Samenwerking in gebiedsontwikkeling

Kijkend naar de interactie tussen de actoren, onderscheidt Teisman drie typen interacties bij ruimtelijke-ontwikkelingsprocessen (Teisman, 2001):

1. Interactie tussen overheden:

Hierbij is een thema dat de overheid zelf gefragmenteerd is. Departementen zijn in essentie wel gericht op samenwerking met anderen, maar ook gericht op eigen positionering en onderscheiding. Dat geldt ook voor de verschillende overheidslagen. De samenwerking is gericht op een gezamenlijke formulering van ambities.

2. Interactie tussen burgers, bestuurders en professionals:

Via interactieve beleidsvorming proberen overheden burgers bij het bestuur te betrekken om het draagvlak voor beslissingen te vergroten, te streven naar integraal beleid, het probleemoplossend vermogen te vergroten, zichzelf te legitimeren en kwaliteit van beleid te vergroten.

Invloed van de burger kan zowel een drive als een rem betekenen voor meervoudig ruimtegebruik: afhankelijk van de bedreiging van leefbaarheid, ruimtebeleving en veiligheid, de mate van aansluiting bij zijn ambitie en zijn betrokkenheid in het proces.

3. Publiek-private samenwerking:

Het vertrouwen tussen overheid en bedrijfsleven is doorgaans kwetsbaar en tijdelijk. De besluitvorming is complex (er zijn veel partijen met verschillende percepties, verschillende lagen en kokers binnen overheid) en interactie is doorgaans niet effectief.

Kijkend naar de soorten actoren is samenwerking bij gebiedsontwikkeling traditioneel vooral een zaak tussen overheid en marktpartijen. Voordat wordt ingegaan op de rol van de bewoners en gebruikers, wordt hier een toelichting gegeven over de traditionele vormen van publiek-private samenwerking. Bij gebiedsontwikkeling worden drie hoofdvormen van publiek-private samenwerking tussen overheden en marktpartijen onderscheiden:

Publieke grondexploitatie

De gemeente verwerft alle gronden binnen het plangebied en werkt zelf de ruimtelijke plannen uit. Vervolgens biedt zij bouwkavels aan marktpartijen aan. De gemeente neemt hierbij een groot risico en moet zorgen dat de plannen goed aansluiten bij de markt. Het bouwclaimmodel is een variant hierop, waarbij de gemeente gronden verwerft van private partijen in ruil voor het recht op koop van kavels binnen het nieuwe ruimtelijke plan.

De joint venture

Dit is een vorm van publiek-private grondexploitatie waarbij de overheid en private partijen samen een Grondexploitatiemaatschappij (GEM) oprichten, waarbij ze inbreng en

zeggenschap vastleggen. De overheid kan hierin geen aanbestedingsplichtige overheidsopdrachten onderbrengen.

Private grondexploitatie via een concessiemodel of een grondexploitatieovereenkomst In het concessiemodel stelt de overheid globale publiekrechtelijke randvoorwaarden en wordt de grond- en opstalontwikkeling overgelaten aan private partijen. Via een exploitatieovereenkomst kan de gemeente de kosten van grondexploitatie van een private ontwikkeling doorberekenen aan een marktpartij.

De Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling (Franzen & Zeeuw, 2009) gaat er in 2009 van uit dat deze hoofdvormen blijven bestaan. De modellen gaan wel wat schuiven. De overheid kan blijven profiteren van de kennis en kunde van de markt, maar met aangepaste risicoprofielen en minder

28

vermogensbeslag voor marktpartijen. Verder worden marktpartijen meer aan de voorkant van het proces betrokken. De modellen zien er dan als volgt uit:

In het vernieuwde bouwclaimmodel wordt ervan uitgegaan dat marktpartijen bij de programmering, planvorming en de business case van het gehele gebied betrokken zullen zijn. De overheid zal niet meer eerst grond verwerven en plannen maken en pas bij uitgifte van individuele kavels het investeringsrisico overdragen aan marktpartijen. In het bouwclaimmodel nieuwe stijl worden de gronden just in time geleverd (Franzen & Zeeuw, 2009).

De joint venture heeft als belangrijk doel de marktpartij te verbinden aan de programmering, planvorming en business case vanwege diens kennis van de markt. De gemeente neemt de grondverwerving voor haar rekening en de marktpartij kan een deel van het gebied tegen marktconforme voorwaarden realiseren. De marktpartij neemt minder risico en krijgt daartegenover een kleiner aandeel (en verdienpotentieel) van het gebied.

In een nieuw beschreven alliantiemodel (Franzen & Zeeuw, 2009) stellen overheid en marktpartijen samen programmering, plan en business case vast, brengen zij verdienpotenties en risico’s in beeld en verdelen ze die. Voor afwijkingen tijdens de realisatie wordt een (risico)fonds ingesteld.

Het ministerie (Ministerie van I & M, 2012) adviseert om te sturen op financieel én maatschappelijk rendement. Maatschappelijk rendement gaat ook doorgaans over opbrengst op de langere termijn. De maatschappelijke opbrengsten bieden ruimte voor participatie door nieuwe partijen. Hierbij kan gedacht worden aan particulieren en de eerder genoemde stromen. De overheid heeft hier volgens het ministerie een belangrijke actieve en verbindende rol. Tevens kan de overheid ondersteunen, faciliteren, zekerheden bieden en risico’s beperken. Dat laatste kan zowel via stimulering, als door het terugbrengen van regelgeving.

Bij stedelijke gebiedsontwikkeling is het van belang in te zetten op duurzaamheid, leefbaarheid en bereikbaarheid. Betrokkenen moeten mobiliteit hierbij integraal benaderen door de mobiliteit en zgn. stromen goed op elkaar te laten aansluiten. De overheid moet een rol nemen om de verschillende bestaande en nieuwe betrokkenen aan elkaar te verbinden. Een brede scope en een langetermijn benadering zijn hiervoor van groot belang. De samenleving neemt zelf initiatieven, maar moet ook door anderen nadrukkelijk betrokken worden bij stadsontwikkeling.

De vele verschillende en nieuwe partijen bij gebiedsontwikkeling vragen om proactieve beleidsmakers, die gericht zijn op ontwikkeling, samenwerking en vernieuwing. Zij moeten kunnen overtuigen en mensen en belangen kunnen verbinden. Er zijn ontwerpers nodig die het toekomstbeeld kunnen verbeelden. De ontwerpers moeten de gedachtevorming van de stakeholders vertalen in (delen van) het eindbeeld. De lokale en regionale overheid hebben hierbij een belangrijke initiërende rol. Zij kunnen de regie voeren over de verbinding met de vele bestaande en nieuwe partijen.

Met dit betoog pleit het ministerie van I & M voor een werkwijze om burgers, vastgoedeigenaren en andere partijen meer te betrekken bij stedelijke ontwikkeling. In het vervolg van dit onderzoek komt aan de orde of deze werkwijze inderdaad zelforganisatie stimuleert.

3.3.4 Organische gebiedsontwikkeling

In de voorgaande paragrafen is beschreven hoe de gebiedsontwikkeling in Nederland onder druk van de economische crisis moet veranderen. Organische gebiedsontwikkeling probeert een antwoord te geven op langetermijn trends die op lokaal niveau samenkomen. Denk hierbij aan de beperking van geldstromen bij grote gebiedspartijen, onzekerheden in de economische ontwikkeling, stedelijke vernieuwing in plaats van uitleggebieden, een overschot aan vastgoed, kleinere spelers op de markt van stedelijke ontwikkeling en de demografische trends van bevolkingskrimp en vergrijzing.

Organische gebiedsontwikkeling kan een vorm van ontwikkeling zijn, met name in die cases waarbij er minder vraag is naar woningen en vastgoed. Eindgebruikers worden betrokken bij de organische gebiedsontwikkeling, de ontwikkeling vindt geleidelijk plaats en er kan beter worden omgegaan met onzekerheden.

29

Organische gebiedsontwikkeling is een optelsom van relatief kleinschalige (her)ontwikkelingen, met een openeindeproces zonder blauwdruk, waarbij ontwikkeling en beheer door elkaar lopen, met een dominante rol van eindgebruikers en een faciliterende rol voor de overheid.

(Planbureau voor de leefomgeving en Urhahn Urban Design, 2012)

Figuur 8: Vergelijking integrale gebiedsontwikkeling met organische gebiedsontwikkeling (Planbureau

voor de leefomgeving en Urhahn Urban Design, 2012)

In het bovenstaande schema zijn de belangrijke verschuivingen van integrale gebiedsontwikkeling naar organische gebiedsontwikkeling weergegeven. Er is een verschuiving van een masterplan naar een gebiedsexploitatie. De projectmatige aanpak met een helder resultaat wordt vervangen door een procesaanpak. De grootschalige ontwikkeling wordt vervangen door een optelsom van kleinschalige plannen. Er is geen helder beeld van de eindsituatie. Dit beeld krijgt vorm via de afzonderlijke kleinschalige ontwikkelingen. Er is ruimte voor nieuwe partijen als bewoners(collectieven), ondernemers, stadslandbouwer, nutsbedrijven (energie- en waterproducenten en telecom, ICT en afvalbedrijven) om hun stempel op de stad te drukken. De betrokken partijen moeten leren denken in meerdere ontwikkelingsscenario’s. Men maakt gebruik van flexibele werk- en investeringsprocessen. Organische gebiedsontwikkeling vraagt een andere rol van de overheid: richtinggevend en ruimte laten, een ontwikkelingsplan in plaats van een blauwdruk, processturing en netwerken, aanpassing van financieel-economische begeleiding en juridisch planologische flexibiliteit.