Wanneer een datawarehouse niet als politieregister wordt gekwalificeerd kan men zich afvragen, of er nog wel sprake is van een ‘verantwoorde opslag’10. Het is onwenselijk dat opsporingsautoriteiten gegevens opslaan op een wijze die noch de uitvoering van de poli-tietaak, noch de bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten goede komt. De behoefte aan een verantwoorde opslag doet zich in het bijzonder voelen wanneer het gaat om gegevens uit registers waarvoor een (zeer) beperkt verstrekkingenregime geldt. Een verantwoorde opslag hangt ook samen met de beheersbaarheid van het resultaat van een dataminingonderzoek. Dat resultaat kan bestaan uit bruikbare kennis, maar ook uit nut-teloze informatie. Om het een van het ander te onderscheiden dient het resultaat te wor-den geanalyseerd, waarna het verder kan worwor-den bewerkt. Dit kan betekenen dat het wordt opgenomen in een ander register, vernietigd of verstrekt aan derden. Bij een juri-dische inkadering van het dataminingsproces is de verwerking van het resultaat minstens even belangrijk als de andere stadia van het proces.
Met uitputtende regelgeving in de WPolr en het BPolr heeft de wetgever willen voorzien in het op een juiste manier vastleggen en verstrekken van gegevens door de politie in het kader van de opsporingstaak. Daarbij zijn de benodigde waarborgen vastgelegd ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de burger. Bij een verwerking11 van gegevens in het kader van de opsporingstaak dienen deze waarborgen in acht te worden genomen. De voorwaarden voor een verwerking variëren naar gelang de aard van de gegevens. Hoe gevoeliger en zachter de gegevens, hoe strenger de voorwaarden. De WPolr en het BPolr beogen de realisering van de waarborgen door onder meer het hante-ren van verschillende verstrekkingenregimes, bijvoorbeeld door onderscheid te maken tussen gewone en bijzondere politieregisters. Door een datawarehouse in het kader van een dataminingonderzoek te kwalificeren als een politieregister in de zin van de WPolr, kunnen die waarborgen onverkort worden gehandhaafd. Dit impliceert dat, alvorens het in werking mag treden, op grond van art. 9 WPolr ook moet worden voorzien in een reglement bij dat datawarehouse. Daarin kunnen zaken worden geregeld met betrekking tot het datawarehouse, de uitvoering van het dataminingonderzoek en de wijze waarop het resultaat wordt verwerkt. Hoewel de aanleg van een datawarehouse bij datamining-onderzoek niet verplicht is, dient een gegevensverwerking door opsporingsinstanties op juridisch verantwoorde wijze plaats te vinden. Dit is vooral van belang wanneer het gaat om de verwerking van gevoelige, dan wel zachte gegevens. De waarborgen die de WPolr en het BPolr bieden moeten niet kunnen worden omzeild door een datawarehouse niet
10. Kamerstukken II, 1997 /98, 25 398, nr. 6, p. 8.
11. Hierbij kan het gaan om de opslag van gegevens in een politieregister maar ook om het gebruik van de gegevens in het kader van een dataminingonderzoek.
als politieregister te kwalificeren en de beslissing dienaangaande over te laten aan een opsporingsambtenaar.
2. Doelbinding
De Wbp onderstreept het belang van het doelbindingsbeginsel bij de verwerking van (persoons)gegevens. Dat beginsel ziet op het voorkomen van het gebruik van een gege-vensverzameling voor een ander doel dan waarvoor het is aangelegd. Het doel van een datawarehouse kan op dit moment nog op meer dan één wijze worden geïnterpreteerd. Zo kan worden betoogd dat het datawarehouse de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde tot doel heeft; een dataminingonderzoek in het kader van de opsporingstaak vindt uiteindelijk immers in dat kader plaats. In strikte zin ligt het doel evenwel in de realisatie van het dataminingonderzoek in het kader waarvan het datawarehouse is aange-legd. Deze (beperkte) interpretatie ligt volledig in lijn met het doelbindingsbeginsel en verdient met het oog op de handhaving van het verstrekkingenregime de voorkeur.
De over het algemeen binnen het politieapparaat gebruikelijke ‘free flow’ van infor-matie is met betrekking tot de gegevens in een gedurende het dataminingonderzoek aan-gelegd register ongewenst; dit vanwege de afwijkende functie van die gegevens. Een data-warehouse staat niet op zichzelf, maar maakt een vast onderdeel uit van een
meeromvattend proces. In tegenstelling tot de meeste andere gegevens binnen het poli-tieapparaat hebben de gegevens in een datawarehouse geen informatieve, maar een over-wegend voorbereidende functie. Door een ruime uitleg van het doelbindingsbeginsel kunnen de gegevens in een datawarehouse voor allerhande toepassingen worden aange-wend waarbij zou kunnen worden afgeweken van het verstrekkingenregime van de WPolr en het BPolr. Het is in beginsel niet noodzakelijk dat op ruime schaal kan worden beschikt over de gegevens in een datawarehouse; de bestaande wet- en regelgeving in de WPolr en het BPolr bieden voldoende alternatieve mogelijkheden voor het verkrijgen van toegang tot bepaalde informatie. Wanneer een wettelijk alternatief ontbreekt, heeft de wetgever het gebruik van de betreffende gegevens blijkbaar niet wenselijk geacht. Als gevolg daarvan ligt het in de lijn van het bestaande wettelijk stelsel dat opsporingsdien-sten niet rechtstreeks informatie kunnen en mogen opvragen uit een datawarehouse. Het kan niet zo zijn dat bepaalde gegevens door middel van een bevraging van een dataware-house alsnog kunnen worden verkregen. Slechts in een beperkt aantal, limitatief in de wet opgesomde gevallen dient een mogelijkheid te bestaan om gegevens direct uit een datawarehouse te verkrijgen. Daarbij kan worden gedacht aan gegevens die nog niet elders zijn opgeslagen, bijvoorbeeld opsporingsinformatie die gedurende een gericht dataminingonderzoek aan het licht komt en van belang kan zijn voor ander onderzoek of in aanmerking komt voor opname in een ander politieregister.
3. Koppeling
De koppeling speelt een belangrijke rol bij het kwalificatievraagstuk in het kader van het datawarehouse. In het voorgaande werd geconstateerd dat met betrekking tot een
data-miningonderzoek (en ook met betrekking tot het datawarehouse) geen verplichting bestaat om een datawarehouse als een politieregister aan te merken. Daarmee ontbreekt tevens de verplichting om te voorzien in een reglement en daarmee een wettelijke waar-borg voor een verantwoorde gegevensverwerking. Een ongewenste situatie, temeer daar bepaalde vormen van dataminingonderzoek alleen mogelijk lijken wanneer een regle-ment aanwezig is.
Indien in het kader van een dataminingonderzoek sprake is van een koppeling, dient rekening te worden gehouden met het bepaalde in art. 6 WPolr. Op grond van art. 6 lid 2 WPolr is een koppeling slechts mogelijk overeenkomstig het voor het register gel-dende reglement. Uit de formulering van dit artikel wordt niet direct duidelijk of deze verplichting alleen geldt bij koppeling van een politieregister met een ander politieregis-ter of een andere gegevensverzameling, of dat deze ook van toepassing is wanneer het datawarehouse niet als politieregister is gekwalificeerd. Wanneer het eerste het geval is, betekent dit dat het al dan niet kwalificeren van een datawarehouse bepalend is voor de vraag of de waarborgen die door de WPolr en het BPolr aan een koppeling worden gesteld van toepassing zijn. Die waarborgen zijn juist in het kader van een datawarehouse bijzonder belangrijk, aangezien het koppelen van gegevens(verzamelingen) een belang-rijke rol speelt bij de verwerking daarvan in een datawarehouse. In dit verband lijkt de tweede uitleg waarschijnlijker. Wanneer een gegevensverzameling kan worden gekwalifi-ceerd als een politieregister in de zin van de WPolr, dient het reglement van dat register te voorzien in een koppeling. Wanneer wordt gekoppeld met een ander politieregister dient ook het reglement van dat andere register daarin te voorzien. Geredeneerd vanuit het standpunt van het politieregister waarmee wordt gekoppeld vloeit deze verplichting immers ook voort uit art. 6 lid 2 WPolr. Wanneer er sprake is van een koppeling met een gegevensverzameling die niet als een politieregister kan worden aangemerkt, lijkt het op grond van art. 6 lid 2 WPolr niet noodzakelijk dat ook die andere gegevensverzameling beschikt over een reglement dat voorziet in een koppeling.12 Uit de waarborgfunctie van art. 6 WPolr vloeit in beginsel een aanleiding tot kwalificatie van het datawarehouse voort. Indien een tijdelijk politieregister is betrokken bij een koppeling is art. 6 lid 2 WPolr niet van toepassing. In art. 13 lid 3 WPolr is naast een tijdelijke ontheffing van de reglementplicht namelijk ook voorzien in een tijdelijke ontheffing van het bepaalde in art. 6 lid 2 WPolr.
12. Met het oog op de formulering van art. 6 WPolr en Kamerstukken II, 1988 /89, 19 589, nr. 11, p. 13: (’een koppeling dient krachtens de regelgeving van alle in het geding zijnde registers toelaatbaar te zijn’) kan hierover echter onduidelijkheid ont-staan. Wanneer gebruik wordt gemaakt van gegevens van buiten de politiële sfeer dient daarvoor in beginsel een wettelijke grondslag te zijn. Niet een eventueel reglement maar die wettelijke regeling is dan doorslaggevend bij de vraag naar een koppeling.
Omdat een reglement onlosmakelijk is verbonden met de aanwezigheid van een register, dient bij aanname van een reglementplicht op grond van art. 6 lid 2 WPolr een politie-register aanwezig te zijn; dit wijst op een kwalificatie van het datawarehouse. In beginsel is bij een dataminingonderzoek (en ook bij de aanleg van een datawarehouse) steeds sprake van een koppeling. Ter voorbereiding van een dataminingonderzoek kunnen aller-hande gegevens(verzamelingen) worden samengebracht (gekoppeld) in een dataware-house. Daarbij wordt het datawarehouse als zelfstandige gegevensverzameling gekoppeld met andere gegevens; het moet dus niet worden gezien als een zelfstandige gegevensbron, maar als een vergaarbak van gegevens uit verschillende bronnen. De reden om een data-warehouse niet als zelfstandige bron aan te merken hangt samen met het doelbindings-beginsel, op grond waarvan de inhoud van een datawarehouse niet voor andere doelein-den dient te wordoelein-den gebruikt. Mede vanwege de functionaliteit van een datawarehouse zal in het reglement steeds een voorziening dienen te worden opgenomen omtrent het koppelen van gegevens. Het is echter de vraag in hoeverre een verplichting om in het reglement van een datawarehouse aan te geven of en op welke wijze koppeling mogelijk is, noodzakelijk is. Het is voor een datawarehouse eigenlijk vanzelfsprekend dat het reglement ervan in een dergelijke regeling voorziet. In tegenstelling tot de meeste andere politieregisters, waarbij een koppeling slechts één van de mogelijke toepassingen is, wordt een datawarehouse aangelegd met als enig doel er, ter voorbereiding van een data-miningonderzoek, gegevens in op te slaan.
In beginsel bestaat op grond van art. 6 WPolr de behoefte om het datawarehouse te kwa-lificeren en vervolgens een reglement op te stellen waarin wordt voorzien in het koppelen van gegevens. Een situatie, waarin voor elk register apart kan worden vastgesteld of het al dan niet in aanmerking komt voor een koppeling, garandeert een goede controle. De WPolr bepaalt lid 3 dat ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer bij AMvB nader regels omtrent koppeling kunnen worden gesteld; daarbij kan aansluiting worden gezocht bij de algemene lijn die zich in de adviezen van het CBP gaat aftekenen. Degene die het reglement vaststelt zal over het algemeen de meest-aangewezen persoon zijn om te beoordelen of en in hoeverre het gebruik van het betreffende register ten behoeve van dataminingonderzoek wenselijk is. In principe verschaft het altijd aanwezige reglement de uitvoerder van een dataminingonderzoek of de beheerder van een register duidelijk-heid over de vraag, of gegevens al dan niet ontvangen respectievelijk verstrekt mogen worden. Ook kan de keuze voor het gebruik van een bepaald register beter worden afge-stemd op veranderingen in de maatschappelijke opvattingen over privacy en opsporing. Daarvoor is dan immers geen ingrijpende wetswijziging nodig, maar kan worden vol-staan met aanpassing van het reglement van het betreffende register. Door de gebruiks-mogelijkheden per register in de reglementsbepalingen vast te stellen wordt voorzien in een flexibel regime, onder het wakend oog van het CPB als controlerende instantie.
Opgemerkt zij dat geen sprake is van koppeling ingeval dataminingonderzoek slechts betrekking heeft op één enkel register en geen gebruik wordt gemaakt van externe gege-vens. In dergelijke gevallen blijft het bepaalde in art. 6 WPolr buiten beschouwing. Dat geldt eveneens voor gevallen waarin gebruik wordt gemaakt van externe gegevens die niet tot enige gegevensverzameling behoren. In beide situaties noopt het artikel noch tot een kwalificatie van het datawarehouse, noch tot het opstellen van een reglement.