Risicoanalyses en het waarschuwingsmechanisme

De risicoanalyses en het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme zijn essentieel in conflictpreventie. Onderstaand wordt geanalyseerd of deze mechanismes optimaal

functioneerde in de periode voor augustus 2008. Een conflict voorspellen is heel complex, zoals gesteld in hoofdstuk 3.1. Echter, waren er voldoende aanwijzingen dat de situatie ernstig verslechterde in de periode voor augustus 2008 en een hoge potentie bezat om te escaleren.

De geschillen in de Georgische provincies kunnen niet zonder de macht van Rusland gezien worden die de provincies gebruikte in een bredere geopolitieke strijd tussen Tbilisi en Moskou. Deze strijd begon al ver voor 7 augustus, want er woedde al enkele jaren

toenemende spanningen tussen deze landen.167 _{Het geschil ging over de toekomstige richting} van Georgië en de Zuidelijke Kaukasus als geheel. Eenvoudig gesteld, Saakashvili wilde Georgië onttrekken aan de Russische invloedssfeer en Rusland was vastberaden om dit tegen te houden. In de herfst van 2007 was er een vergadering tussen beide buitenlandse ministers over de groeiende spanningen. De Russische minister Lavrov stelde expliciet dat Moskou Georgië onder geen beding zou toelaten tot de NAVO omdat het Ruslands positie in de Kaukasus zou ondermijnen.168 _{Rusland zou alles in staat stellen om dit te ondermijnen, maar} Georgië liet zich ook niet onbetuigd van speldenprikken richting Rusland. In 2007 werden vliegtuigen van Georgia Airways vernoemd naar Abchazische steden, Saakashvili’s eigen vliegtuig werd vernoemd naar een de hoofdstad van Abchazië en hij hielp bij het schrijven van een populair lied over het Georgisch verlangen om Abchazië terug te winnen.

Dit waren nog zwakke signalen te noemen, maar sinds 2006 was het al duidelijk dat de spanningen ernstige vormen aannamen. Poetin liet Saakashvili drie uur wachten voor een vergadering en eiste vervolgens dat Georgië zijn westerse aspiraties links moest laten liggen en voor Rusland moest kiezen. Saakashvili reageerde door publiekelijk vier Russische inlichtingenofficieren te beschuldigen van spionage. Rusland reageerde op haar beurt door een gehele economische embargo en intimideerde etnische Georgiërs die in Rusland woonden door hun winkels te sluiten.

Op 18 april begon Georgië strijdkrachten te verplaatsen naar de regio rondom Abchazië. De Russische media verspreidde het nieuws dat Georgië een aanval voorbereidde

167 R.D. Asmus, A little war that shook the world: Georgia, Russia and the future of the west, Palgrave Macmillan, 2010, p. 54.

in Abchazië en dat een oorlog onvermijdelijk was. Op hetzelfde moment werden Russische helikopter piloten, die ervaring hadden met bergachtige gebieden, opgeroepen om zich te melden. Vervolgens werden 400 spoorwegkrachten door Rusland ingezet om de spoorwegen en infrastructuur van de regio’s te renoveren. Dit was misschien wel het duidelijkste signaal volgens de Georgische minister Vashadze: ‘niemand hoeft militaire spoorwegtroepen te

verplaatsen naar een regio in een ander te land, tenzij een militaire interventie is gepland’.169 In Tbilisi nam de bezorgdheid over de veiligheid ongeëvenaarde proporties aan toen Rusland Abchazië openlijk voorzag van militair materiaal en extra Russische troepen. Tbilisi werd steeds ongeduldiger en Saakashvili filosofeerde met andere Georgische beleidsmakers over het binnenvallen van Abchazië. Ze zagen dit als de enige overgebleven optie omdat de provincie anders verloren ging.

Alle signalen waren aanwezig maar het is onduidelijk of de signalen niet goed geïnterpreteerd werden of dat bureaucratische belemmeringen ervoor zorgden dat de aanwezige signalen niet bij de juiste beleidsmakers terecht kwamen. Ryan Grist, voormalig senior official van de OVSE, stelde het laatste in een interview met de BBC:

‘It was an “absolute failure” reports were not passed on by bosses. Mr Grist said: “The OSCE had been working in South Ossetia for many, many years. We were the one institution that knew, had a feel for what was going on there at the mission level. “There clearly wasn’t the eye on the ball on the higher diplomatic level I would say. Because it was clear that something was brewing.” He said he had made it “very clear” at a briefing to ambassadors there was a “severe escalation”. […] “It would give the Russian Federation any excuse it needed in terms of trying to support its own troops”170

Het blijft een onderwerp van debat maar, er kan gesteld worden dat de aanwijzingen tot een volledige escalatie alom aanwezig waren.

4.5.1 De rol van de Europese Unie

In conflictpreventie is de timing van interventie essentieel om effectief in te grijpen. In de zomer van 2008 nam het gevaar tot het uitbreken van een Russische-Georgische oorlog toe en de potentiële escalatie zorgde voor last-minute diplomatieke initiatieven. De VS nam het 169 Ibidem, p. 150.

170 Conflict Early Warning and Early response: OSCE “Failed” in Georgia Warnings,

eerste initiatief door in april speciale vergaderingen te houden en diverse strategieën te ontwikkelen voor de-escalatie van het conflict. In mei 2008 was er een vergadering van de Europese Raad en het groeiende gevaar en urgentie zorgde ervoor dat de EU eindelijk gemotiveerd was om een rechtstreekse confrontatie aan te gaan met Rusland.171 _{Het duurde} ruim anderhalve maand, nadat er strijdkrachten door de conflicterende partijen werden verplaatst en de VS pogingen had ondernomen, voordat de EU zich uitsprak en zich aansloot bij de VS in conflictbeslechting. Op deze situatie is de warning-response-gap van toepassing, zie hoofdstuk 3.2 voor een diepere uiteenzetting van deze term. Als ervanuit werd gegaan dat de waarschuwingen als urgent werden geïnterpreteerd dan was er een te lange tijdsperiode verstreken voordat de EU daadwerkelijk preventieve acties ondernam. Het is een steeds terugkerend thema, maar de interne verdeeldheid was hier debet aan vanwege de angst om Rusland niet te willen irriteren. De nationale prioriteiten binnen de EU domineerde zodat er geen eerdere pogingen werden ondernomen. Daarnaast was er geen overeenstemming onder de lidstaten wie de schuldige was in de verslechterende relatie tussen Rusland en Georgië.172 In hoofdstuk 4.7 wordt uitvoeriger ingegaan op de politieke verdeeldheid ten op zichtte van Rusland.

De kans op succesvolle preventie wordt verhoogd als een superstaat de onderneming ondersteunt. In het geval van het dreigende conflict was er de samenwerking tussen de EU en de VS. Er was echter geen overeenstemming over de juiste koers. De VS stelde dat het omarmen van de Georgische assertieve koers de meest effectieve manier was om Georgië te beïnvloeden, terwijl de EU terughoudender was. Duitsland beargumenteerde dat het een halve eeuw duurde voordat het een mogelijkheid zag om het frozen conflict met Oost-

Duitsland op vreedzame wijze kon oplossen. Georgië diende een geduldige strategische koers aan te nemen en de EU had geen sympathie voor de haast van Saakashvili. Deze vergelijking is oneigenlijk, omdat conflictpreventie als pijler van het GVDB is ontwikkeld om een rol te spelen in het nieuwe internationale klimaat die gefragmentariseerd wordt en door nieuwe normen is gekarakteriseerd. Het voorbeeld was lang geleden van toepassing, maar dat zegt niets over de huidige toestand omdat elk conflict zijn eigen interne dynamiek bezit.

De rol van de EU in Georgië was in de maanden voordat de oorlog uitbrak marginaal. Pas toen de oorlog uitbrak nam de EU een prominente rol aan. Dit is weer een bevestiging dat de EU onvoldoende actie onderneemt en wacht totdat een crisis volledig is geëscaleerd in

171 R.D., Asmus, A little war that shook the world, p. 154. 172 Ibidem.

plaats van het nastreven van een doordacht, strategisch en proactief buitenlands beleid. Als de EU conflictpreventie wil toepassen dan is het noodzakelijk dat het niet alleen reageert op escalerende situaties, maar voorhand al sterk aanwezig is en, indien nodig, preventieve acties heeft voorbereid.