Hoofdstuk 3: De mogelijkheden in Europa en Nederland
3.2 Samenwerking binnen AEO-concept intermediair en Douane
In 3.2.1 komt de optie samenwerking binnen het AEO-concept van de intermediair en de Douane aan de orde. In 3.2.2 wordt de Europese wetgeving onder de loep genomen. In dit onderdeel wordt een antwoord gegeven op de vraag of de Europese wetgeving het toestaat een intermediair formeel binnen het AEO-concept toe te laten.
3.2.1 De opzet van de samenwerking binnen AEO-concept
Wanneer de samenwerking tussen de Douane en de intermediair wordt gekoppeld aan het AEO-concept, zullen er tussen de intermediair afspraken moeten worden gemaakt over de handhaving van de voorwaarden voor de AEO-certificaten. De Douane kan voor de verschillende certificaten afspraken maken over de controle door de intermediair met betrekking tot het voldoen aan de voorwaarden door de ondernemer. De intermediair zou een verlengstuk kunnen worden van de Douane.
Aan de verkrijging en het behoud van de certificaten zijn verschillende voorwaarden verbonden. Deze zijn nader uitgewerkt in hoofdstuk 2. De intermediair kan toetsen of de ondernemer voldoet aan de voorwaarden van het AEO-certificaat. De intermediair vervult dan een controlerende functie, dit is geen certificerende functie.
Het controleren van het voldoen aan deze voorwaarden is het belangrijkste onderdeel van de afspraken die de Douane en intermediair maken in het kader van de samenwerking. Uiteraard is het van belang dat de intermediair de naleving van de voorwaarden kan controleren, dit wordt in hoofdstuk 4 verder belicht. In hoofdstuk 4 komt aan de orde welke ‘soort’ intermediair geschikt zou zijn voor deze optie.
Figuur 3 geeft een grafische weergave van hoe het toezicht ingericht kan worden. De Douane controleert de intermediair, de intermediair controleert de AEO en de AEO doet de aangifte. De intermediair heeft geen toezicht op de aangifte, alleen op het voldoen aan de AEO-criteria wordt getoetst door de intermediair.
De optie, om de samenwerking tussen de intermediair en de Douane te koppelen aan het AEO-concept, heeft twee alternatieven:
- de Douane besteedt de controle uit - de Douane past een soort metatoezicht toe
Deze alternatieven verschillen dusdanig van elkaar, dat zij hierna separaat worden beschreven. Figuur 3: Samenwerking AEO
Uitbesteden door de Douane
In het eerste geval, de Douane besteedt (een deel van) het toezicht uit aan de intermediair, nemen de intermediairs een taak van de Douane over. Dit kost de Douane geld of dit kost de AEO geld. De Douane doet de certificering en controle van de AEO’s nu zelf, wanneer dit wordt uitbesteed, zijn daar kosten aan verbonden. De intermediairs zullen de certificering en/of controle niet voor niets willen doen. De Douane zal voor deze kosten op moeten draaien of de AEO zal moeten bijdragen aan de aanvraag en het behoud van het AEO-certificaat.
De vraag is of de noodzaak en wens bij de Douane bestaat om deze taken uit te (willen) besteden. Mevrouw Jonker-Conijn geeft over het uitbesteden van taken aan80: ‘We werken met andere toezichthouders samen, maar vaak doen wij dan het controlewerk voor hen, het toezichtwerk. We hebben er geen enkele ervaring mee en de tendens is ook helemaal niet zo. Het is zo nieuw. Als er natuurlijk heel veel acute nood is, als we bijvoorbeeld te weinig mensen zouden hebben of bepaalde dingen niet zouden lukken en we moeten nu een andere oplossing gaan verzinnen. Er wordt totaal niet over nagedacht.’. De noodzaak om de taken uit te besteden, bestaat op dit moment bij de Douane niet, er is geen personeelstekort of iets dergelijks.
Metatoezicht Douane
Het andere alternatief, de Douane past een soort metatoezicht toe, heeft een aantal voor- en nadelen. Wat er nu in de praktijk gebeurt, is dat wanneer een onderneming een bepaalde
douaneadviseur inschakelt voor de implementatie en advisering met betrekking tot het behoud van de AEO-status en de intermediair een controleprogramma heeft dat de controleurs al een aantal keren hebben gezien en goedkeuren, de Douane de controleaanpak hierop aanpast. De Douane zal niet op dezelfde manier controleren als wanneer de onderneming onbekend is81. Er wordt rekening gehouden met - voor zover bekend - de status van de intermediair82.
Stel, de Douane kiest ervoor om de mogelijkheid afspraken te maken in een soort metatoezicht formeel open te stellen. Mevrouw Jonker-Conijn83 geeft aan dat er dan een programma wordt gestart waarin de controletaken van de Douane worden uitbesteed. De Douane houdt dan alleen metatoezicht op het programma. Een ISO-achtige certificering kan dan een optie zijn. Op dit moment doet Det Norske Veritas de ISO-certificering. Det Norske Veritas is geen overheidsinstantie, maar het bedrijf is geaccrediteerd om een certificaat te monitoren.
Is de wens er om de huidige situatie te veranderen? De vraag is of de Douane de praktijk dient te formaliseren84 en of dit dan via een formele afspraak moet of dat er een combinatie van afspraken tussen de Douane en intermediair en een ‘keurmerk’ moet komen.
De vraag die vooral speelt is: ‘Waarom zou de huidige situatie geformaliseerd moeten worden?’. De Douane spreekt zich in de AEO-sfeer niet uit. De verantwoordelijkheid voor het proces en de aangifte blijft bij de ondernemer85. De heer Smit geeft aan86: ‘Waarom zouden we nog een formele
80
Mevrouw Jonker-Conijn, zie bijlage 1: interview mevrouw Jonker-Conijn. 81
Mevrouw Jonker-Conijn, zie bijlage 1: interview mevrouw Jonker-Conijn. 82 De heer Smit, zie bijlage 2: interview de heer Smit.
83
Mevrouw Jonker-Conijn, zie bijlage 1: interview mevrouw Jonker-Conijn. 84
De heer Smit, zie bijlage 2: interview de heer Smit. 85 Idem.
86 Idem.
mogelijkheid zoeken om die intermediair een formele positie te geven? Die beleidsruimte heb je bijna al als justitiabele, als belastingplichtige.’ Stel, de Douane zou de mogelijkheid voor formele afspraken openstellen, dan zou de beleidsruimte wegvallen. De ondernemer zou dan niet meer alles zelf kunnen inrichten. Er worden dan extra eisen aan de ondernemer gesteld.
In de huidige situatie kan de ondernemer zelf kiezen al dan niet een intermediair in de arm te nemen. De ondernemer heeft beleidsruimte wat betreft het voldoen aan de vereisten van het AEO-concept. De ondernemer kiest zelf of bijstand van een intermediair nodig is. Een niet-verplichtend karakter lijkt voor de ondernemers wenselijk. Wanneer het inschakelen van een intermediair verplicht wordt, dan worden er extra eisen gesteld87. Komt er geen verplichtend karakter, dan worden de eisen niet strenger.
Ook een soort ‘keurmerk’ kan een aanvullende optie zijn. De vraag is of dit ‘keurmerk’ een
overheidstaak moet zijn of dat dit door het bedrijfsleven zelf moet worden gedaan. ‘Je zou kunnen pleiten voor een zekere mate van rol voor de overheid. Wij zijn daar, in de Nederlandse cultuur, nogal wat huiverig voor. In Zuid-Europa zie je met name dat de douane-expediteur onder scherp toezicht staat, daar zitten allerlei monopolies omheen, dat moeten we ook weer niet hebben. Daar zou je een middenweg in moeten vinden, wellicht zou een spiegeling met NOB nog het beste zijn.’, aldus de heer Smit88.
Dit ‘keurmerk’ kan, als dit door het bedrijfsleven wordt gedaan, een douanevariant van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs zijn. Op dit moment bestaat er nog niet een
beroepsvereniging van douaneadviseurs. Bij de ledenservice van de EVO komen nogal eens vragen binnen over waar de ondernemers hun advies kunnen inwinnen en dergelijke89. De heer Smit geeft echter aan dat er wel een kanttekening aan een ‘keurmerk’ is90. Het ‘keurmerk’ moet geen
verplichtend karakter hebben. De ondernemer moet er zelf voor kunnen kiezen al dan niet een intermediair in te schakelen, met of zonder ‘keurmerk’.
De heer Smit91 wijst op het feit dat het wenselijk is dat de Douane de systematiek komt bekijken op nauwkeurig manier. De ondernemer kan dan een opmerking verwachten of een daadwerkelijke goedkeuring. Dit zou de rechtszekerheid ten goede komen. In het douanerecht is de rechtszekerheid klein, de inspecteur heeft een kleine manoeuvreerruimte gezien Brussel en maakt er op een beperkte manier gebruik van. De bescherming van het bedrijfsleven zou, volgens de heer Smit, wel wat groter kunnen zijn. Als er meer waarborgen rondom de procedures zijn, als er bijvoorbeeld meer
inhoudelijke toetsing komt waarmee een oordeel wordt geveld over bepaalde processen, dan zou dat van meer waarde zijn. Bedrijven zouden veel meer rechtszekerheid hebben. Horizontaal toezicht begint met het opruimen van het verleden en werken vanuit de actualiteit.
Er zijn minder lopende zaken uit het verleden, de douanewereld is meer zendingsgerelateerd92. Ondernemingen bieden bij het aanvragen van de AEO-status volledige transparantie. Daarna wordt
87
De heer Smit, zie bijlage 2: interview de heer Smit. 88 Idem. 89 Idem. 90 Idem. 91 Idem. 92 Idem.
ook zo transparant mogelijk gewerkt. De onderneming blijft echter nog steeds navorderingsrisico lopen93.
De Douane zou hier meer zekerheid kunnen bieden, bijvoorbeeld door expliciet aan te geven of een bepaalde systematiek voldoende is. Dit kan op het niveau van de ondernemer, maar dit kan ook door bepaalde afspraken vast te leggen met een intermediair. Daarnaast zouden afspraken kunnen worden gemaakt, tussen de intermediair en de Douane of de onderneming en de Douane, over de lopende zaken uit het verleden. Door de samenwerking tussen de intermediair en de Douane, kan extra zekerheid voor de ondernemer worden bereikt.
3.2.2 Europese regelgeving
Wat horizontaal toezicht met betrekking tot het MKB-segment betreft, is Nederland duidelijk een voorloper94. Horizontaal toezicht bij de Belastingdienst is een typische nationale aangelegenheid. Het AEO-concept is echter Europees vastgelegd, in de nationale wetgeving (de Algemene Douanewet) is niets met betrekking tot het AEO-concept vastgelegd of uitgewerkt. In 3.1.1 komt de verankering van het AEO-concept in de Europese regelgeving aan de orde. In 3.1.2 wordt de vraag beantwoord of het wettelijk mogelijk is een intermediair binnen het AEO-concept in te schakelen.
Wettelijke verankering AEO-concept
Zoals eerder aangegeven, is het AEO-concept vastgelegd in het CDW (Communautair
Douanewetboek) en het TCDW (Toepassingsverordening Communautair Douanewetboek). Het CDW is gewijzigd door Verordening (EG) nr. 648/2005 in 2005. Het TCDW is gewijzigd door Verordening (EG) nr. 1875/2006 in 2006. Door deze wijzigingsverordeningen is het AEO-concept in het CDW en het TCDW geïmplementeerd. Het CDW en het TCDW hebben een rechtstreekse werking. Alle lidstaten zijn rechtstreeks aan deze verordeningen gebonden.
Naast de verordeningen zijn in 2006 de AEO Guidelines ontwikkeld95. Deze Guidelines zijn in 2011 weer geüpdatet96. De richtlijnen zijn bedoeld voor zowel de douaneautoriteiten als de
marktdeelnemers. Zoals in de Guidelines wordt vermeld, zijn de AEO Guidelines niet juridisch verbindend, maar slechts een uitleg van de wetgeving97.
Deskundige AEO
De hamvraag is of het wettelijk “überhaupt” mogelijk is om een intermediair in het AEO-concept te betrekken. Deze vraag kan positief worden beantwoord. Dit volgt uit artikel 14 quindecies TCDW. Artikel 14 quindecies, lid 2, TCDW luidt:
2. De douaneautoriteit van afgifte kan door een deskundige verstrekte conclusies
aanvaarden op een van de in de artikelen 14 decies, 14 undecies en 14 duodecies bedoelde
93
De heer Smit, zie bijlage 2: interview de heer Smit.
94 Rapport Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst, Fiscaal toezicht op maat. Soepel waar het kan,
streng waar het moet, Den Haag 2012, p. 116.
95
Europese Commissie, TAXUD/2006/1450, p. 1.
96 Europese Commissie, TAXUD/B2/047/2011 – Rev.3, p. 1. 97
gebieden met betrekking tot de in die artikelen vastgestelde voorwaarden en criteria. De deskundige mag geen banden hebben met de aanvrager.
Lid 2 geeft aan dat de douaneautoriteit mag vertrouwen op het oordeel van een deskundige met betrekking tot de voorwaarden en criteria genoemd in de artikelen 14 decies, 14 undecies en 14 duodecies TCDW. Artikel 14 nonies tot en met artikel 14 duodecies TCDW bevatten de voorwaarden die aan een AEO worden gesteld, zie ook hoofdstuk 2, paragraaf 3.
Artikel 14 nonies TCDW kan dus niet door een deskundige worden beoordeeld. In artikel 14 nonies TCDW is vastgelegd dat de marktdeelnemer een passende staat van dienst op het gebied van de naleving van douanevereisten dient te hebben. Deze passende staat kan door de douaneautoriteiten worden beoordeeld, de informatie is al bij de Douane voorhanden. Het is dan ook niet meer dan logisch dat de Douane dit vereiste controleert. De deskundige heeft, normaal gesproken, minder informatie dan de Douane of kan minder gemakkelijk aan deze informatie komen. Het is dan ook minder efficiënt om deze beoordeling aan een deskundige over te laten.
Uit artikel 14 quindecies TCDW blijkt dat een deskundige het voldoen aan de overige voorwaarden en criteria kan en mag beoordelen. De Douane mag dus vertrouwen op het oordeel van een deskundige en kan een deskundige dus tussen de Douane en de AEO-er plaatsen.
De deskundige mag echter geen banden hebben met de aanvrager. Een aanvrager mag en kan namelijk niet zichzelf controleren. De deskundige dient een onafhankelijke derde te zijn.
In de AEO-Guidelines is ook uitleg gegeven aan artikel 14 quindecies van het TCDW. Op grond van de AEO-Guidelines kan een conclusie van de deskundige worden gebruikt bij de toetsing van de
voorwaarden en criteria98. De Europese Commissie noemt in de AEO-Guidelines bijvoorbeeld conclusies van deskundigen op het gebied van financiële solvabiliteit, boekhouding of veiligheidsnormen.
Uit artikel 14 quindecies TCDW en de AEO-Guidelines blijkt dus dat wettelijk niets de Douane in de weg staat om afspraken met een intermediair te maken over het toezicht op de AEO-voorwaarden.