Het huidige beeld van de opsporing wijkt op een aantal punten af van dat van de PEC. In schema 2 is weergegeven hoe de opsporing op dit moment wettelijk is geregeld en hoe dit zich verhoudt tot de visie van de PEC. Het schema verschaft voorts duidelijkheid over de vraag wanneer binnen het proces van informatiegaring daadwerkelijk sprake is van opsporing en op welk moment de inzet van bijzondere opsporingsmethoden moge-lijk wordt.
Schema 2 De wettelijke regeling van de opsporing vergeleken met de visie van de PEC
2.4 Inzet van bijzondere opsporingsmethoden en verbetering van de informatiepositie
Naast een regeling voor het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden heeft de wetge-ver met de Wet BOB voorzien in een duidelijker juridisch kader, waarbinnen de opspo-ring en de activiteiten die in die context worden ontplooid, scherper zijn gereguleerd. In deze sectie wordt nader ingegaan op de inzet van bijzondere opsporingsmethoden, onder meer gedurende de pro-actieve opsporing buiten georganiseerd verband. Als afsluiting worden de mogelijkheden ter verbetering van de informatiepositie onder de loep geno-men.
Inzet bijzondere opsporingsmethoden
Het gebruik van bijzondere opsporingsmethoden is nadrukkelijk voorbehouden aan de opsporing. Van opsporing is in beginsel alleen sprake wanneer is voldaan aan art. 132a Sv. Of in het kader van de opsporing daadwerkelijk van bijzondere opsporingsmethoden gebruik kan worden gemaakt, is afhankelijk van de voorwaarden die daaraan in de Titels IVa en V Sv worden gesteld. Per opsporingsbevoegdheid gelden specifieke eisen.
Naar-Proces van informatiegaring
Informatiepositie Verkennend onderzoek Opsporingsonderzoek Kenmerken/voor-waarden Geen specifieke beperkingen Aanwijzing misdrijven binnen verzamelin-gen van personen
Verdenking/pro-actief aanpak georgani-seerde criminaliteit Inzet bijzondere opsporingsmethoden Nee Nee Ja Is er sprake van opsporing? Nee Nee Ja
Verhouding tot visie van de PEC
mate een bevoegdheid ingrijpender is worden strengere eisen gesteld aan het gebruik ervan.
In de regeling van de diverse bevoegdheden noemt de wettekst telkens het belang van het onderzoek als doel van de toepassing van de bevoegdheid. Een bevoegdheid mag alleen worden gehanteerd wanneer deze bijdraagt aan de opsporing van het delict (Titel IVa) of de opsporing van het in georganiseerd verband beramen of plegen van misdrijven (Titel V)60. De bevoegdheden van Titel IVa mogen slechts worden gebruikt voor het onderzoek naar één of enkele misdrijven (de traditionele opsporing), terwijl de bevoegd-heden die zijn geregeld in Titel V mogen worden gebruikt voor het onderzoek naar een complex van feiten en personen. Dit verschil impliceert dat de groep van personen die onderwerp van onderzoek kan zijn bij de toepassing van de bevoegdheden van Titel IVa, veelal kleiner zal zijn dan die welke onderwerp van onderzoek mag zijn op basis van Titel V. In beide gevallen is de groep van personen beperkt tot hen waarvan het in het belang van het onderzoek is dat zij voorwerp van onderzoek zijn. Bij Titel IVa richt het onder-zoek zich op de verdachte, wat niet wil zeggen dat alleen hij voorwerp van onderonder-zoek is. Om zekerheid te krijgen over de persoon van de verdachte en zijn rol, kan het immers nodig zijn ook anderen te onderzoeken. Bij Titel V richt het onderzoek zich op alle per-sonen die bij het georganiseerde verband betrokken zijn, teneinde inzicht te verkrijgen in dat georganiseerde verband en de daarbinnen gepleegde misdrijven61. Met het oog op het voorgaande kan met betrekking tot het uitoefenen van de bevoegdheden van Titel V het standpunt worden ingenomen dat dit niet alleen gebeurt in het kader van de opsporing maar ook ten behoeve van een verbetering van de informatiepositie.
Pro-actieve opsporing buiten georganiseerd verband
Op grond van 132a Sv en uit de omschrijving van de verschillende bijzondere opspo-ringsbevoegdheden kan worden geconcludeerd dat het redelijke vermoeden dat een mis-drijf wordt beraamd op zichzelf niet tot opsporing (en daarmee de mogelijke inzet van bijzondere opsporingsmethoden) kan leiden. Hiervoor is immers vereist dat een redelijk vermoeden bestaat dat ‘in georganiseerd verband misdrijven worden beraamd of gepleegd, als omschreven in art. 67 lid 1 Sv, die gezien hun aard of samenhang met andere misdrijven die in dat georganiseerde verband worden beraamd of gepleegd een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren’.
Desondanks kan bij te plegen ernstige delicten van (pro-actieve) opsporing worden gesproken, ook indien deze niet door criminele organisaties worden voorbereid. In dat geval is opsporing op grond van Titel V niet mogelijk, maar wel op grond van Titel IVa Sv. De voorbereiding van delicten waarop naar de wettelijke omschrijving een
gevange-60. Kamerstukken II, 1996 /97, 25 403, nr. 3, p. 7. 61. Kamerstukken II, 1996 /97, 25 403, nr. 3, p. 22.
nisstraf van acht jaren of meer is gesteld, is ingevolge art. 46 Sr zelfstandig strafbaar. Het maximum van de hoofdstraffen op het misdrijf gesteld wordt dan met de helft vermin-derd; dat maximum bedraagt derhalve minimaal vier jaar. Dit brengt met zich mee dat ingeval van verdenking van strafbare voorbereiding, indien ook overigens aan de wette-lijke voorwaarden is voldaan, gebruik kan worden gemaakt van bijzondere opsporingsbe-voegdheden62. In alle overige situaties is geen sprake van opsporing en mag geen gebruik worden gemaakt van bijzondere opsporingsmethoden.
Verbetering van de informatiepositie
Het doel van de opsporing is het nemen van strafvorderlijke beslissingen. De opsporing met het enkele doel een informatiepositie op te bouwen is niet toegestaan63. Een verbete-ring van de informatiepositie lijkt wel te mogen worden nagestreefd in samenhang met het nemen van strafvorderlijke beslissingen. Daarbij kan worden gedacht aan de situatie waarin een redelijk vermoeden bestaat van ernstige misdrijven die in georganiseerd ver-band worden beraamd of gepleegd. Een onderzoek dient in dat geval om een complex van personen en feiten te analyseren ter opheldering van ernstige misdrijven die in geor-ganiseerd verband worden beraamd of gepleegd. Daarmee ziet het onderzoek zowel op een verbetering van de informatiepositie als op het nemen van strafvorderlijke beslissin-gen. Het kennisnemen en vergaren van informatie over voornemens van burgers om een strafbaar feit te plegen, zonder dat daadwerkelijk sprake is van een verdenking of ver-moeden zoals bedoeld in art. 132a Sv, is in beginsel geen opsporing. Dit betekent niet dat het voor opsporingsinstanties op voorhand is uitgesloten dergelijke activiteiten te ontplooien. Binnen het proces van informatiegaring kunnen deze plaatsvinden in het kader van een verkennend onderzoek of van ‘het opbouwen en in stand houden van een goede informatiepositie’. Beiden typen van onderzoek vinden plaats ter verbetering van de informatiepositie en worden gerekend tot de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde.
Bij het kennisnemen en vergaren van informatie over voornemens van burgers om een strafbaar feit te plegen zonder dat daadwerkelijk sprake is van een verdenking of vermoe-den, zijn de mogelijkheden beperkter dan bij de opsporing. Zo dient bij een verkennend onderzoek te worden voldaan aan de voorwaarden die art. 126gg Sv stelt. Omdat het onderzoek plaatsvindt ter voorbereiding van de opsporing, mogen geen strafvorderlijke bevoegdheden worden gebruikt. In het kader van een verkennend onderzoek kan er sprake zijn van inbreuken op de persoonlijke levenssfeer van de personen die deel uitma-ken van de onderzochte groeperingen, bijvoorbeeld doordat omtrent deze personen gege-vens worden vastgelegd zonder dat zij verdachte of ‘betrokkene’ zijn. Dat die gegegege-vens
62. Kamerstukken II, 1997 /98, 25 403, nr. 7, p. 15. 63. Kamerstukken II, 1997 /98, 25 403, nr. 7, p. 18.
zijn ontleend aan open bronnen, doet daaraan niet af. In dit licht heeft het verkennend onderzoek een wettelijke grondslag.
Het kennisnemen van en informatie vergaren over voornemens van burgers op de hier-boven beschreven wijze kan ook plaatsvinden in het kader van de algemene verbetering van de informatiepositie. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de algemene opsporingsbe-voegdheid van art. 2 Politiewet 1993. Met betrekking tot dit artikel heeft de HR meer dan eens uitgemaakt, dat een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer gerecht-vaardigd kan worden64. De toepassing van niet-ingrijpende methoden ter verbetering van de algemene informatiepositie is echter niet zonder meer toegestaan. Voorop staat dat burgers gevrijwaard dienen te zijn van politiële activiteit indien hun persoon geen aanlei-ding geeft tot politiële bemoeienis65. De verwerking van gegevens over deze burgers kan leiden tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. De wetgever merkt het vergaren en vergelijken van gegevens van personen, over welke geen feiten of omstandigheden bekend zijn dat zij zich bezighouden met strafbare feiten, aan als een ingrijpende bevoegdheid66. Het feit dat deze gegevens zijn ontleend aan open bronnen doet hieraan niet af67. Verwerking van die informatie zal daarom moeten berusten op een wettelijke grondslag, anders dan die van art. 2 Politiewet 1993. Bij het kennisnemen van en infor-matie vergaren over voornemens van burgers om een strafbaar feit te plegen zonder dat daadwerkelijk sprake is van een verdenking of vermoeden mag in beginsel geen inbreuk worden gemaakt op de privacy. Van een zodanige inbreuk is, mede vanwege de ontwikke-lingen op het gebied van de privacywetgeving, echter al snel sprake. Omdat de betref-fende activiteiten worden ontplooid in het kader van de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde, wordt de mogelijkheid van een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer alleen maar groter. In dit kader zij nogmaals gewezen op art. 4 WPolr, op grond waarvan de verwerking van persoonsgegevens slechts is toegestaan indien dit noodzakelijk is voor de uitvoering van de politietaak. Het noodzakelijksheidsvereiste brengt met zich mee, dat de politietaak niet kan rechtvaardigen dat over een onbepaalde groep van burgers gegevens worden vergaard voor algemene politiële doeleinden, ook niet uit openbare bronnen68.
In tegenstelling tot het verkennend onderzoek van art. 126gg Sv berusten de activiteiten die in het eerste stadium van het proces van informatiegaring kunnen worden ontplooid, niet op een specifieke wettelijke grondslag69. Enerzijds is dit ook niet noodzakelijk
64. HR 14 oktober 1986, NJ 1987, 564; HR 14 oktober 1986, NJ 1988, 511; HR 13 oktober 1992, NJ 1993, 223; HR 19 december 1995, NJ 1996, 249. 65. Kamerstukken II, 1996 /97, 25 403, nr. 3, p. 8. 66. Kamerstukken II, 1997 /98, 25 880, nrs. 1-2, p. 83. 67. Kamerstukken II, 1996 /97, 25 403, nr. 3, p. 49. 68. Kamerstukken II, 1998 /99, 26 410, nr. 3, p. 10-11. 69. Art. 2 Politiewet 1993.
omdat in beginsel geen inbreuk op de privacy mag worden gemaakt. Anderzijds betekent dit eveneens dat de mogelijkheden voor de opsporingsautoriteiten in dit stadium zijn beperkt.
Voor het uitvoeren van het proces van informatiegaring staan de opsporingsautoriteiten verschillende onderzoeksmethoden ten dienste. Hoewel deze alle een waardevolle bij-drage kunnen leveren aan het proces van informatiegaring, kan daarvan het dataminings-proces als de veelbelovendste worden aangemerkt. Dit hoofdstuk handelt over de wijze waarop het dataminingsproces als opsporingsmethode een plaats kan worden gegeven binnen het proces van informatiegaring. Daartoe wordt onderscheid gemaakt tussen drie wijzen (dataminingsvarianten) waarop uitvoering aan dit proces kan worden gegeven, namelijk het ongerichte dataminingonderzoek, het gerichte dataminingonderzoek en de verificatie. Voor ieder van deze manieren wordt aangegeven, in welke fase van het proces van informatiegaring deze kunnen worden toegepast.
3.1 Informatiegaring en informatie-inwinning
Kenmerkend voor het proces van informatiegaring is het verwerken van informatie. Informatiegaring is essentieel voor een goede informatiepositie, welke de basis vormt voor een efficiënte rechtshandhaving. Het proces van informatiegaring (of informatie-inwinning1) ziet op het door de politie opbouwen en in stand houden van een goede informatiepositie. In sectie 2.3 zijn binnen het proces van informatiegaring de drie
juri-dische stadia onderscheiden (het opbouwen en in stand houden van een zekere
informa-tiepositie, het verkennend onderzoek en het opsporingsonderzoek). In de operationele sfeer van het informatiegaringsproces worden twee technische stadia onderscheiden: 1. het verzamelen van gegevens;
2. het genereren van gegevens die nog niet bij de politie bekend zijn.
In het eerste stadium kunnen in beginsel uit allerhande bronnen gegevens worden verza-meld. Binnen het dataminingsproces wordt dit stadium aangeduid met de term
‘data-1. Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden: het begrip
‘informatie-inwin-ning’ ziet zowel op het vergaren als het genereren van gegevens die nog niet bij de politie bekend zijn.
warehousing’: het verzamelen van de ruwe gegevens die later het onderwerp zullen vor-men van het eigenlijke datamining, of het bewerken van de gegevens. Bij het verzamelen van gegevens gaat het volgens de omschrijving van de PEC niet om gegevens die elders binnen het politieapparaat aanwezig zijn. Het bewerken van de gegevens wordt gerekend tot het genereren van gegevens, het tweede technische stadium van het proces van infor-matiegaring. Na bewerking en analyse van de verzamelde gegevens kan kennis worden verkregen die voordien niet beschikbaar was. Er kunnen verschillende oorzaken zijn waarom gegevens (kennis) op een bepaald moment nog niet bekend zijn. Deze kunnen gefragmenteerd zijn opgeslagen, zodat het geheel daarvan voor niemand beschikbaar is. Ook kan het voorkomen dat nieuwe gegevens pas bekend worden nadat zij zijn bewerkt, waardoor feiten, verbanden of patronen aan het licht komen die zonder die bewerking niet zichtbaar waren. Op basis van de informatiepositie kunnen de vergaarde gegevens in het kader van het proces van informatiegaring verder worden bewerkt en geanalyseerd. In het rapport van de PEC wordt dit aangeduid met de term ‘informatie-inwinning’. De combinatie van het verzamelen en het genereren van gegevens valt in beginsel binnen de definitie van het dataminingsproces.
Informatie-inwinning wordt gerealiseerd door de inzet van onderzoeksmethoden waar-mee voor verschillende doeleinden informatie kan worden verzameld. In het hierna vol-gende wordt onderzocht op welke wijze het dataminingsproces als onderzoeksmethode een bijdrage kan leveren aan het proces van informatiegaring.
3.2 Onderzoeksmethoden
In het rapport ‘Opsporing gezocht’, dat de aanzet vormde voor de werkzaamheden van de PEC (per 6 december 1994), worden drie onderzoeksmethoden nader besproken, te weten het fenomeenonderzoek, het financieel rechercheren en de misdaadanalyse. Het fenomeenonderzoek is reeds in sectie 1.5 aan de orde geweest. Het financieel recherche-ren is het proces van het veredelen, bewerken en analyserecherche-ren van financiële gegevens, met het doel deze gegevens te gebruiken in een strafrechtelijk onderzoek naar personen, groe-pen of zaken2. Misdaadanalyse, ten slotte, betreft het opsporen en inzichtelijk maken van verbanden tussen criminaliteitsgegevens onderling en andere mogelijk relevante gegevens met het oog op de praktijk van politie en justitie3. Bij een fenomeenonderzoek worden
2. Zie ook Kamerstukken II, 1998 /99, 26 269, nrs. 4-5, p. 78: ‘Onderscheid wordt gemaakt tussen tactisch financieel onderzoek en strategisch financieel onderzoek. Het eerste soort onderzoek is gericht op het genereren van bewijsmateriaal tegen concrete subjecten. Indien voldoende bewijsmateriaal is gevonden kan het tactisch onderzoek ook strekken tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Strategisch financieel onderzoek is eerder verwant aan het verkennend onderzoek en primair gericht op het verzamelen van gegevens over bepaalde groepen met als doel risicoprofielen en prioriteitstellingen te genereren.’
gegevens onderzocht die geen directe strafrechtelijke impact hebben. Dergelijk meer sociologisch of wetenschappelijk onderzoek behoort niet primair tot de taak van de poli-tie. De methode van het financieel rechercheren vertoont een aantal overeenkomsten met het dataminingsproces. Omdat deze methode alleen betrekking heeft op financiële gege-vens en derhalve slechts een beperkt deel van de opsporingstaak bestrijkt, wordt hierop verder niet ingegaan. Vanwege de verschillende raakpunten met het dataminingsproces lijkt – in het kader van dit onderzoek – de misdaadanalyse de interessantste onderzoeks-methode.
3.2.1 Misdaadanalyse
Reeds van oudsher wordt door de politie informatie verzameld bij het uitvoeren van de opsporingstaak. De mogelijkheden om deze zo goed mogelijk te benutten zijn met de komst van de computer enorm toegenomen. Doordat relevante informatie wordt opge-slagen in geautomatiseerde gegevensbestanden en de analysetechnieken steeds geavan-ceerder worden, kunnen gegevens eenvoudig worden hergebruikt, onderling vergeleken, geanalyseerd en veredeld. Deze gegevensverwerking wordt ook wel aangeduid als ‘mis-daadanalyse’. Het doel van de misdaadanalyse kan van tweeërlei aard zijn: operationeel en strategisch. De operationele analyse kan gericht worden op direct-toepasbare resulta-ten voor de opsporings- en vervolgingspraktijk. De strategische analyse kan worden gebruikt bij het bepalen van het beleid. Wat de toepassing van het dataminingsproces betreft is met name de operationele analyse interessant. Daarbij worden de volgende vijf analysevormen onderscheiden:
1. de zaakanalyse: het inzichtelijk maken van informatie in een concrete zaak, waardoor tegenstrijdigheden of onvolledigheden aan het licht kunnen worden gebracht; 2. de delictanalyse: het vergelijken van gegevens van een aantal gelijksoortige delicten
teneinde te achterhalen of deze door dezelfde dader(groep) zijn gepleegd; 3. de dader(groep)analyse: het structureren en vergelijken van gegevens die over een
bepaalde delinquentengroep beschikbaar zijn; op deze wijze kan een criminele groep inzichtelijk worden gemaakt en kan ieders individuele aandeel bij illegale handelingen worden achterhaald;
4. de specifieke profielanalyse: het maken van een beschrijving van de dader(s) van een delict aan de hand van informatie afkomstig van onder meer het technisch onderzoek op de plaats delict en getuigenverklaringen in combinatie met achtergrondinformatie, zoals historische criminaliteitsgegevens of kennis uit gedragswetenschappelijke stu-dies;
5. de operatieanalyse: het evalueren van de ondernomen activiteiten teneinde zicht te krij-gen op het verloop van de operatie en te kunnen zoeken naar nog ongebruikte moge-lijkheden voor rechercheactiviteiten; het onderwerp van deze vorm van analyse is de werkwijze van politie en justitie.
De eerste vier analysevormen vertonen verwantschap met het dataminingsproces. Een belangrijk onderscheid tussen misdaadanalyse en dataminingonderzoek is, dat de klas-sieke misdaadanalyse geen neerslag behoeft in een wettelijke regeling omdat in beginsel steeds sprake is van een niet-ingrijpend middel. Bij de toepassing van dataminingonder-zoek kan niet in alle gevallen worden gesproken van een niet-ingrijpend middel. Bij de moderne geautomatiseerde misdaadanalyse is het goed denkbaar dat gebruik wordt gemaakt van ingrijpender methoden. Door het achterwege laten van de klassieke beper-king van misdaadanalyse tot niet-ingrijpende middelen biedt de figuur van de misdaad-analyse interessante perspectieven voor dataminingonderzoek en vice versa. Met het dataminingsproces lijkt invulling te kunnen worden gegeven aan de (moderne) misdaad-analyse. Met het oog hierop is het wenselijk vast te stellen wanneer en op welke wijze van misdaadanalyse gebruik kan worden gemaakt. Omdat een wettelijke regeling voor het uitvoeren van misdaadanalyse ontbreekt, zullen daarvoor de standpunten van de PEC en de wetgever worden geraadpleegd.
Standpunt PEC
De PEC geeft aan, dat in het kader van een misdaadanalyse altijd eerst gegevens worden verzameld. Deze kunnen worden verkregen uit open bronnen zoals kranten, telefoonboe-ken, handelsregisters en kadasters. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van gegevens uit persoonsregisters, politiële informatie en van informatie van buitenlandse instanties. Bij deze vorm van informatie-inwinning lijkt de politie een relatief grote vrijheid te kun-nen nemen. De centrale toetsingscommissie voor bijzondere opsporingsmethoden van het OM (CTC)4 heeft naar aanleiding van het Fieccom-onderzoek5 het gebruik van openbare bronnen toelaatbaar geacht. Ook werd toegestaan politieregisters bij het feno-meenonderzoek te betrekken op het moment waarop de verdenking ontstond. Aangezien geen scherp onderscheid werd gemaakt tussen het fenomeenonderzoek en het opspo-ringsonderzoek, mag worden aangenomen dat de CTC ook geen bezwaren zal zien in het gebruik van deze registers bij een misdaadanalyse. Evenals bij het verkennend onderzoek van art. 126gg Sv, kan in het kader van misdaadanalyse ten behoeve van de opslag van gegevens gebruik worden gemaakt van een tijdelijk politieregister6. Volgens de PEC heeft het er alle schijn van dat dergelijke informatie-inwinning door de politie en bij derden,