We zeiden het eerder: basisregistraties vormen geen sexy onderwerp. Basisregistraties zijn, ook binnen het domein van de bredere e-overheid, een relatief onbekend fenomeen. Een beetje technocratisch, een beetje boekhouderig, erg specialistisch. Dat maakt dat er buiten de kring van intimi – bouwers, houders, geïnteresseerde gebruikers – heel weinig aandacht voor is. Een concentratie van het discours over basisregistraties tussen informatiekundigen en technici is al snel heel specialistisch en maakt deelname er aan voor andere disciplines niet aantrekkelijk. Dat leidt tot een gebrek aan aandacht bij juristen, bestuurskundigen en bestuurders. Dat bevordert de gedachteontwikkeling en de brede blik er op niet. Dat leidt op zijn minst weer tot risico's voor de houdbaarheid en input van nieuwe, frisse inzichten en daarmee tot door bredere inzichten gevoede mogelijkheden om kwaliteit te verbeteren.
De verantwoordelijkheid voor elk van de basisregistraties is eertijds bewust in handen gela-ten van de individuele verantwoordelijke bewindslieden. Dat lag eertijds al helemaal voor de hand omdat de eerste basisregistraties – Handelsregister, GBA en Kadaster – reeds om andere redenen bestonden, een historie hadden en een politiek 'thuis' kenden. Die eerder bestaande taken bleven bij de opwaardering tot basisregistratie ook gewoon gehandhaafd.
Ze zouden een stelsel kunnen gaan vormen als elk er van aan de twaalf eisen zou gaan vol-doen. Denk in dit verband in het bijzonder aan eis 11: de positie van de basisregistratie binnen het stelsel van basisregistraties is duidelijk en de relaties met de basisregistraties zijn beschreven. Daar waren die twaalf eisen immers voor bedoeld? Bovendien stond het instituut 'coördinerend bewindsman' aan het begin van deze eeuw om allerlei redenen onder druk138 en dat in een tijd dat de overheid (ook al) moest krimpen. Daarnaast stond een groot deel van de discussie – in navolging van het overheersende spraakgebruik onder informatiekundigen – in het teken van 'afspraken maken' tussen houders en afnemers.
De overheersende gedachte in deze discussie is treffend verwoord door een van de meer gezaghebbende leidinggevenden in die periode: "ik ben er wel van, maar ik ga er niet over".
137 Dat zijn uitspraken waarvan de rechterlijke macht zelf selecteert of ze voldoende (interne) nieuwswaarde hebben om gepubliceerd te worden: hebben de collega's er mogelijk wat aan?
138 Vergelijk de discussie en verschillende opvattingen daarover en verwachtingen daarvan in een heel andere setting, te weten die van de emancipatie: Kamerstukken 27 061, nr. 21: te weinig rende-rend, te weinig bevoegdheden, te veel ambtelijk gedoe, verslappende aandacht of ontwijkend ge-drag binnen de vakdepartementen, etc.
twaalf eisen, dertien kuikens ...
Anders gezegd: BZK coördineert wel, maar dwingt in uiterste instantie niet af. Sterker, er waren zelfs geen standaarden waaraan in termen van 'comply or explain' de verschillende betrokken bewindslieden zich behoorden te conformeren. Complicerend was ook dat wet-geving en technische ontwikkeling niet alleen verschillende disciplines zijn en zich volgens geheel verschillende procedures ontwikkelen, maar zich doorgaans ook (min of meer gelijk-tijdig) op verschillende plaatsten afspeelden. Terwijl we toch sinds in 1995 Han van den Broek zijn onderzoeksprogramma naar wetgeving en informatievoorziening139 afrondde weten dat wetgeving ten behoeve van informatievoorziening alleen maar kan slagen als de processen in onderlinge verbondenheid en wisselwerking gaande worden gehouden.
Wij benadrukken dit alles omdat tijdens de bouw van het stelsel de architectuur er van nogal drastisch is gewijzigd. Het eerste programma SBG schetste een stelsel van zes basis-registraties in een uitgetekende en beredeneerde samenhang. Het zijn er dertien gewor-den: vijf van de zes aanvankelijk gedachte en een groter aantal andere. De twaalf eisen zijn de twaalf eisen gebleven en het is een redelijk wonder dat ze vrijwel steeds in de wetgeving konden worden opgenomen. Wat de vraag scherper maakt of ze niet op veel meer registra-ties van overheden toepasbaar zouden zijn, of ze niet veeleer tamelijk universele gelding zouden kunnen hebben voor overheidsregistraties. Ook de actuele stelselplaat140 is daar-door bepaald een andere dan de aanvankelijk getekende. Beide zijn overigens in hun eigen context juist. Maar ook hier dient zich de vraag aan of niet binnen een veel groter aantal registraties de verbanden op een vergelijkbare manier zouden kunnen worden getekend141. Bij dit alles is voorts steeds gedacht aan de verantwoordelijkheid voor basisregistraties als zodanig, alsof ze een en ondeelbaar zijn. Dat is niet het geval. Basisregistraties zijn opge-bouwd uit modules. Er zijn gegevens, gegevensmodellen (al dan niet gerelateerd aan inter-nationale afspraken), maar ook technieken en standaarden, voorschriften, procedures en financieringsvormen. Sommige van die modules zijn ongetwijfeld in meer of mindere mate sectorspecifiek, maar andere zeker niet of in elk geval niet noodzakelijk. Ter vergelijking:
elke gemeente heeft een burgemeester, wethouders en een gemeenteraad. Maar aantallen wethouders en raadsleden kunnen per gemeente verschillen; soms is dat bij wege van ei-gen keuze, zoals doorgaans bij wethouders, soms is het wettelijk ei-genormeerd, zoals bij raadsleden. Een heel ander voorbeeld: voor de weergave van objecten in (de zgn. verbeel-ding bij) bestemmingsplannen etc. bestaan sinds een aantal jaren zeer gedetailleerde voor-schriften142. Maar het toekennen van bestemmingen is een (in beginsel) autonome
139 J.G.A. van den Broek, Wetgeving en informatievoorziening, Eindpublicatie van een onderzoeks-programma (red.) en De overheid zegt wat zij doet en doet wat zij zegt, Binnenlandse Zaken 1995.
140 Zie
http://e- overheid.nl/onderwerpen/stelselinformatiepunt/stelselthemas/verbindingen/verbindingen-tussen-basisregistraties.
141 Een school – denk aan de basisregistraties binnen OCW – zit immers in een gebouw dat een adres kent. Ze is (doorgaans) een vestiging van een rechtspersoon en ze wordt bevolkt door personen die in de GBA zijn ingeschreven. Het kan zo maar zijn dat de docenten binnen enige tijd allen opgeno-men moeten zijn in het Lerarenregister.
142 Actueel: Regeling standaarden ruimtelijke ordening 2012; Stcrt. 2012, 14821.
twaalf eisen, dertien kuikens ...
meentelijke bevoegdheid. Verkeersborden zijn landelijk uniform ingevolge een wettelijke standaard maar gemeentebesturen wijzen voorrangskruisingen en 30 km-zones aan. An-ders gezegd: het bestaan van bepaalde standaarden hoeft maatwerk in de toepassing geenszins in de weg te staan. De vraag naar noodzakelijke of mogelijke differentiatie in termen van 'uniform wat kan, gedifferentieerd wat moet', is feitelijk niet onderzocht. Nut en noodzaak daarvan lijken eertijds onvoldoende onderkend.
twaalf eisen, dertien kuikens ...
8. Oplossingsrichtingen