisten van non-discriminatie en effectiviteit ingekaderde ‘autonomie’, waarbij het Hof uit­

eindelijk bepaalt of het nationale procesrecht overeind kan blijven, met andere

69 W. van Gerven, Naar een Europees gemeen recht van algemene rechtsbeginselen?, RM Themis 1995/5, p. 235.

O. Due, Artikel 5 van het EEG-Verdrag, Een bepaling met een federaal karakter?, SEW 1992, p. 355-366.

70

woorden hoe de balans tussen verdergaande communautarisering en nationale autonomie zal uitvallen. In zijn Conclusie onder de zaak Van Schijndel gaat Advocaat-Generaal Jacobs in op de uitgangspunten die bij dit afwegingsproces zouden moeten gelden.^' Naar zijn opvatting gaat het systeem van het Verdrag van de vooronderstelling uit dat een effectieve en behoorlijke rechtsbescherming normaliter op bevredigende wijze kan worden verleend door de nationale rechter met behulp van de nationale remedies en in overeenstemming met het nationale procesrecht. Zoals ook in de Hof-rechtspraak naar voren komt, staat de nationale procesrechtelijke autonomie derhalve voorop. Gelet hierop kan het ingrijpen door het Hof in het nationale procesrecht, volgens Jacobs, niet verder gaan dan noodzakelijk is voor een effectieve bescherming van de door het EG-recht verleende rechten; verdergaand ingrijpen zou namelijk een schending betekenen van het evenredigheidsbeginsel en, in breder verband, van het subsidiariteitsbe­

ginsel?^ Mij spreekt deze benadering wel aan. Het gaat mij er in dit verband niet zozeer om dat de toets aan deze beginselen voor wat betreft het communautari- seren van nationaal procesrecht tot geheel andere resultaten zou leiden dan waartoe het Hof thans komt; met kracht van argumenten kan men immers verdedigen dat het ingrijpen door het Hof in (vrijwel) alle in dit hoofdstuk besproken gevallen inderdaad noodzakelijk was.^^ Wel wordt op deze wijze op beginselniveau een zeker tegenwicht geboden tegen de federale impulsen die van het samenwerkingsbeginsel uitgaan. Door de zoektocht naar het juiste evenwicht te plaatsen in het licht van een dichotomie van beginselen — samenwerking versus evenredigheid en/of subsidiariteit - is het bovendien mogelijk om tot een meer geëxpliciteerde en vooral ook meer controleerbare afweging te komen. Op dit moment worden evenredigheid en/of subsidiariteit door het Hof niet expliciet in zijn afwegingsproces betrokken. Wellicht daarom zijn de keuzes die het Hof in een concrete zaak maakt vooreen Europese, dan wel een nationale oplossing soms

71 Conclusie Advocaal-Generaal Jacobs, 15 juni 1995, gev. zaken C-430/93 en C-431/93, Van Schijndel en Van Veen, n.n.g., r.o. 24 t/m 30.

72 Vgl. ook T. Koopinans, The Quest for Subsidiarity. in; D. Curtin en T, Heukels (eds.), a.w.

1995 (Liber Amicorum Schermers), p. 43-53, i.h.b. 50-52. Ook Koopmans wijst op de parallellen tussen het subsidiariteitsbeginsel en het uitgangspunt van nationale procesrech­

telijke autonomie. Zie voorts, W. Frenz, Subjectiv-öffeniliche Rechte aus Gemeinschafts- rechts vordeutschen Verwaltungsgerichten, DVBl. 1995, p. 408-415, i.h.b. p. 41 I.

73 Twijfels heb ik alleen bij het Eininoir-amal. Het rigoureus schrappen van nationale beroepstermijnen zolang een richtlijn incorrect is omgezet kan, mede gelet op het feit dat soms pas jaren later de implicaties van een richtlijn geheel duidelijk worden, dermate ingrijpende consequenties hebben dat het de vraag is of deze sanctie op incorrecte omzetting wel altijd evenredig is. Vgl. bijv. de thans bij het Hof aanhangige De/iA:av;7-zaak, verwijzingsuitspraak CBB 23 november 1993, UCB 1993, nr. 89, m.nt. HZ. Toepassing van de Emmott-regel in deze zaak kan ertoe leiden dat vele bedrijven de bijdragen kunnen terugvorderen die zij gedurende 20 jaar - naar thans is gebleken in strijd met Richtlijn 69/335 - hebben betaald ter financiering van de Kamers van Koophandel, terwijl de betreffende bedrijven dit bedrag natuurlijk al lang hebben doorgerekend aan de consument.

Dat ook het Hof zelf twijfels over Einmolt heeft kan worden afgeleid uit de zaak Sleenhorst-Neerings.

wat ongrijpbaar en in elk geval onvoorspelbaar.^'* Gelet op het belang van deze keuzes is dit een niet erg wenselijke situatie. Een onderbouwing in de hier bepleite richting zou in elk geval een begin van een oplossing kunnen bieden.

74 Zie ook; B.H. ter Kuile in zijn naschrift op de reactie van Mok, Over aalscholvers en bijscholing van rechters, NJB 1993, p. 1245-1246, die opmerkt dat het niet erg duidelijk is wanneer het Hof kiest voor de communautaire lijn van Factortame en Simmenthal, dan wel het uitgangspunt van nationale processuele autonomie voorop stelt in de zin van de Rewe/Comet-rechtspraak.

3 Doorwerking van gemeenschapsrecht in