Eén van de redenen om in 1997 een nieuw horecabeleid vast te stellen was het gegeven dat het beleid zich voorheen veelal en uitsluitend bewoog op het terrein van de ruimtelijke ordening. Een wens was om hier een meer integraal geheel van te maken, met name ook door het betrekken van het terrein van openbare orde en veiligheid.
Het instrumentarium voor de beleidsontwikkeling en de uitvoering van het horecabeleid wordt nog steeds overheerst door de ruimtelijke ordening. Ruimtelijke ordening (woonfunctie) en openbare orde (uitgaansfunctie) zouden volgens vele betrokkenen meer geïntegreerd hun visie op het horecabeleid moeten vastleggen. Voornamelijk preventieve instrumenten vanuit de openbare orde en veiligheid, zoals het voorkomen van piekuren, deconcentratie van sluitingstijden, voorkoming van samenscholing van groepen, zijn niet of nauwelijks voorhanden.
Bestemmingsplannen bieden vaak onvoldoende mogelijkheden de horeca te reguleren. Door het vrijemarktprincipe bestaat er ook geen vergunningenstelsel om het op economische gronden geconsta-teerde overaanbod van horeca te reguleren. Vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening is de vestiging van een horecaonderneming dan misschien best te verdedigen. Maar vanuit een oogpunt van openbare orde kan zo’n vestiging bijvoorbeeld door de te verwachten grote toeloop niet wenselijk worden geacht.
Een relatie met verstoring van de openbare orde is noodzakelijk om dit overaanbod te reguleren. Deze verstoring is echter vaak moeilijk aantoonbaar. Ondanks deze beperkingen bieden bestaande
instru-menten (door creatief gebruik) veel mogelijkheden. Voor iets dat met het ene instrument niet kan worden bereikt, is soms een ander instrument wel geschikt. Daarbij hoeft niet strikt te worden gekeken of het nou Ruimtelijke Ordening en/of Openbare Orde betreft.
5.2 Regelgeving algemeen
Naast de locatiebepaling voor vestiging van een horecabedrijf aan de hand van het bestemmingsplan, is de regelgeving in de Algemene plaatselijke verordening Leeuwarden (APV) het aanvullend beleids-bepalend instrument voor horecavestiging. In de APV zijn bijvoorbeeld de algemene richtlijnen ten aanzien van de sluitingstijden opgenomen.
Verder is het in de APV geregelde exploitatievergunningenstelsel een aanvullend instrument en wel met name op het gebied van de openbare orde en veiligheid en eisen ten aanzien van de inrichting.
In de exploitatievergunning kan onder meer per inrichting worden geregeld:
- de nadere uitwerking van de sluitingstijd voor de betreffende inrichting;
- het treffen van maatregelen ten aanzien van het voorkomen van overlast voorzover niet geregeld in hogere wetgeving (b.v. openbare orde op straat via toezicht houden);
- nadere eisen van zedelijkheid ten aanzien van de houder van de inrichting;
- de voorwaarden waaronder terrassen worden gehouden.
Naast op de APV is de regelgeving gebaseerd op de Milieuwetgeving en kan de Drank- en Horecawet van toepassing zijn.
In de Wet Milieubeheer en het Besluit horecabedrijven milieubeheer wordt datgene wat zich binnen het horecabedrijf en in de directe omgeving afspeelt geregeld, ten minste voor zover het niet de openbare orde betreft. Daarnaast geeft de Drank- en Horecawet voorschriften voor het exploiteren van inrichtingen waarin alcoholhoudende drank wordt geschonken.
In deze Horecanota en in de bestemmingsplannen (voor wat betreft de planologisch-juridische regelge-ving) worden het karakter van de horecavestigingen en de daaruit voortvloeiende consequenties gere-geld.
5.3 Sluitingstijden 5.3.1 Huidig beleid
Met de invoering van de horeca-exploitatievergunning in 1997 zijn de sluitingstijden nader uitgewerkt in de exploitatievergunning. Een mogelijkheid hierbij is op te nemen dat na een bepaald tijdstip geen nieuwe bezoekers mogen worden toegelaten. Verder worden de sluitingstijden verbonden aan de ge-biedsindeling, zoals deze in het locatiebeleid van de Horecanota is vastgesteld. Het gaat hierbij om de specifieke horecagebieden zoals het concentratiegebied, het ontwikkelingsgebied en het consolidatie-gebied.
Bovenstaande houdt in dat voor de binnenstad en het Stationskwartier in de concentratie- , ontwikkelings - en consolidatiegebieden voor de horeca in principe vrije sluitingstijden gelden. Met dien verstande dat het voor horecabedrijven, waarin alcoholhoudende drank of softdrugs worden verstrekt of verkocht, verboden is 's nachts tussen 3.00 uur en 6.00 uur nieuwe of komende bezoekers toe te laten. Dit betekent dat voor eetgelegenheden, die zich beperken tot de verkoop van etenswaren en niet-alcoholische dranken, deze beperking niet geldt.
Voor het deconcentratiegebied blijft het huidige sluitingstijdstip van 23.00 uur gelden. Uitbreiding van sluitingstijden in dit gebied zou op gespannen voet staan met het beoogde beleid van afname van het aantal horecavestigingen via natuurlijk verloop. De vestigingen in dit gebied die nu ruimere sluitings-tijden kennen, komen onder het overgangsrecht te vallen.
Voor de winkelgebieden in de binnenstad en voor de rest van de gemeente geldt een toelatingsbeleid vanaf 0.00 uur in combinatie met een sluitingstijd van 1.00 uur tot 6.00 uur 's nachts. Een uitzondering hierop wordt gemaakt voor aan het FEC verbonden horeca-inrichtingen op de dagen dat de veemarkt wordt gehouden.
Verder kan op basis van de APV voor een afzonderlijk horecabedrijf (of voor een daartoe behorend terras) ontheffing voor sluitings - en/of toelatingsuren worden
verleend.
Voor de nieuwe sluitingstijdenregeling is een overgangsrecht in de APV opgenomen. De bestaande regeling blijft van kracht voor horecabedrijven, niet gelegen in de concentratie -, ontwikkelings- of consolidatiegebieden, waarvoor de nieuwe sluitingstijden een beperking betekent ten opzichte van de huidige toegestane tijden.
Dit overgangsrecht is niet aan een termijn gebonden. Wel zullen de voorwaarden verbonden aan een exploitatievergunning aangescherpt worden, wanneer overlast optreedt als gevolg van de ruimere tijden.
Dit kan betekenen dat een exploitant zich alsnog dient te houden aan de sluitingstijden zoals deze in de verordening zijn vastgelegd.
Doordat mede als gevolg van het overgangsrecht sprake zal zijn van een veelheid aan sluitingstijden, wordt bij de exploitatievergunning een kaart verstrekt, waarop de openings -, sluitings - en toelatings-tijden van de horecavestiging staan vermeld. Deze kaart zal op een voor een ieder zichtbare plaats moeten worden opgehangen. Op deze wijze is handhaving van de sluitingstijden beter mogelijk. Bo-vendien ontstaat voor de consument duidelijkheid over de openingstijden van de betreffende vestiging.
5.4 Afwijkende sluitingstijden
5.4.1 Sluitingstijden terrassen
Bij raadsbesluit van 19 maart 2001 zijn de sluitingstijden voor terrassen vastgesteld en is eveneens openstelling van terrassen gedurende het gehele jaar gecreëerd
Hierbij is een differentiatie van de sluitingstijden van terrassen naar horecagebied gemaakt in aansluiting op de horecagebieden met als eindtijd 01.00 uur binnen de stadsgrachten in het concentratie -, ontwik-kelings -, consolidatiegebied en het Stationskwartier. Voor horecabedrijven die niet zijn gelegen binnen de stadsgrachten en Stationskwartier is de eindtijd 24.00 uur.
5.4.2 Algemene ontheffing sluitingstijden
Ook op basis van de APV kan de burgemeester ontheffing verlenen van het sluitingstijdstip om 23.00 uur tot uiterlijk 02.00 uur. Bovendien kan eveneens
voor bijzondere gevallen van tijdelijke aard, zoals bijvoorbeeld een Elfstedentocht en Koninginnedag, ontheffing van het sluitingstijdstip van 23.00 uur worden verleend. Een eindtijd is hiervoor niet vermeld in de APV.
Zo wordt ieder jaar door de burgemeester ontheffing verleend voor alle horecabedrijven tot 02.00 uur, gedurende de volgende perioden:
a. in de nacht van 1 op 2 januari (nieuwjaar) tot 02.00 uur;
b. in de beide paasnachten;
c. in de nacht van 30 april (Koninginnedag) op 1 mei;
d. in de nacht van 5 op 6 mei (bevrijdingsdag);
e. in de beide pinksternachten;
f. in de nacht van 25 op 26 en van 26 op 27 december (kerstdagen).
In de nacht van 31 december op 1 januari (oudejaarsnacht) gelden de gebruikelijke sluitingstijden en kan zo nodig op aanvraag ontheffing worden verleend.
Daarnaast bestaat er een overgangsregeling voor horecabedrijven die reeds een later sluitingsuur dan 23.00 uur kenden, omdat dit reeds voor deze bedrijven was toegestaan vóórdat deze bepalingen in de APV waren opgenomen. Met name geldt dit voor dié bestaande cafetaria's en snackbars, die gebruik makend van de overgangssituatie, in feite geen sluitingstijd kennen. Nieuwe vestigingen vallen uiteraard wel onder de sluitingstijdenregeling.
Ten behoeve van de zomermaanden juni, juli en augustus wordt jaarlijks door de burgemeester het besluit genomen om voor de weekenden in de nacht van zaterdag op zondag het terras een uur langer open te hebben binnen de stadsgrachten in het concentratie-, ontwikkelings-, consolidatiegebied en het Stationskwartier.
Bij de vaststelling van de sluitingstijden voor terrassen is overigens geen overgangstermijn vastgesteld.
5.4.3 Overgangsrecht sluitingstijden
Hoewel dit onderdeel een van de belangrijkste kritiekpunten uit de evaluatie van het horecabeleid was, heeft de Raad op 16 december 2002 de aanbeveling om het huidige “eeuwigdurende” overgangsrecht van de sluitingstijden aan een termijn te verbinden, niet overgenomen.
5.4.4 Sluitingstijden horeca buiten de binnenstad
De ervaringen met het horecabeleid voor gebieden buiten de binnenstad geven geen aanleiding tot aanpassing van de bestaande uitgangspunten van beleid. Op hoofdlijnen kan dit beleid gecontinueerd worden.
Gezien de diversiteit van het gebied buiten de binnenstad zouden wel ruimere mogelijkheden geboden kunnen worden voor afwijkingen van dit beleid, met name voor wat betreft de sluitingstijden.
Verschil kan daarbij gemaakt worden voor horecavestigingen in woongebieden en buiten deze gebieden.
Ook voor de dorpen kan gezien de speciale positie die horeca in zo’n gemeenschap inneemt gekozen worden voor afwijkende openingstijden (zie hierna).
Het toestaan van afwijkingen in openingstijden zal wel zijn basis moeten hebben in de Apv die op dit punt dient te worden aangepast. De afweging hierbij zal zo objectief mogelijk moeten gebeuren. Daartoe zal een toetsing moeten plaatsvinden aan een aantal voorwaarden waaraan voldaan moet worden.
Deze voorwaarden zijn vergelijkbaar met die voor de vestiging van horeca buiten de wijk- en buurtwin-kelcentra.
Voorgesteld wordt de volgende voorwaarden te hanteren bij de afweging voor ruimere openingstijden voor horeca buiten de binnenstad:
- niet gelegen binnen of in de onmiddellijke nabijheid van woongebieden - niet ontsloten via woongebieden
- voldoende parkeergelegenheid in directe omgeving
- horeca gericht op een ruimer verzorgingsgebied dan buurt of wijk
- alleen als pand specifiek voor horeca is bestemd (dus geen horeca als afgeleide of ondergeschikte functie).
5.4.5 Sluitingstijden horeca in de dorpen
Op dit moment hebben horecaondernemingen in de dorpen een sluitingstijd die is voorgeschreven volgens het derde lid van artikel 2.3.1.2. van de Apv, namelijk dat het voor de horecaondernemer ver-boden is het bedrijf geopend te hebben en aldaar bezoekers toe te laten of te laten verblijven van 01.00 uur tot 06.00 uur met dien verstande dat het tussen 00.00 uur en 01.00 uur verboden is nieuwe of ko-mende bezoekers toe te laten in horecabedrijven, waarin alcoholhoudende drank of softdrugs worden verstrekt of verkocht.
Het is een wens van een aantal horecaondernemingen om tot een aanpassing van de sluitingstijden van horecaondernemingen in de dorpen binnen de gemeente te komen.
Hiervoor zijn een aantal redenen aan te voeren:
Vaak gaan bezoekers van horeca -gelegenheden in de dorpen na sluitingstijd van 00.00 uur of 01.00 uur nog een ander etablissement binnen de stad of in een ander dorp in een andere gemeente bezoeken.
Geconstateerd wordt dat deze verplaatsing niet geheel zonder risico is omdat horecabezoekers zich bij voorkeur verplaatsen met gemotoriseerd verkeer.
Bovendien zijn de huidige openingstijden van horecabedrijven in de dorpen niet concurrerend met de sluitingstijden van vergelijkbare horecabedrijven die in de binnenstad van toepassing zijn.
Voor de horecabedrijven in de dorpen, die overigens veelal het karakter hebben van een dorpscafé, wordt voorgesteld de mogelijkheid te bieden een maximale sluitingstijd te geven tot 03.00 uur met dien verstande dat het tussen 02.00 en 03.00 uur verboden is nieuwe of komende bezoekers toe te laten in horecabedrijven, waarin alcoholhoudende drank of softdrugs worden verstrekt of verkocht.
5.5.1 Eén loket functie
Op dit moment wordt een onderzoek ingesteld naar de mogelijkheid om voor o.a. horecaondernemers te komen tot een geïntegreerde vergunningverlening. Ook landelijk heeft dit onderwerp aandacht.
Het bedrijvenloket bij de gemeente Leeuwarden dat dit jaar operationeel wordt, kan een belangrijke rol vervullen bij een meer gecoördineerde behandeling van een aanvraag horeca -vergunning voor de adspirant horeca-ondernemer (zie hiervoor ook de checklist die als bijlage is toegevoegd).
5.5.2 Vergunning Drank - en Horecawet
De Drank en Horecawet bepaalt dat voor het schenken van alcohol in een horecagelegenheid een ver-gunning verplicht is.
Voor het verkrijgen van een vergunning moet de aanvrager voldoen aan een aantal kwaliteitseisen.
Daarnaast moet ook de inrichting voldoen aan een aantal eisen. Deze inrichtingseisen zijn vastgelegd in het Besluit eisen inrichtingen Drank - en Horecawet.
De wet geeft hier aan gemeenten geen beleidsvrijheid; dat wil zeggen dat het college van Burgemeester en Wethouders verplicht is een vergunning af te geven als aanvrager en inrichting aan de gestelde eisen voldoen.
Aan de gestelde eisen voldoen betekent in de Drank - en Horecawet dat er geen weigeringsgronden aanwezig zijn. De afgifte van de Drank - en Horecavergunning vindt, behoudens wijziging in de inrichting, eenmalig plaats.
Dit laat overigens onverlet dat er nog vele andere vereisten en benodigde vergunningen zijn voor de vestiging van een horecabedrijf, die niet gekoppeld zijn aan de Drank - en Horecawet.
Een startende horecaondernemer dient o.a. naast een aanvraag voor een Drank - en Horecavergunning op grond van de Drank - en Horecawet een horeca-exploitatievergunning aan te vragen op grond van de Algemene plaatselijke verordening Leeuwarden.
Via de Apv kan een gemeente wel aspecten van de horeca regelen waarvoor de Drank - en Horecawet geen uitkomsten biedt. Zo biedt een verplichte exploitatievergunning met name voor openbare orde aspecten meer mogelijkheden als de Drank - en Horecawet. De exploitatievergunning biedt, in tegen-stelling tot de Drank - en Horecawet, tevens de mogelijkheid tot intrekking van de vergunning en wordt voor een bepaalde termijn afgegeven.
5.5.3 Aanvraag horeca-exploitatievergunning
Met ingang van 2003 heeft de horeca-exploitatievergunning een geldigheidsduur van 3 jaar in plaats van 1 jaar.
Overigens blijft de bepaling van kracht dat bij wijziging van de bedrijfsvoering hiervan door de exploitant of beheerder melding moet worden gemaakt. Voor tussentijdse wijziging van een exploitatievergunning is een bepaling in de Apv noodzakelijk alsmede een specifiek legesbedrag bij tussentijdse wijziging van de exploitatievergunning.
In de Apv wordt verder een bepaling omtrent de geldigheidsduur van de exploitatievergunning opge-nomen, de gegevens die in de vergunning moeten worden vermeld, alsmede voorwaarden waaraan een exploitant moet voldoen.
5.6 Publicatie aanvragen vergunningen
In artikel 2.3.1.1a van de Algemene plaatselijke verordening Leeuwarden (Apv) is een bepaling opgeno-men, dat het verboden is om zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren.
Aangezien in de Apv verder geen regels zijn opgenomen binnen welke termijn en op welke wijze de aanvraag wordt behandeld zijn de voorschriften van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepas-sing.
Bij de beslissing omtrent een Drank - en horecavergunning op grond van de Drank - en Horecawet, respectievelijk een exploitatievergunning op grond van de Apv dient bij een zorgvuldige besluitvorming een belangenafweging plaats te vinden. Daartoe hoort in beginsel het horen van belanghebbenden.
Op grond van de Awb geldt er ten aanzien van exploitatievergunningen een hoorplicht. Tot op heden worden aanvragen horecavergunning niet gepubliceerd en worden belanghebbenden niet gehoord.
Ten einde belanghebbenden echter de gelegenheid te geven eventuele bedenkingen tegen een vergun-ningverlening naar voren brengen zullen nieuwe aanvragen in “Huis – aan - Huis” via de rubriek
“Kennisgevingen” plaatsvinden.
5.7 Wet BIBOB
Deze nieuwe wet “Bevordering Integriteitbeoordelingen door het Openbaar Bestuur” biedt vergunning-verleners zoals het gemeentebestuur een effectief instrument ter bescherming van de integriteit van bestuursorganen.
De Wet BIBOB biedt namelijk het gemeentebestuur in bepaalde aangewezen sectoren, zoals de horeca, gebruik te maken van een extra weigerings- of intrekkingsgrond. Indien gevaar bestaat dat criminele activiteiten mogelijk worden gemaakt met behulp van overheidsmiddelen, kan een bestuursorgaan op basis van de Wet BIBOB besluiten een bepaalde beschikking (vergunning of subsidie) niet te verlenen of in te trekken.
Er zal beleid worden ontwikkeld om duidelijk te maken in welke gevallen het instrument van de Wet BIBOB kan worden ingezet.
5.8 Paracommerciële inrichtingen
Voor horeca-inrichtingen van paracommerciële instellingen gelden op grond van de Drank - en Horecawet andere regels. Bij paracommerciële instellingen werkt men veelal met vrijwilligers. In de praktijk bleek het voor deze instellingen moeilijk te zijn vrijwilligers te vinden die beschikken over een bewijsstuk van kennis en inzicht sociale hygiëne of die bereid zijn deze cursus te volgen. Dit is de reden dat voor para-commerciële instellingen een afwijkende regeling en andere eisen gelden.