Aanbevelingen voor de praktijk

Vanaf 1 januari 2015 worden de nieuwe VTH-kwaliteitscriteria 2.1 van toepassing. Een professionele kwaliteit van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving is wat de samenleving van de overheid verwacht. De regelgeving in het Wabo-domein is complex. Eenduidige kwaliteitscriteria maken de uitvoering een stuk eenduidiger. Het doel is om de uitvoering transparanter en voorspelbaarder te maken en een meer gelijkmatige aanpak over het land te realiseren. Kwaliteitscriteria maken inzichtelijk welke kwaliteit burgers, bedrijven en instellingen, maar ook overheden onderling en opdrachtgevers mogen verwachten bij de uitvoering of de invulling van de VTH-taken. Eind 2009 was de eerste set kwaliteitscriteria (versie 2.0) beschikbaar voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (de VTH-taken). Deze was opgesteld door een brede groep praktijkdeskundigen uit gemeenten, provincies en het rijk. Deze eerste set was niet altijd even duidelijk en leidde bij toetsing tot discussie, ook via de "oude" zelfevaluatietool. Soms lag de lat te hoog of verkeerd. Daarom is deze set in 2012 aangepast. Het resultaat is de set VTH-kwaliteitscriteria 2.1.

Dit houdt concreet in dat er voor het vergunningenspoor op nationaal niveau wordt gewerkt aan het ondervangen van het gebrek aan inhoudelijke kwaliteit en hoe externe veiligheid wordt ingevuld in de organisatie. De kwaliteitscriteria staan overzichtelijk weergegeven in bijlage 8. Om na te gaan of een organisatie voldoet aan deze criteria is er een zelfevaluatietool opgesteld. De eerste aanbeveling luidt dat de gemeenten deze evaluatie uitvoeren, indien dit nog niet is gebeurd. Vervolgens moet de organisatie in het vergunningenspoor zo snel mogelijk in overeenstemming worden gebracht met de gestelde eisen. Indien dit irreёle situaties veroorzaakt, doordat er enkele fte`s vrijgemaakt moeten worden voor functies die zelden nodig zijn, kan er samen met de regionale uitvoeringsdienst worden gezocht naar een passende invulling van de vereiste kwaliteitscriteria op dat vlak.

Deze kwaliteitscriteria gelden echter alleen voor de ruimtelijke initiatieven ex wabo. De ruimtelijke plannen die voortkomen uit de Wro, zoals bestemmingsplannen, zijn niet gebonden aan dergelijke kwaliteitseisen. De gemeenten uit de casestudies misten handvatten om externe veiligheid te borgen in dit planproces. Het op duurzame wijze verweven van externe veiligheid en ruimtelijke planvorming is op organisationeel en instrumenteel gebied een probleem gebleken. De oorzaken en belangrijkste faalfactoren zijn in de voorgaande paragraaf aan de orde gekomen. Nuth en Eijsden-Margraten gaven aan dat er per planfase onduidelijkheid heerst over welke stappen er ten aanzien van externe veiligheid dienen te worden genomen. Een dergelijk instrument zou het planproces kunnen structureren en het eenvoudiger maken om enthousiasme te creёren bij de afdeling die verantwoordelijk is voor RO en het bestuur. De tweede aanbeveling van dit onderzoek springt in op dit punt. Er is in deze thesis gestart vanuit een praktijkgerichte doelstelling om een bijdrage te leveren aan het oplossen van dit geanalyseerde handelingsprobleem. De tweede aanbeveling aan de gemeenten luidt dat ze het externe veiligheid moeten verweven met het ruimtelijke planproces. Een eerste opzet hiervoor is gedaan in het figuur op de volgende pagina. Deze opzet is het resultaat van de bevindingen uit het pilotproject van Royal HaskoningDHV, de provincie Limburg en de gemeenten Nuth en Eijsden-Margraten.

Om externe veiligheid en ruimtelijke planvorming te verweven is nodig te weten uit welke onderdelen deze twee elementen bestaan. Het is algemeen bekend dat ruimtelijke planvorming uit zes te onderscheiden fases bestaat, te weten de initiatieffase, de definitiefase, ontwerpfase, voorbereidingsfase, uitvoerfase en het beheer. Wat er in ieder van deze fases gebeurt, is ook weergegeven op de volgende pagina. Hieraan zijn de voor externe veiligheid te onderscheiden taken gekoppeld. Dit zijn signaleren, inkaderen, definiёren, adviseren, controleren en monitoren en de verschillende stappen en keuzes die daarbij horen. Voor iedere taak is vervolgens aangegeven hoe de taak moet worden uitgevoerd, wat hiervoor gedaan moet worden en welke hulpmiddelen hiervoor kunnen worden gebruikt. Door de stappen te nummeren en met pijlen te verbinden, ontstaat een roadmap voor externe veiligheid in ruimtelijke planprocessen. De rode pijlen duiden op aanvullende stappen die moeten worden genomen alvorens verder wordt gegaan naar de volgende stap via de groene pijlen. Hoewel het schema primair bedoeld is voor ruimtelijke plannen ex Wro met verantwoordingsplicht voor het groepsrisico, kan het ook worden toegepast als werkwijze in het vergunningenspoor.

De eerste drie stappen van de roadmap gaan over de manier waarop externe veiligheid wordt opgemerkt in de organisatie, welke middelen hiervoor worden ingezet en hoe de organisatie hier in een vroeg stadium op in kan spelen door bijvoorbeeld alvast geld te reserveren voor inhuur van experts. Nadat duidelijk is geworden in hoeverre en in welke mate externe veiligheid een rol speelt, moet het vraagstuk worden ingekaderd. Het issue moet worden beoordeeld door een expert of vergadering van specialisten. In deze fase moeten de kaders, marges en opties duidelijk worden, waarbinnen de betrokken afdelingen in de rest van het traject te werk moeten gaan. Tevens is dit het moment om de veiligheidsregio op de hoogte te brengen van het feit dat je als gemeente bezig bent met een ruimtelijk plan waarbij externe veiligheid een rol speelt. Wanneer het ruimtelijk plan vervolgens in de ontwerpfase komt, is het voor externe veiligheid tijd om de beschikbare maatregelen te definiёren en concrete oplossingen in te brengen om het groepsrisico op acceptabel of gewenst niveau te houden. Bovendien wordt hier het advies van de veiligheidsregio ook verwerkt. Wanneer het plan in de voorbereidingsfase komt, is er voor ruimtelijke plannen ex Wro ten aanzien van externe veiligheid enkel nog de taak te controleren of de aangedragen oplossingen ook daadwerkelijk zijn overgenomen. Bij omgevingsvergunningen ex wabo kan er in deze fase worden geadviseerd aan het bevoegd gezag. In de uitvoerfase moet worden gecontroleerd of wat is afgesproken ook wordt uitgevoerd. Dit krijgt vervolg door in de beheerfase te monitoren en in te grijpen waar dit noodzakelijk is.

Deze roadmap biedt een oplossing voor de organisationele oorzaak voor gebrekkige borging dat de invulling van externe veiligheid in het ro-proces niet is voorgeschreven en handvatten hiervoor ontbreken. Het gebrek aan kennis moet in het vergunningenspoor worden opgevangen door de vereiste kwaliteitscriteria. In de ruimtelijke planvorming is een kennisgebrek op te vangen door tijdig te informeren en advies in te winnen bij externe experts of de veiligheidsregio. De roadmap voorziet verder in een instrument om in de organisatie een duidelijk moment te creёren om externe veiligheid, en eventueel ook andere milieukwaliteitseisen, te signaleren.

De volgende aanbeveling richt zich tot de veiligheidsregio. Het is aan te bevelen de advisering in nauwere samenwerking met de betrokken gemeenten tot stand te brengen. Het advies leunt tot nu toe te zeer op de brandweeradvisering, die meer achteraan de veiligheidsketen (preparatie en repressie) zit. De voorgestelde preparatie- en repressiemaatregelen zijn vaak bouwkundig van aard, en zijn dus moeilijk afdwingbaar in ruimtelijke plannen. Er wordt dus sterk vanuit effecten geredeneerd, die in de advisering worden getracht te verkleinen. Dit gebeurt bouwkundige maatregelen, laat in de veiligheidsketen. De gemeenten redeneren bij het maken van ruimtelijke plannen vanuit kansen. Deze kansen zijn vroegtijdig in de planprocedure nog te beїnvloeden door ruimtelijke te sturen op het voorkomen van knelpunten en de proactie- en preventieschakel van de veiligheidsketen.