Specifiek: wat te doen met 'overheidsbreed gebruik'?

Terug naar hoofdstuk 2 van dit rapport: de twaalf eisen hadden primair een informatiekun-dige, en geen juridische achtergrond. Gelet op alle teksten er omheen was de mantra 'overheidsbreed verplicht gebruik' dan ook veel meer de schets van een ideaalbeeld dan een zwart/wit na te leven absolute eis. Want als we terug gaan naar de doelstelling achter het programma waarbinnen die twaalf eisen aanvankelijk waren geformuleerd, dan komen we toch weer bij de volgende tekst:

Stroomlijning Basisgegevens is gericht op de invoering van een stelsel van ‘authen-tieke registraties’: bestanden van veel gebruikte en vitale gegevens, die als breed toegankelijke infrastructurele datasets fungeren voor alle overheidsinstanties en zo mogelijk ook particuliere bedrijven en burgers.

'Breed toegankelijke datasets voor alle overheidsinstanties'. Het programma had daarmee vooral een in veel opzichten beter functionerende overheid voor ogen en wilde die facilite-ren. Vanuit dat doel is het besef geformuleerd dat dit faciliteren alleen maar zin zou hebben als de invoering was gericht op massale implementatie. Het was daarmee ook vooral een visionaire eis.

Alle overheidsinstanties, het is het niet geworden. Om te beginnen niet, omdat sommige registraties vertrouwelijke gegevens bevatten, zoals iemands inkomen¹⁰⁵. Maar vooral ook omdat de wetgever 'alle overheidsinstanties' heeft beperkt tot 'alle bestuursorganen'. Op zichzelf is dat goed uit te leggen. Binnen de groep overheidsorganen nemen de bestuursor-ganen de meeste besluiten richting burgers en bedrijven; het is dus een relevante uitsnede.

Overheidsorganen die geen bestuursorgaan zijn, zijn bv. het Parlement, Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht en justitiële diensten. De wetgever of (binnen de trias politica) het bestuur kunnen aan het Parlement of de Hoge Colleges van Staat niet voorschrijven, hoe ze hun werk moeten doen en welke gegevens ze daarvoor mogen of moeten gebrui-ken. Naar de aard van hun werk hanteren ook de rechterlijke macht en justitiële diensten (waaronder de politie) hun eigen gegevensbronnen. Wat niet betekent dat deze organen authentieke gegevens uit basisregistraties niet zouden mogen gebruiken – integendeel, het

104 Aanwijzing 47: In gevallen waarin soortgelijke onderwerpen worden geregeld, wordt zoveel mo-gelijk gestreefd naar harmonisatie van regelgeving.

105 En tot voor kort gold dat ook voor de waarde van iemands woning. Die Woz-waarde zal naar ver-wachting vanaf 01-07-2014 wel openbaar worden.

twaalf eisen, dertien kuikens ...

gebeurt zelfs frequent. Maar de absolute verplichting geldt voor hen niet, behoudens in-dien een bijzondere wet daartoe oproept¹⁰⁶.

Zeer wel mogelijk is ook dat de opstellers van de eis op dat moment niet goed hebben overzien wat 'overheidsbreed' allemaal omvat. Natuurlijk, we tellen zo'n 400 gemeenten in ons land. Maar dat zegt nog niets over het aantal bestuursorganen. Immers, B&W zijn be-stuursorgaan, evenals de burgemeester en de gemeenteraad. Veel ambtelijke bevoegdhe-den binnen de gemeentelijke organisatie zijn van de bevoegdhebevoegdhe-den van deze bestuursor-ganen af te leiden; besluiten worden dan genomen in mandaat. Maar dat is lang niet altijd zo. De gemeentelijke aanslagregelaar heeft autonome bevoegdheden, evenals doorgaans – om eens een buitenbeentje te noemen – de marktmeester. De directeur van een interge-meentelijke sociale dienst, aan wie bevoegdheden zijn overgedragen binnen de structuur van de gemeenschappelijke regeling, heeft eigen bevoegdheden: deze functionaris besluit zelfstandig over aanvragen en op te leggen sancties. De directeur van een omgevingsdienst opereert doorgaans in mandaat van een college van B&W en kan dus op zijn best gegevens ontlenen aan de BRP die hij ontleent aan de bestanden van zijn opdrachtgever, niet aan de BRP zelf. De omgevingsdienst heeft immers in die situatie geen eigen bevoegdheden, is dus zelf geen bestuursorgaan. Dat niet zelf mogen aansluiten vormt een forse beperking bij het uitoefenen van een meer beleidsmatige (maar zeer relevante) taak: het uitvoeren van pre-ventieve risicoanalyses.

Naast die verschillende gemeentelijke bestuursorganen (en als equivalent daarvan de pro-vinciale, die van de waterschappen en de interbestuurlijke samenwerkingsverbanden) ken-nen we ook nog de orgaken-nen binken-nen ministeries waaraan bevoegdheden zijn geattribueerd.

De meest bekende daarvan is de Belastinginspecteur, die autonoom mag beslissen over het vaststellen van uw inkomen. Daarnaast is er nog sprake van een onbekend aantal zelfstan-dige bestuursorganen in een veelheid aan verschijningsvormen¹⁰⁷. Het vanwege de minister van BZK gepubliceerde overzicht begint met Argonaut BV, een ergonomisch adviesbureau dat na een aanbesteding is belast met het besluiten op aanvragen voor een hoog kilome-terbudget voor taxivervoer voor ouderen, die slecht ter been zijn. Het hebben van de status van bestuursorgaan hangt in dit geval samen met de duur van het gesloten contract¹⁰⁸. De verdere activiteiten van deze organisatie spelen zich geheel af in de private sector. Het CIZ is een grote stichting die zorgindicaties stelt. Publiekrechtelijk kennen we zbo's die daad-werkelijk zelfstandig zijn (behoudens de ministeriële verantwoordelijkheid of onderdelen

106 Zie bv. art. 47 Wetboek van burgerlijke rechtsvordering: De deurwaarder laat een afschrift van het exploot aan degene voor wie het is bestemd in persoon of aan de woonplaats aan een huisgenoot van deze of aan een andere persoon die zich daar bevindt (....). Merk op dat de term 'woonplaats' hier niet gebruikt wordt in de betekenis die de BAG daaraan heeft toegekend maar in de letterlijke betekenis: de plaats, de locatie, waar iemand woont. Jurisprudentie bevestigt dat daarmee het GBA-adres wordt bedoeld. Voor het strafrecht geldt hetzelfde; vgl. de conclusie van Procureur-Generaal Machielse van 22-09-2009, ECLI:NL:PHR:2009:BJ8377.

107 Zie daarvoor http://almanak.zboregister.overheid.nl/overzicht_op_alfabet.

108 Behoudens mogelijke afwikkeling van bezwaren en beroep na expireren van het contract; dat viel zonder nader onderzoek niet na te gaan.

twaalf eisen, dertien kuikens ...

van een ministerie. Het overzicht zbo's vermeldt voorts dat opneming in het overzicht niet garandeert dat de organisatie ook daadwerkelijk een zbo is, maar laat omgekeerd in het midden of het gepresenteerde overzicht daadwerkelijk compleet is.

Een andere uitzondering op het overheidsbrede verplichte gebruik wordt veroorzaakt door het feit dat veel bestuursorganen voor hun (publieke) taken alleen gegevens uit maar enke-le basisregistraties nodig hebben. Een afdeling Werk en Inkomen bij een gemeente zal zelden geografische informatie nodig hebben. Omgekeerd zal Bouw- en Woningtoezicht ook weinig een beroep doen op inkomensgegevens. De bestuurspraktijk leidt er dus toe, dat bestuursorganen zich beperken tot gegevens die ze feitelijk nodig hebben, afkomstig uit basisregistraties, die deze gegevens leveren. Dat beperkt op zichzelf het principe van over-heidsbrede beschikbaarheid van authentieke gegevens niet, maar wel (op een overigens natuurlijke wijze) de praktijk van het overheidsbrede gebruik.

Een volgende uitzondering is meer institutioneel van karakter. Dat betreft het gebruik van persoonsgegevens uit de BRP door bestuursorganen uitsluitend tot dezen, die daarvoor zijn geautoriseerd, en wel voor de taken waarvoor die autorisatie is verleend. Die autorisatie is een betrekkelijk omslachtige procedure die (ten minste) enige maanden vergt. 'Overheids-breed verplicht gebruik' van gegevens wordt daarmee ingeperkt door de minister van BZK via deze bijzondere procedure. Een dergelijke procedure kan gerechtvaardigd zijn door specifieke belangen, zoals vertrouwelijkheid van gegevens. Vervolgens zijn er verschillende modaliteiten denkbaar: mag iets, 'tenzij ...' of mag iets niet, "mits ....'? De autorisatieproce-dure lijkt in het bijzonder geënt op de vraag, of de beoogde afnemer vrijwel alle persoons-gegevens mag gebruiken en vervolgens pas, welke. Daarbij wordt niet zichtbaar een onder-scheid gemaakt tussen meer intieme persoonsgegevens zoals die tussen betrokkene en een gerelateerde (de gegevens van ouders en andere familieleden) enerzijds, en heel erg basale gegevens, die men (bij wijze van spreken) ook in het telefoonboek kan vinden (zoals de NAW-gegevens van de betrokkene zelf) anderzijds. Anders gezegd: er geldt geen 'lichte' naast een zwaardere procedure. Deze constatering mag geplaatst worden tegen de achter-grond van het feit, dat veel bestuursorganen voor de uitoefening van hun taken voldoende hebben aan die basale NAW-gegevens.

Een laatste grond voor uitzonderingen op de in deze eis geformuleerde regel is aanzienlijk meer praktisch. Deze wordt gegrond op de beschikbare en geïnstalleerde voorzieningen. Er is – zie hierboven – sprake van een bont geheel aan bestuursorganen, belast met een grote hoeveelheid en forse diversiteit aan taken. Om gebruik te kunnen maken van de voorzie-ningen die de e-overheid hen biedt moeten ze investeren in aansluiten op voor hen vaak wezensvreemde voorzieningen en hun procedures (op zijn minst deels) opnieuw inrichten.

Dat kan voor kleinschalige bestuursorganen een forse investering betekenen, waarvan het maar afwachten is of deze loont¹⁰⁹.

109 Het is voor bv. de cultuurfondsen dan bepaald eenvoudiger om het standaardaanvraagformulier te blijven hanteren; voor de aanvragers van subsidie, ten opzichte van de gegevens die ze verder

twaalf eisen, dertien kuikens ...

Het omgekeerde van al dit ongemak is echter ook aan de orde. Waar het programma SBG-I ook nog als doelstelling hanteerde 'zo mogelijk ook particuliere bedrijven en burgers' te faciliteren is dat ten principale wel, maar nog beperkt van de grond gekomen. Wij onder-scheiden daarin twee varianten. De eerste is die, waarin een basisregistratie ook een ande-re functie vervult in het ande-rechtsverkeer dan wel geheel of goeddeels openbaar toegankelijke informatie bevat. Dat betreft het Kadaster en het Handelsregister respectievelijk de geoge-relateerde basisregistraties, waaronder expliciet ook de BAG. Dan levert de basisregistratie echter geen 'verplicht te gebruiken' gegevens, maar faciliteert ze – overigens met diezelfde gegevens – private afnemers. De tweede variant betreft het beschikbaar maken van au-thentieke gegevens uit met name de BRP aan organisaties die een publiek belang dienen, maar niet tot de overheid behoren (laat staan een bestuursorgaan zijn). Denk daarbij aan organisaties in de zorg, de sociale zekerheid, pensioenen en het onderwijs. Doorgaans gaat het om persoonsgegevens en betreft het organisaties, die dergelijke gegevens ook groot-schalig verwerken. Voorts zijn er vaak verbanden met taken van andere (bestuurs-)organen.

Denk bij het onderwijs naast de scholen aan de leerplichtambtenaar, de bekostiging van onderwijsinstellingen, studiefinanciering, en dergelijke.

moeten overleggen bij een aanvraag, is het een zeer marginale inspanning om de als authentieke gegevens beschikbare data ook maar zelf in te vullen.

twaalf eisen, dertien kuikens ...