6. Bureauonderzoek
6.2. Succes en faalfactoren
In de voorgaande paragraaf zijn de voornaamste rollen van de belangrijkste actoren bij externe veiligheid voor gemeentelijke organisaties benoemd. In de casestudies in de volgende hoofdstukken wordt gekeken in hoeverre deze rollen bekend zijn bij de gemeente, in welke mate hier gebruik van wordt gemaakt en waar er op dat vlak verbetering kan worden geboekt. Zoals in de eerste hoofdstukken van deze thesis reeds is aangegeven, is er de afgelopen jaren ook al vastgesteld dat de borging van het aspect externe veiligheid in het ro-proces moeizaam verloopt. Uit deze eerdere onderzoeken zijn voor dit onderzoek relevante aanbevelingen naar voren gekomen ten aanzien van de succesfactoren die bij een gemeente aanwezig moeten zijn en omstandigheden die juist moeten worden voorkomen. Deze paragraaf heeft tot doel deze eerder benoemde succes- en faalfactoren in beeld te brengen. De hieruit voortkomende opsomming dient als toetsingskader voor de casestudies van de komende hoofdstukken. Op basis van de casestudies kunnen de hier benoemde succes- en faalfactoren worden bevestigd of ontkracht en eventueel worden aangevuld met nieuwe factoren die van wezenlijke invloed zijn op de borging van het facet externe veiligheid in het ro-proces van minder grote gemeenten. Dit alles vanuit een theoretisch oogpunt, zoals beschreven in hoofdstuk 4, en heeft tevens tot doel te achterhalen welke oorzaken er ten grondslag liggen aan deze factoren.
6.2.1. Adviesgroep Groepsrisico
In het kader van het Verbeterprogramma Groepsrisico (een voortvloeisel van het RIVE; samenwerkingsverband tussen Rijk, IPO en VNG over externe veiligheid) heeft een werkgroep van twaalf experts in 2010 een evaluatieonderzoek gedaan naar de implementatie van de verantwoording groepsrisico in het ro-proces. Dit onderzoek van de werkgroep begint vanuit een brede probleemanalyse en mondt uit in een lijst met aanbevelingen ten aanzien van deze implementatie. Op basis van de probleemanalyse kan worden opgemaakt dat de werkgroep deze problemen ziet als faalfactoren voor een goede verantwoording van het groepsrisico door gemeenten. De aangedragen factoren gaan echter ook in op de inhoudelijke invulling van de verantwoording, waar deze thesis zich enkel richt op de organisationele en instrumentele borgingsstrubbelingen van gemeenten. Kijkend binnen deze focus draagt de werkgroep aan dat de positie van EV in het ro-proces onduidelijk is. Waar EV nu nog veelal als harde norm wordt benaderd via de oriëntatiewaarde, moet het in de toekomst eerder in het ro-proces betrokken worden als een ontwerpvariabele voor het uiteindelijke ruimtelijke plan. Daarnaast wijst de werkgroep op het feit dat de bestuurlijke betrokkenheid laag is. De verantwoording is nu een ambtelijke afweging. De werkgroep stelt dat dit juist een taak is van ambtelijk én politiekbestuurlijk niveau. Als derde faalfactor kan worden onderscheden dat het advies van de veiligheidsregio onvoldoende aansluit bij de gemeentelijke besluitvorming (Adviesgroep groepsrisico, 2013).
Het vervolg van het advies richt zich op het geven van aanbevelingen om deze problemen aan te pakken. Deze punten mogen worden gezien als succesfactoren. De eerste aangedragen oplossingsrichting betreft het maken van een onderscheid tussen complexe en eenvoudige gevallen van verantwoording van het groepsrisico. Dit onderscheid kan via een beleidsvisie worden vastgelegd. Hierbij kunnen gevallen worden gedifferentieerd waarbij het groepsrisico beperkt wordt verhoogd, er geen grote groepen beperkt zelfredzamen worden toegelaten, of ontwikkelingen worden beoogd buiten de 100%-letaliteitzone. Zo kan een ambtenaar of bestuurder snel zien of er een volledige verantwoording nodig is of slechts een lichte toetsing, of dat externe veiligheid helemaal geen issue is. Het volgende punt is dat er voldoende kennis over EV moet zijn vertegenwoordigd in het ro-proces. Bestuurlijke vraagstukken vragen namelijk om kwalitatief degelijke informatie, goede samenwerking van betrokken actoren en de mate waarin het vraagstuk kans maakt draagvlak te krijgen. Het is hierbij dus zaak dat niet enkel een ev-adviseur binnen de organisatie verantwoordelijk is voor de vertegenwoordiging van externe veiligheid in het planproces, maar dat dit een taak is die wordt gedragen door de gehele afdeling ruimtelijke ordening en de hierbij betrokken actoren goed op elkaar inspelen.
In het verlengde hiervan stelt de werkgroep dat bestuurlijke betrokkenheid en een bestuurlijk afwegingskader voor de verantwoording van het groepsrisico een zekere aanwinst zou zijn. Als laatste relevante succesfactor stellen zij dat er vroegtijdiger overleg met de veiligheidsregio moet plaatsvinden. De veiligheidsregio vertolkt de rol van wettelijk adviseur, brengt haar visie onderbouwd naar voren bij het bevoegd gezag, maar beredeneert vaak vanuit een andere insteek dan gemeenten. Zo zitten er voor de advisering over het groepsrisico bij de veiligheidsregio voornamelijk lieden van de regionale brandweer aan tafel. Het uitgebrachte advies blijft vaak redelijk globaal van aard en zit op een hoog abstractieniveau, waardoor het lastig te concretiseren is voor ambtelijk medewerkers bij de gemeenten (Adviesgroep groepsrisico, 2013; C. van den Beld, persoonlijke communicatie, 23 juli 2013).
6.2.2. Eerder onderzoek
Het vertrekpunt voor de werkgroep uit de vorige paragraaf was het onderzoek van AVIV en Witteveen & Bos getiteld Kwaliteit: externe veiligheid in het ruimtelijk planproces. De bevindingen van dit onderzoek kunnen worden gezien als aanvulling van de succes- en faalfactoren die hierboven reeds zijn onderscheiden. Dit rapport geeft tevens een overzicht van de bevindingen van eerdere onderzoeken die raakvlakken hebben met dit onderwerp. Wanneer we deze en bovenstaande bevindingen sorteren op succes- en faalfactoren en deze ordenen, resulteert dit in onderstaand figuur.
Factor Grondslag
Succesfactor
-
Beleidsmatig onderscheid maken tussen complexe en eenvoudige gevallen.Instrumenteel
-
Voldoende ev-kennis betrekken in het ro-proces Organisatie-
Bestuurlijke betrokkenheid Organisatie-
Bestuurlijk afwegingskader Instrumenteel-
Tijd, aandacht en expertise Organisatie-
EV vroeg in het proces als ontwerpvariabele Organisatie-
Interne en externe samenwerking met actoren Organisatie-
Ramp of ongeluk creëert momentum voor borging Beide-
Combineer EV met andere milieukwaliteitseisen Beide-
Afstemming maatregelen met initiatiefnemer BeideFactor Grondslag
Faalfactor
-
Lage bestuurlijke betrokkenheid Organisatie-
Verantwoording taak van ambtelijk apparaat Organisatie-
Advies VR sluit niet aan Beide-
Geen of onvoldoende samenwerking Organisatie-
Onduidelijkheid over ev-doelen en -uitgangspunten Beide-
Kennis enkel vertegenwoordigd in één persoon Organisatie-
Gemeenten zetten te veel uit bij externen Organisatie-
Backlash Organisatie-
Lock in Instrumenteel-
Korte-termijn denken BeideFiguur 27. Succes- en faalfactoren (AVIV, Witteveen & Bos, 2011; eigen bewerking).
Deze factoren in combinatie met figuren 24 en 25 uit het vorige hoofdstuk geven een goed overzicht van de belangrijkste succes- en faalfactoren voor gemeentelijke organisaties en hun instrumentarium. Dit overzicht dient als referentiekader bij de analyse van de cases in de volgende hoofdstukken. De lijst zal zo worden uitgedund of aangevuld en verklaard worden vanuit theoretisch perspectief, als uiteengezet in het theoretisch kader.