Staandehouding vreemdeling, strafrechtelijk voortraject en discriminatie?

Aan een vreemdelingenrechtelijke ophouding gaat vaak een ander, straf-rechtelijk voortraject vooraf. Uit onze analyse van de registratie van de vreemdelingendiensten blijkt dat meer dan de helft van de staande-houdingen zoals die in VAS wordt geregistreerd niet op basis van de Vreemdelingenwet heeft plaatsgevonden. Staandehoudingen op grond van delicten genoemd in het Wetboek van Strafrecht53vinden in een derde van 192 Operationeel toezicht vreemdelingen

52 De zaken 200104229/1 (datum uitspraak: 26 september 2001) en 200204349/1 (datum uitspraak: 29 augustus 2002).

53 Waaronder lichtere en zwaardere delicten als winkeldiefstal, diefstal uit auto’s en woningen, diefstal met geweld, vernieling en mishandeling.

193

de gevallen plaats, terwijl overige strafbare feiten voortkomend uit de Opiumwet, APV en Wegenverkeerswet voor circa 15 procent als redenen van staandehouding worden aangemerkt (zie paragraaf 4.3).

De ambtenaren belast met vreemdelingentoezicht maken van de staande-houding en opstaande-houding van personen op grond van artikel 50 Vw 2000 een proces-verbaal op. Volgens jurisprudentie dient uit een proces-verbaal duidelijk te blijken in welk kader controle heeft plaatsgevonden, onder welke omstandigheden betrokkene is aangetroffen en onder welke omstandigheden vervolgens de staandehouding heeft plaatsgevonden. Met betrekking tot het ontbreken van het proces-verbaal van een strafrech-telijke aanhouding van een vreemdeling (in een eerder stadium), zodat de rechter bij de vreemdelingenkamer niet kan toetsen of de betrokkene rechtmatig als verdachte was aangehouden, oordeelde de Afdeling

Bestuursrechtspraak van de Raad van State op 26 juli 2001 (enkele maanden na de inwerkingtreding van de Vw 2000) dat dit een niet bij of krachtens de Vw 2000 aangewende bevoegdheid betrof. Slechts indien, aldus de Afdeling, de onrechtmatigheid van de aanwending van die bevoegdheden door een strafrechter is vastgesteld, kan de vreemdelingenrechter zich gesteld zien voor de vraag naar de consequenties daarvan voor de rechtmatigheid van de inbewaringstelling.

Deze uitspraak van de ABRvS heeft consequenties voor de interpretatie van de staandehouding van vreemdelingen vanuit een strafrechtelijk voortraject. Dit zou volgens verscheidene auteurs de ruimte bieden lichtvaardig tot strafrechtelijke staandehouding over te gaan. De uitspraak van de Afdeling betekent namelijk dat het in principe mogelijk is dat het strafrechtelijke voortraject voorafgaande aan de vreemdelingenbewaring zich aan de rechterlijke toets onttrekt.

Volgens Baudoin e.a. (2002) is het onbevredigend dat een rechterlijke toetsing achterwege blijft als de zaak niet voor de strafrechter komt. Op deze manier zou de politie op basis van een strafrechtelijke verdenking kunnen opereren zonder dat dit door de rechter getoetst kan worden, terwijl hieruit wel een langdurige detentie op grond van de Vreemdelingenwet kan voort-vloeien. De uitspraak van de Afdeling zou, met andere woorden, mogelijk een vrijbrief voor de politie zijn om personen van wie zij vermoeden dat zij illegaal in Nederland verblijven, doch waar het vreemdelingenrechtelijke toetsingscriterium niet wordt gehaald, strafrechtelijk aan te houden om ze via die weg in het vreemdelingrechtelijke traject op te nemen.

Volgens enkele geïnterviewde advocaten en onderzoekers heeft de uitspraak van de Afdeling tot gevolg dat een deel van de zaken tegen vreemdelingen aan de controle door de Vreemdelingenrechter wordt onttrokken; ‘de controle is nu meer op afstand’, hetgeen volgens andere geïnterviewden ‘juist goed aansluit op de gewenste bestuursrechtelijke benadering door de Vreemdelingenkamer’. De uitspraak van de ABRvS heeft daarmee volgens

een deel van de geïnterviewden een grotere impact dan de verruiming van de wettelijke bevoegdheden zoals opgenomen in de Vw 2000.

Het oordeel van de ABRvS dat de vreemdelingenrechter niet kan oordelen over de aanwending van bevoegdheden die niet bij of krachtens de Vw 2000 zijn toegekend heeft bij betrokkenen in het vreemdelingenrecht veel aandacht gekregen. Ook de meningen over de consequenties van de uitspraak zijn verdeeld, getuige een reactie van Kuhlmann (2003): ‘Naar aanleiding van deze jurisprudentie beweerden verschillende tongen dat hierdoor een zekere vrijbrief aan de politie wordt verschaft om via de weg van een gefingeerde strafrechtelijke verdenking bevoegdheden neergelegd in de Vw 2000 toe te passen zonder dat dit traject op zijn rechtmatigheid kan worden getoetst. Ik zou zeggen dat het best wel eens zal voorkomen dat de politie discriminatoir optreedt als zij bevoegdheden van de Vw 2000 toepast, echter niemand heeft tot nu toe kunnen aantonen dat de politie het straf-recht misbruikt om zo ‘de vreemdelingenstraf-rechtelijke macht’ over een niet rechtmatig verblijvende vreemdeling te verkrijgen’. Aangezien de vreemde-lingenkamers niet meer bevoegd zijn een dergelijke toetsing uit te voeren, is het aantonen van deze praktijken echter ook niet meer mogelijk. Ook in onderhavig onderzoek kan niet empirisch worden aangetoond dat derge-lijke praktijken door de politie al dan niet doelbewust en regelmatig worden toegepast.

5.6 Conclusies

Bij de invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet is aan een aantal door het kabinet gedane toezeggingen inzake de informatieoverdracht aan de politie voldaan. Dit geldt voor de algemene informatieoverdracht, in de vorm van de Vreemdelingencirculaire 2000 en publicaties via het ‘project Implemen-tatie nieuwe Vreemdelingenwet’.

Ook de toezegging om een instructiedag te (laten) organiseren voor alle politieambtenaren die zich bij de vreemdelingendiensten met toezicht bezighielden is in het voorjaar 2001 ingevuld. De deelname van de

‘toezichtsregisseurs’ van de vreemdelingendiensten aan de instructiedag is, alle informatie overziend, zeer hoog geweest waardoor gesteld kan worden dat deze toezichtsambtenaren in ieder geval op dat moment op de hoogte zijn gebracht van hun wettelijke bevoegdheden op grond van de nieuwe Vreemdelingenwet.

Aan de overdracht van kennis van de nieuwe Vreemdelingenwet door de vreemdelingendiensten aan de basispolitiezorg, waarnaar in de Nadere Memorie van Antwoord ook is verwezen, is daarentegen rond de inwerking-treding van de nieuwe Vreemdelingenwet geen structurele, landelijke invulling gegeven en zijn geen specifieke landelijke activiteiten georgani-seerd. De invulling van deze activiteiten is aan de regiokorpsen zelf 194 Operationeel toezicht vreemdelingen

195

overgelaten. Aan het kennispeil van de politieambtenaren binnen de basis-politiezorg omtrent de (staandehoudings)bevoegdheden zoals geformuleerd in de Vw 2000 is derhalve op dat moment geen structurele aandacht besteed. Bij het ontbreken van structurele kennisoverdracht over de Vw 2000 aan de diender op straat is op dat moment ook geen directe stimulans gegeven aan het door het kabinet gewenste optreden van de basispolitiezorg in het kader van een actief vreemdelingentoezicht op straat. Dit heeft niet alleen conse-quenties voor een al dan niet discriminatoir optreden door de politieagent, maar ook voor de eerder besproken effectiviteit van de wetgeving.

In de borging van non-discriminatoir toezicht worden door de vreemdelin-gendiensten verschillende initiatieven genomen die ondersteuning dienen te geven aan een dergelijk toezicht. Een verbetering hierin is te herkennen in het standaardiseren van interne procedures en werkprocessen. De interne borging is echter niet optimaal, gezien de soms beperkte beschik-baarheid van een hulpofficier met Vw-kennis en de wisselende kwaliteit van processen-verbaal. Een belangrijke tekortkoming in de borging van een professioneel non-discriminatoir toezicht bij de vreemdelingendiensten in de afgelopen twee jaar betreft het thema ‘opleidingen’, Bij een groot deel van de vreemdelingendiensten is de deskundigheidsbevordering op het tweede plan gekomen. De borging van een non-discriminatoire aanpak bij de VD en bij de basispolitiezorg door middel van scholing krijgt inmiddels wel meer aandacht door de start van een nieuwe specialistische opleiding voor de vreemdelingendienst en door het opnemen van het thema vreemdelingen-toezicht in het nieuwe politieonderwijs.

De analyse van de klachtenregistraties en gesprekken met politiefunctiona-rissen leiden tot de conclusie dat in de formele klachtenbehandeling sinds de inwerkingtreding van de Vw 2000 weinig aanwijzingen voorhanden zijn die duiden op discriminatoir operationeel toezicht door de vreemdelingen-diensten. Ook uit gegevens van anti-discriminatiebureaus en mededelingen van Forum en van advocatuur zijn geen signalen naar voren gekomen over meer of minder manifest discriminatoir uitgeoefend toezicht door de vreemdelingendienst. Gezien de thematiek en een ingebouwde drempel richting formele organisaties dient daarbij bedacht te worden dat een niet-rechtmatig verblijvende vreemdeling niet snel zal overgaan tot een officiële klachtenprocedure inzake zijn of haar staandehouding.

De jurisprudentie van de vreemdelingenkamers en van de ABRvS inzake discriminatoir vreemdelingentoezicht bij de toepassing van artikel 50 Vw 2000 leidt ons tot de conclusie dat het aantal zaken waarin het toezicht door de politie sinds de inwerkingtreding van de nieuwe Vreemdelingenwet aantoonbaar discriminatoir is uitgeoefend beperkt is gebleven tot in totaal drie gevallen. Hieruit concluderen we dat de beschikbare jurisprudentie geen aanwijzingen oplevert dat de invoering van het aangepaste

houdingscriterium in de nieuwe Vreemdelingenwet tot een aantasting van het non-discriminatoire karakter van het uitgeoefende operationele vreem-delingentoezicht heeft geleid.

De invloed van de uitspraak van de ABRvS (in juli 2001) over de toetsings-bevoegdheden van de vreemdelingenrechter van het gevolgde strafrechtelijk voortraject is echter niet empirisch eenduidig vast te stellen. Er is in theorie door de uitspraak ‘ruimte’ in het vreemdelingentoezicht om een strafrechte-lijk voortraject oneigenstrafrechte-lijk en discriminatoir te gebruiken, anderzijds zijn er geen signalen of aanwijzingen dat de VD van deze invalshoek gebruikmaakt. De voorliggende mogelijkheden vanuit de Vw 2000 en de richtlijnen in de Vreemdelingencirculaire lijken in dit kader geen aanleiding te vormen om (regelmatig) van andere wetgeving, via omwegen, gebruik te maken om het doel van het vreemdelingentoezicht te bereiken.

Onder invloed van recente landelijke beleidslijnen en van lokale initiatieven op het terrein van veiligheid, overlast en illegaliteit staat het operationeel vreemdelingentoezicht door de vreemdelingendiensten wel onder druk om tot een actievere inzet te komen. De gewenste objectivering van de staande-houding om discriminatoir toezicht te voorkomen kan daardoor in het gedrang komen. De verschuiving in de prioritering van het toezicht, waarin meer aandacht komt voor thema’s als overbewoning en overlast, geven aan dat de grenzen van de wet worden opgezocht.

In dit afsluitende hoofdstuk volgen enkele (hoofd)conclusies van de evalua-tie van de gewijzigde bevoegdheden tot staandehouding in het operationeel vreemdelingentoezicht. De wetswijziging in de Vw 2000 en de intensivering zijn leidend geweest voor het onderzoek naar de effectiviteit en het al dan niet discriminatoire karakter van het vreemdelingentoezicht. Deze thema’s worden in de hoofdconclusies beoordeeld.

6.1 Effectiviteit van de staandehoudingsbevoegdheid Vw 2000