In paragraaf 5.2.2 is per eis uiteengerafeld wat de gevolgen zijn van het op verschillende manieren implementeren van een aantal van de twaalf eisen. Wij clusteren die gevolgen in deze paragraaf zo veel mogelijk en leggen daarbij op de punten waar dat mogelijk is ook de link naar de bestuursorganen. Die immers zijn de geadresseerde, de gebruiker, kan het zijn de genieter, van de basisregistraties. Het lijkt niet altijd duidelijk of zelfs maar voldoende in beeld te komen, maar om die burger en dat bedrijf in alle opzichten goed te bedienen is het uitvoerend bestuursorgaan afhankelijk van de hem ten dienste staande middelen, waaron-der de basisregistraties en de daarbij horende voorzieningen. Die bestuursorganen vormen gezamenlijk dus de doelgroep van de basisregistraties en hun houders.
7.3.1. Standaarden en voorzieningen
De onderscheiden wetten voor basisregistraties hebben de bevoegdheid om standaarden te definiëren, zowel voor de aard van de gegevens als voor 'de techniek', binnen de 'eigen' sector gelaten. Nu eens mag de bewindspersoon regels stellen, in andere gevallen is dat het hoogste gezag van het verantwoordelijke zbo. Nu zou het onontkoombaar kunnen zijn dat bepaalde standaarden sectorspecifiek worden ingericht. Het kan zijn dat geografisch gerela-teerde registraties andere technieken vereisen dan voor het verwerken van alleen admini-stratieve gegevens nodig is. Zeker is dat echter niet. Het kan ook zijn dat er voor bepaalde typen registraties niet beslist andere standaarden nodig zijn, maar aanvullende. Dat laatste lijkt het geval, nu in verschillende geo-registraties steeds meer (ook vrij dynamische) admi-nistratieve gegevens worden opgenomen. Zo maakt de BAG al de status van een object kenbaar in een tekstblok naast het beeld, in de wereld van de ruimtelijke plannen wordt gewerkt aan het in de planverbeelding134 zichtbaar maken van allerhande gebiedgerela-teerde ontwikkelingen, zoals een proactieve aanwijzing of een gerechtelijke uitspraak135. Er lijkt meer mogelijk dan (althans aanvankelijk) is gerealiseerd.
Eenzelfde betoog zou opgeld kunnen doen voor de in te zetten voorzieningen. Uit onze interviews is gebleken dat er meerdere voorzieningen naast elkaar bestaan om aan te slui-ten op een basisregistratie en er mee te werken. In elk geval voor het terugmelden zijn meerdere voorzieningen naast elkaar in de lucht. Pogingen om een uniforme terugmeld-voorziening te realiseren zijn tot heden niet gelukt, onder meer omdat binnen (nota bene)
134 Dat heette voorheen: de plankaart.
135 Zie bij Geonovum de Praktijkrichtlijn Gebiedsgerichte Besluiten,
http://www.geonovum.nl/wegwijzer/standaarden/praktijkrichtlijn-gebiedsgerichte-besluiten-prgb2012, geraadpleegd op 29-01-2014.
twaalf eisen, dertien kuikens ...
eenzelfde ministerie partijen het niet eens kunnen worden over de eisen waar een dergelij-ke voorziening aan zou moeten voldoen. Ook hier geldt dat een andersoortige diversificatie – een uniforme voorziening waar iedereen mee uit de voeten kan met een additionele ap-plicatie voor de registratie voor welke meer nodig is – kennelijk niet in beeld is. Wij kunnen vanuit onze expertise niet overzien of het ongemak van de (in algemene zin) geconstateer-de diversificatie bv. ook met angeconstateer-dere koppelvlakken zou zijn op te lossen.
Want bij dit alles is tevens de gebruikerskant aan de orde. Wat er technisch nu (wel of niet noodzakelijk) op verschillende manieren 'in de lucht wordt gehouden', dat is voor de ge-bruiker niet bijster interessant. Die wil via één scherm, na één inlog, bij de gegevens kunnen komen, waar hij toe gerechtigd is en die hij nodig heeft voor de uitoefening van zijn publie-ke taak. Vervolgens wil hij die gegevens ook, als het enigszins kan, met één beweging invoe-ren bij wat hij aan het doen is. Dat kan geen utopie zijn. Voor het grote publiek is een der-gelijke toegankelijkheid ook gerealiseerd via www.mijnoverheid.nl. Daarachter treffen we gegevens aan van zulke uiteenlopende organisaties en registraties als de BRP, het Kadaster, BAG, Woz, SVB en zelfs de samenwerkende pensioenorganisaties. Een meer dan zijdelingse vraag daarbij is overigens of dit laatste allemaal kan zonder wettelijke grondslag.
7.3.2. Procedures
Een vergelijkbaar betoog als in de vorige subparagraaf valt te ontwikkelen voor de variëteit aan procedures. Er mag weliswaar zijn gekozen voor een eigen procedure per basisregistra-tie voor de processen van aansluiting, autorisabasisregistra-tie en authenticabasisregistra-tie, afname en terugmelding (hoezeer die in de praktijk wellicht samen kunnen vallen met vergelijkbare procedures voor andere basisregistraties), duurzaam is een dergelijke keuze per definitie niet. De wetsge-schiedenis van de verschillende basisregistraties geeft er geen blijk van dat over dit vraag-stuk is nagedacht, anders dan langs de lijn van de eigen bevoegdheden voor de te kiezen systematiek van de verantwoordelijke bewindspersoon. Maar ook hier geldt dus: was uni-formiteit op het ontwerp van het hoofdgebouw mogelijk geweest, met desgewenst varian-ten in de dakkapellen en het materiaal van de kozijnen?
Deze beeldspraak inkleurend geven we de volgende toelichting. Het proces van terugmel-den (nu even daargelaten die 'eigen' voorziening) leidt wettelijk tot verschillende proces-stromen. Er is 'gerede twijfel' aan het authentieke gegeven, waardoor het niet hoeft te worden gebruikt136. Die twijfel wordt gemeld aan de houder van de registratie. Bij de BRP (alleen al) kan dat voor grootschalige afnemers via een eenvoudige handeling bij de afname na het ontstaan van die twijfel; noem het de 'terugmeldknop'. Incidentele afnemers echter moeten meer moeite doen: een mailtje sturen of anderszins in de pen klimmen. Bij sommi-ge registraties is het enkele melden van die twijfel voldoende, bij andere wordt een reden gevraagd. Wij kunnen niet zien of de reden 'dit kan niet kloppen' (om welke inhoudelijke
136 Maar zie hoofdstuk 6!
twaalf eisen, dertien kuikens ...
reden dan ook) voldoende zou zijn. Of teksten als 'betrokkene woont niet in een volstrekt leeg huis' dan wel 'dit perceel is natuurlijk lang geen 3 ha. groot' een registratiehouder daadwerkelijk verder helpen, valt natuurlijk te bezien. Of afnemers voldoende deskundig zijn om (altijd) in te gaan op de reden van hun twijfel ("er zijn veel mensen die zeggen dat ...") is ook kwestieus: de systematiek van terugmelden en corrigeren is immers juist zo ingeregeld dat de houder van de basisregistratie, als meest deskundige op het terrein van de 'eigen' authentieke gegevens, als enige gerechtigd is om tot eventuele correcties te be-sluiten en ze aan te brengen. Maar denkbaar zou zijn een regel te maken (en een systeem in te richten) langs de lijn 'bij voorkeur voorzien van een reden'.
7.3.3. Financiering
Daarbij komt dat de kosten, gepaard aan het in stand en up-to-date houden worden ge-maakt en de plaats, waar baten kunnen worden gerealiseerd door gebruik van goed be-schikbare en kwalitatief hoogwaardige gegevens, weleens ver uiteen zouden kunnen liggen.
Het is mogelijk om met het gebruik van een, of de combinatie van meerdere, basisregistra-tie(s) tot belangwekkende financiële resultaten te komen. De gemeente ontvangt inkom-sten voor het verstrekken van een paspoort, met gegevens uit de BRP. De gemeente kan via de Woz tot belastingheffing komen. Maar de Belastingdienst kan met de combinatie van BRP en Woz fraude opsporen, en zo alsnog tot belastingheffing komen. Vergelijkbare winst valt te halen bij combinatie van de BRI met de BRV en het Kadaster in het proces van (in elk geval) toekennen van toeslagen of uitkeringen. Naarmate er in het primaire proces van de afnemer méér inspanningen worden verricht, worden de opbrengsten beter. Niet altijd direct in geld, maar ook in termen van snelle en goede service bieden aan burgers en be-drijven, weten waarover je het hebt, niet voor de gek zijn te houden, betrouwbaar zijn (en ook zo ervaren worden) en dat alles tegen niet meer kosten dan nodig is.
Dat pleit voor een eenduidige manier van financieren, onafhankelijk van waar de kosten gemaakt worden en waar de baten worden gerealiseerd. Als de stelling juist is dat een goed functionerende elektronisch gefaciliteerde overheid met inzet van basisregistraties beter werk levert, zich niet voor de gek laat houden en dat alles tegen minder kosten, dan heb-ben we het per saldo over een winstsituatie voor Nederland. En die zojuist bedoelde stel-ling is onbestreden. Dat zo zijnde moet het mogelijk zijn om in elk geval de elektronische infrastructuur als zodanig uit de begroting te financieren. Wij zien althans geen redenen waarom de fysieke infrastructuur – wegen, spoorwegen, waterwegen – wel uit de algeme-ne middelen kan worden gefinancierd, evenals de veiligheidsinfrastructuur: politie, OM en rechterlijke macht. Het zelfde geldt de fiscus. Ten opzichte van al deze sectoren is ICT een jonge loot aan de stam. Maar dat zou geen reden mogen zijn voor bestuursorganen om 'ouderwets' aan elkaar periodiek facturen te sturen, zeker niet als er geen verband is met incentives voor het gebruik.
twaalf eisen, dertien kuikens ...
Tegen een uniform financieringsmodel ten laste van de begroting kan worden ingebracht dat er (ook) sprake is van basisregistraties en voorzieningen die (tevens) een sectorspecifiek doel dienen. Denk aan het Kadaster en het Handelsregister. Dat is zeker het geval. Maar dat mag geen argument zijn om dan maar helemaal niets aan de problematiek te doen. Kos-tenposten die verband houden met specifieke functies kunnen – indien gewenst! – uitge-splitst worden; ze zouden geen reden mogen zijn om het denken te stoppen. De situatie kan veeleer beter omgekeerd benaderd worden: basisregistraties en het overheidsbreed gebruik er van zijn heel belangrijk, maar in feite maar een deel van de e-overheid dan wel de i-overheid. De informatieverwerkende en informatiegestuurde overheid als geheel kan baat hebben bij een eenduidige, geharmoniseerde wijze van financieren. En het zou het 'overheidsbrede verplichte gebruik' bepaald kunnen faciliteren.
7.3.4. Overheidsbreed verplicht gebruik
Paragraaf 5.3 samenvattend stellen we vast dat authentieke gegevens uit basisregistraties niet altijd in de letterlijke zin overheidsbreed worden gebruikt. Dat heeft vaak de (goede) reden dat bestuursorganen voor de uitoefening van hun publieke taken slechts behoefte hebben aan gegevens uit maar een of hooguit enkele registraties. Het heeft mogelijk vaker de minder goede reden dat gebruik van basisregistraties voor veel bestuursorganen minder opportuun lijkt, 'ver van mijn bed', wat kost het en wat levert het op? En het kan ook de reden hebben dat voor het verkrijgen van de meest breed te gebruiken soort gegevens – betrekkelijk kale persoonsgegevens – er een feitelijke en juridische drempel ligt die voor alle persoonsgegevens, zonder onderscheid tussen de meest basale of meer gevoelige, moet worden genomen.
Daar staat tegenover dat de uit 2001 daterende visie richting 'zo mogelijk ook particuliere bedrijven en burgers' ten dele weer wel invulling heeft gekregen. Dat betreft het beschik-baar maken van authentieke gegevens uit met name de BRP aan organisaties die een pu-bliek belang dienen, maar niet tot de overheid behoren (laat staan een bestuursorgaan zijn). Denk daarbij aan organisaties in de zorg, de sociale zekerheid, pensioenen en het on-derwijs. Doorgaans gaat het om persoonsgegevens en betreft het organisaties, die dergelij-ke gegevens ook grootschalig verwerdergelij-ken. Voorts zijn er vaak verbanden met tadergelij-ken van an-dere (bestuurs-)organen. Denk bij het onderwijs naast de scholen aan de leerplichtambte-naar, de bekostiging van onderwijsinstellingen, studiefinanciering, en dergelijke. Maar ook voor hen geldt de tamelijk zware procedure van autorisatie, al bestaan er voor een aantal sectoren wel modelautorisaties.