Conflictpreventie als focus van de Europese Unie
Roy van Cooten 10083154 Masterscriptie Europees Beleid Faculteit Geesteswetenschappen Universiteit van Amsterdam
Begeleider: dhr. dr. hon. prof. L.K. Marácz Tweede lezer: dhr. mr. drs. J.J.C.M. Wirken
Inhoudsopgave
Afkortingen 4
1. Inleiding 5
1.1 Opzet onderzoek 9
2. Definities en theoretisch kader 11
2.1 Terminologie 11
2.2 Definities conflictpreventie 13
2.3 Conflictbenaderingen 16
2.4 Concept conflictpreventie: Fundering en instrumentarium 20
2.4.1 Politieke prioriteiten voor preventieve actie 22
2.4.2 Beleidscoherentie en het waarschuwingsmechanisme 22
2.4.3 Preventie op de lange termijn 24
2.4.4 Preventie op de korte termijn 26
2.4.5 Samenwerking en partnerschappen 27
2.4.6 Mediation en de politieke dialoog 27
3. Voorwaarden voor effectieve conflictpreventie 29
3.1 Waarschuwingsmechanisme en risicoanalyses 29
3.2 De wil om te handelen 32
3.3 Onpartijdigheid en confidence building measures 34
3.4 Cohesie en een coherente strategie 35
3.5 Geschikte beleidsinstrumenten 36
3.6 Factoren die succesvolle preventie kunnen beïnvloeden 38
3.7 Obstakels voor effectieve conflictpreventie 39
4. Case study Georgië 42
4.1 Relatie Georgië met de Europese Unie 42
4.3 Europese Unie als mediator 46
4.4 Effectieve conflictpreventie: De lange termijn 48
4.4.1 Het karakteriseren van een conflict als frozen 48
4.4.2 Het Europees Nabuurschapsbeleid 49
4.4.3 Ineffectieve beleidsterreinen 50
4.4.4 Ex ante conditionality versus ex post conditionality 51
4.4.5 Verklaringen marginale invloed 52
4.5 Risicoanalyses en het waarschuwingsmechanisme 54
4.5.1 De rol van de Europese Unie 56
4.6 Europese Unie als mediator: De daadwerkelijke impact 57
4.7 Politieke verdeeldheid 58
4.8 Institutionele belemmeringen 60
4.9 Hard versus soft power 61
Conclusie 64
Aanbevelingen 68
Afkortingen
Europese Commissie EC
Europees Nabuurschapsbeleid ENB
Europese Unie EU
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid GVDB
Hoge Vertegenwoordiger HV
Niet-gouvernementele organisatie NGO
Oostelijk Partnerschap OP
Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking OVSE
Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst PSO
Sovjet-Unie SU
Verenigde Naties VN
1. Inleiding
Een van de meest complexe uitdagingen in de 21ste eeuw is het voorkomen van het uitbreken van destructieve conflicten. Sinds het einde van de Koude Oorlog is er een afname van voorspelbare gewelddadige conflicten te bespeuren. Hierdoor ontstonden nieuwe praktijken in het managen van internationale conflicten, één van de nieuwe praktijken was het concept van preventieve actie.12 Het post-Koude Oorlog tijdperk was de oorzaak dat nieuwe
fundamentele uitdagingen moesten worden aangegaan, doordat de twee grootste
machtsblokken verdwenen en intrastatelijke conflicten toenamen. In deze periode groeide conflictpreventie uit tot een heus specialistisch vakgebied.
Gedurende de Koude Oorlog waren er twee machtsblokken, VS en de SU, die het klimaat van conflictresolutie bepaalden. Echter, de diplomatieke banden verbeterden indertijd en de ideologische- en militaire competitie vervaagden. De ontbinding van de SU was de geboorte van een nieuw tijdperk omtrent conflictresolutie. Niet langer domineerden een enkel conflict het internationale systeem, maar in plaats daarvan ontstonden andere normen zoals etnische conflicten, afscheidingsconflicten en binnenlandse machtsstrijden.3 Dit had als gevolg dat de wereld niet meer verdeeld was in twee blokken maar er een verschuiving plaatsvond van interstatelijke conflicten naar intrastatelijke conflicten. Fragmentarisering en uitsplitsing van staatsstructuren, economieën en gehele samenlevingen speelden nu een centrale rol. Dit werd ondersteund doordat er nieuwe problemen ontstonden. De instabiliteit binnen staten werden gekenmerkt door nieuwe objecten, identiteiten, nieuw nationalisme en religieuze kwesties. Het internationale speelveld werd ingewikkelder en actoren reageerden opportunistischer dan voorheen waardoor bestaande internationale structuren ook door fragmentatie werden gekenmerkt.
Dit nieuwe internationale klimaat vereiste een andere aanpak tot interveniëren dan voorheen. De prioriteiten binnen de internationale organisaties verschoven en
herstructurering was een vereiste met betrekking tot de nieuwe veiligheidswerking. Dit werd verder versterkt door het onvermogen van de internationale gemeenschap om effectief op te treden, zowel het voorkomen van het conflict als het managen ervan, in voormalig
Joegoslavië en, in het bijzonder, de genocide in Rwanda.4 Al deze manifestaties van
1 A. Ackermann,‘The Idea and Practice of Conflict Prevention’, Journal of Peace Research, vol. 40, no. 3 (2003), p. 339. 2 N.P., Gleditsch e.a., 'Armed Conflict 1946-2001: A New Dataset', Journal of Peace Research 39, 5 (2002), p. 616. 3 O., Ramsbotham, e.a., Contemporary Conflict Resolution: The prevention, management and transformation of deadly
conflicts, Cambride: Polity Press, 1999, p. 2.
escalerend geweld, onvermogen en ineffectief optreden leidden tot een groeiende consensus over de morele en financiële wenselijkheid van conflictpreventie in plaats van complexe conflictoplossingen en kostbare wederopbouw na conflicten.5
Als reactie op de catastrofes in de jaren ’90, evenals het complexere internationale speelveld, ontstond een algemene consensus over de relevantie van preventie onder de Europese Unie (EU), Verenigde Naties (VN), Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking (OVSE) en vele andere internationale organisaties. Conflictresolutie neigde nu meer naar multilateralisme waarin internationale instituties en instellingen samenwerkten.
Conflictpreventie heeft van begin af aan het centrale doel om gewelddadige conflicten te voorkomen voordat het conflict is uitgebroken. In 1994 sprak Max van der Stoel, de
toenmalig Hoge Commissaris voor Nationale Minderheden van de OVSE, zich hierover uit. “Violent conflicts, including ethnic conflict are ‘not unavoidable but can indeed be
prevented’. In order to do this ‘potential sources of conflict need to be identified and analysed with a view to their early resolution, and concrete steps must be taken to forestall armed confrontation”.6
De urgentie voor dergelijke conflictpreventie ontstond in de jaren ’90 en de eerste daadwerkelijke stappen werden bewerkstelligd in het Verdrag van Maastricht in 1992. Het institutionele framework van de EU werd uitgebreid en de Tweede Pijler van de EU kreeg de naam Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB). Het GVDB houdt in dat een gemeenschappelijk defensiebeleid wordt vastgesteld met een uitgebreide reikwijdte waarin alle facetten van (inter)nationaal veiligheidsbeleid bedekt worden.7 De doelstelling van het GVDB zijn inclusief, hoewel heel algemeen, het behouden van vrede en het
versterken van internationale veiligheid. De definitie van het GVDB is volgens de officiële website van de EU als volgt:
“In het kader van het GVDB wordt gestreefd naar een ontwikkeling van de civiele en
militaire capaciteit van de Unie op het gebied van conflictpreventie en crisisbeheersing op internationaal niveau om zo, overeenkomstig het Handvest van de Verenigde Naties, bij te dragen tot de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid. Het GVDB wordt in
5 Ibidem.
6 O., Ramsbotham, e.a., Contemporary Conflict Resolution, Cambridge: Polity Press, 2011, p. 123.
7 J. Wouters en F. Naert, ‘The EU and conflict prevention: a brief historic overview’, Institute for International Law, Working Paper No 52 (2003), p 4.
samenhang en coördinatie met de NAVO ontwikkeld en betekent niet dat er een Europees leger wordt opgericht”. 8
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam (1999) werden nieuwe opdrachten opgenomen, waaronder crisisbeheersings- en vredeshandhavingsopdrachten. Zodoende werd conflictpreventie en crisis management een kernactiviteit voor de EU sinds de inwerkingtreding van het GVDB in de jaren ’90. Vervolgens is het concept enkele malen aangepast waarvan de laatste aanpassingen zijn opgenomen uit het Verdrag van Lissabon (2009).
Ondanks de schijnbare consensus die over het concept conflictpreventie bestaat, is er veel kritiek op het concept. Een van de critici is dr. E.J. Stewart. Stewart is een expert op het gebied van het buitenlandsbeleid van de EU en conflictpreventie. Ze heeft verschillende boeken gepubliceerd waaronder ‘The European Union and Conflict Prevention. Policy
Evolution and Outcome’ in 2006. Ze spreekt zelfs van een notoir fuzzy concept en stelt dat het
concept zorgvuldiger moet worden gedefinieerd wil het een realistische internationaal multilateraal doel dienen.9 Een ander criticus is de gerenommeerde beleidsdenker John S. Stedman, senior onderzoeker internationale veiligheid op de Universiteit van Stanford, die stelt dat beleidsmakers die denken dat preventieve maatregelen goedkoop zijn met de bedoeling om diepere oorzaken van conflicten weg te nemen, leidden aan economisch en ecologisch determinisme.10 Andere critici benoemen het optreden van de EU in voormalig Joegoslavië. Het bombarderen van Belgrado zorgde voor veel opschudding, vanwege het feit dat de EU diplomatieke middelen, zoals overleg en dialoog, hoog in het vaandel heeft staan. Door deze benadering draagt de EU de normen en waarden over maar, de bombardementen gingen volledig in tegen alle principes waarop EU ’s conflictpreventie is gebaseerd.
Bovenstaand is maar een kleine greep die de ‘problematiek’ van het concept oproept. Mijn inziens, is dit een uitstekend uitgangspunt voor een onderzoek. Dit onderzoek zal zich toespitsen op het concept conflictpreventie die de EU aanhoudt. Veelal is gebleken dat conflicten die beëindigd zijn, in de toekomst weer uitbreken, dus er is een overlap tussen preventie, conflictbeëindiging en peacebuilding. In mijn onderzoek wordt conflictpreventie
8 Europese Unie glossarium, http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/european_security_defence_policy_nl.htm, geraadpleegd op 9 maart 2015.
9 E.J. Stewart, ‘Conflict Prevention: Consensus or Confusion?’, p. 2.
10 S.J. Stedman, ‘Alchemy for a New World Order: Overselling 'Preventive Diplomacy’ Foreign Affairs, Vol. 74, No. 3 (1995) pp. 14-20.
op internationaal niveau geanalyseerd en onderzocht hoe het concept van de EU toegepast wordt als extern veiligheidsbeleid. Onderzocht zal worden of conflictpreventie daadwerkelijk een grote rol kan spelen in het veranderende internationale speelveld en tevens zal het concept van de EU worden getoetst op effectiviteit. De vijfdaagse oorlog in Georgië,
daterend van augustus 2008, zal dienen als case study om de sterke en zwakke punten evenals de effectiviteit van het concept te analyseren.
Conflictpreventie heeft als doel om conflicten te voorkomen, door in vroeg stadia een potentieel conflict te identificeren en preventieve maatregelen te nemen, waarbij gestreefd wordt naar conflictresolutie. Daarom wordt de effectiviteit getest aan de hand van drie fases; structureel en lange termijn; analyses en vroegtijdige waarschuwingen; en op operationeel gebied. In hoofdstuk 3 worden voorwaarden gegeven voor effectieve conflictpreventie, vervolgens worden deze waarden gebruikt om elke fase te toetsen op de volgende condities: 1. In hoeverre EU’s conflictpreventie in staat was om het Georgisch conflict te voorkomen door voorafgaand aan het conflict een duurzame fundering te ontwikkelen voor
conflictresolutie.
2. Indien de risicoanalyses en het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme optimaal functioneerde in de (ruime) periode voor augustus 2008. Er wordt onderzocht of het identificatieproces van een potentieel conflict in vroeg stadia werd geïdentificeerd en er preventieve maatregelen werden genomen door de EU.
3. Wat de daadwerkelijke impact van de EU was tijdens en na de mediation van de EU. Was er binnen de EU een overeenstemming van belangen en heeft de EU openingen gecreëerd, tijdens en na de afhandeling van het conflict, voor conflictresolutie?
De onderzoeksvraag die als leidende draad door het onderzoek loopt is als volgt: Heeft de EU
conflictpreventie effectief toegepast in Georgië?
Georgië zal dienen als case study vanwege verschillende redenen. De kortdurende oorlog tussen Georgië en Rusland in augustus 2008 wordt gezien als de eerste Europese oorlog van de 21ste eeuw en is een typisch voorbeeld van een post-Koude Oorlog conflict. Het was een intrastatelijk conflict, maar tevens een interstatelijk conflict. Intrastatelijk vanwege het feit dat de Georgische overheid ingreep om de orde te herstellen in de Georgische provincie Zuid-Ossetië waar Ossetische separatisten Georgische dorpen onder vuur namen. Het was een interstatelijk conflict, omdat Rusland een grootschalige invasie lanceerde op
Georgisch grondgebied onder mom van een vredeshandhaving-operatie. Daarnaast is het EU-instrumentarium duidelijk zichtbaar in Georgië, zoals het Europees Nabuurschapsbeleid (ENB). De EU had tevens een nadrukkelijke directe betrokkenheid tijdens de oorlog tussen Georgië en Rusland. Het optreden van de EU als mediator in het conflict laat zonder meer de geest zien waarop de EU is ontstaan, omdat diplomatie, voortdurend overleg en het aangaan van de dialoog de kernwaarden zijn van het conflictpreventie beleid. Nadat de oorlog was beëindigd had de EU nog steeds een directe betrokkenheid met Georgië. Om deze redenen is voor desbetreffende case study gekozen, waarin de oorlog in Georgië centraal staat. In de volgende paragrafen wordt het onderzoek per hoofdstuk beschreven.
1.1 Opzet onderzoek
Hoofdstuk 2 betreft een beschrijvend hoofdstuk en geeft vooral definities en concepten weer. In de eerste paragraaf wordt de terminologie beschreven, omdat er verwarring is betreffende de definities bij verwijzingen naar elementen van conflictpreventie. In de tweede paragraaf wordt de definitie van conflictpreventie gegeven die als leidraad dient voor het onderzoek, maar ook zal verklaard worden waarom deze definitie wordt aangehouden. Vervolgens wordt in de derde paragraaf zowel klassieke als moderne ideeën uiteengezet, die conflictresolutie in het verleden hebben gevormd. Conflictresolutie is een groot onderdeel van conflictpreventie en bevat vele elementen die noodzakelijk zijn om conflictpreventie in zijn geheel te
begrijpen. De vierde paragraaf bestaat uit EU’ s concept van conflictpreventie. In deze paragraaf wordt de fundering en het instrumentarium van het concept conflictpreventie beschreven. Daarnaast zullen de aanwezige instrumenten die de EU bezit met betrekking tot conflictpreventie beschreven worden. Vervolgens worden de gelieerde instituties behandeld die effectieve preventie moeten ondersteunen. Ten slotte worden de door de EU aangehouden definities van de politieke dialoog en mediation weergegeven.
In hoofdstuk 3 worden voorwaarden gegeven voor effectieve conflictpreventie. De ambitie om een internationale sleutelrol te spelen met betrekking tot veiligheidskwesties is van andere orde dan daadwerkelijk een verschil te maken. Daarom is het noodzakelijk om de componenten weer te geven. In de eerste paragraaf worden de risicoanalyses en het
vroegtijdig waarschuwingsmechanisme behandeld. Accurate informatie en analyses zijn van groot belang om een duidelijk beeld te schetsen welke maatregelen genomen moeten worden door de EU. De tweede paragraaf zal de politieke wil om daadwerkelijk te handelen
beschrijven. Beschreven zal worden waarom het complex is om actoren te motiveren voor conflictpreventie. De derde paragraaf zal in het teken staan van neutraliteit en het vertrouwen winnen van conflicterende partijen. In de vierde paragraaf wordt de cohesie onder de lidstaten behandeld en het ontwikkelen van een coherente strategie voor conflictpreventie. Als laatste voorwaarde worden geschikte beleidsinstrumenten weergegeven. De laatste twee paragrafen beslaan de factoren die effectieve preventie kunnen beïnvloeden en de obstakels voor
effectieve conflictpreventie.
In hoofdstuk 4 wordt de synthese, bestaande uit de informatie uit voorgaande hoofdstukken, uitgewerkt voor de casus Georgië. Het hoofdstuk wordt opgedeeld in twee segmenten. Het eerste deel bestaat uit drie paragrafen waarin de achtergronden beschreven worden. Als eerste wordt de relatie tussen de EU en Georgië behandeld. Vervolgens een overzicht van eerdere conflicten die van invloed waren op de oorlog in 2008. Als laatste wordt de EU als mediator in het conflict beschreven. In het tweede deel wordt geanalyseerd of de EU effectieve conflictpreventie heeft toegepast. Ten eerste wordt de lange termijn instrumenten geanalyseerd en wat de daadwerkelijke invloed is geweest. Vervolgens wordt onderzocht of de EU het potentieel conflict in vroeg stadia identificeerde en er preventieve maatregelen werden genomen door de EU. Aansluitend wordt geanalyseerd wat de
daadwerkelijke impact is geweest betreffende het optreden als mediator. Aansluitend wordt de soft power benadering van de EU geanalyseerd.
1. Definities en theoretisch kader
Ondanks het veelvuldig gebruik van de term conflictpreventie door overheden en
internationale organisaties in de post-Koude Oorlog periode bestaat er geen consensus over de exacte betekenis van de term. In dit hoofdstuk wordt de definitie van conflictpreventie gegeven die als leidraad dient voor het onderzoek, maar ook zal verklaard worden waarom deze definitie wordt aangehouden. Ten eerste wordt de terminologie beschreven, omdat er verwarring bestaat betreffende de correcte definities bij de verwijzingen naar elementen van conflictpreventie.11 Vervolgens worden zowel klassieke als moderne ideeën uiteengezet die conflictresolutie hebben gevormd. Conflictresolutie wordt onderdeel van conflictpreventie en bevat vele elementen die noodzakelijk zijn om conflictpreventie in zijn geheel te begrijpen. De vierde paragraaf bestaat uit EU’s concept van conflictpreventie.
2.1 Terminologie
Oliver Ramsbotham, Tom Woodhouse en Hugh Miall schreven het boek ‘Contemporary
Conflict Resolution’. Dit betreft een baanbrekend onderzoek in het academisch veld van
conflictpreventie en conflictresolutie. In mijn onderzoek ontleen ik de onderscheidende definities en modellen van deze onderzoekers. Dit wordt ondersteund door John W. Burton. Burton was een vooraanstaand Australische academicus. Zijn theoretisch werk met
betrekking tot het oplossen van conflicten is zeer invloedrijk geweest bij het opzetten van conflictresolutie als een academische discipline. Ten slotte zal ik veelvuldig refereren naar E.J. Stewart, die reeds beschreven is in de inleiding. Al deze definities, termen en modellen zijn van invloed op de uitkomst van het onderzoek en worden daarom zorgvuldig uiteengezet.
Als eerste wordt het verschil uitgelegd tussen een conflict en geschil. Met conflict wordt het nastreven van onverenigbare doelen door verschillende groepen bedoeld.12 Door het gebruik van deze definitie ontstaat er een ruimere tijdspanne en uitgestrektere categorie dan een gewapend conflict. Burton begint zijn essay “Conflict Resolution as a Political Philosophy" met het uitleggen van de conceptuele verschillen in conflict en geschil. Een geschil draait om tegenstrijdige, maar
onderhandelbaar belangen, terwijl een conflict zich ontwikkelt langs niet onderhandelbare problemen die de ontbering van de menselijke basisbehoeften weergeven.13 De relevantie van dit onderscheid is de menselijke basisbehoeften. Een conflict kan alleen worden opgelost als de behoeften bevredigd 11 E.J. Stewart, ‘Conflict Prevention: Consensus or Confusion?’, p. 14.
12 O., Ramsbotham, e.a., Contemporary Conflict Resolution, 1999, p. 20.
13 J.W. Burton, ‘Conflict resolution as a political system: Introduction’, The International Journal of Peace Studies, beschikbaar via http://www.gmu.edu/programs/icar/ijps/vol6_1/Burton2.htm, geraadpleegd op 6 juli 2015.
zijn door alle strijdende partijen/intermediairs. Voor de val van de SU werd gedacht dat de termen conflict en geschil omwisselbaar waren en internationale conflicten werden meer serieus genomen dan binnenlandse conflicten.14 De recente intrastatelijke oorlogen bewijzen het tegendeel. Wereldwijde conflicten zijn vaak de resultaten van spillovers van interne conflicten. Burton kwam dan ook tot de conclusie dat conflicten een generiek verschijnsel zijn waarin geen enkel systeem van grenzen onderkend worden.15
Deze benadering maakt vrij baan voor een nieuw kader en een analytische benadering van het oplossen van conflicten. Hierin speelt conflictresolutie een centrale rol.
Conflictresolutie is een alomvattende term die impliceert dat de kernoorzaken van conflicten worden geadresseerd.16 Dit impliceert dat het gedrag niet meer gewelddadig is, houdingen niet meer vijandig zijn en de structuur van het conflict veranderd is.17 Het zorgt er dus voor dat er een oplossing komt die alle partijen van alle behoeften voorziet. Vanwege het feit dat conflictresolutie gericht is om de kern van het probleem aan te pakken is het doel niet alleen om sociale en/of etnische conflicten per direct op te lossen, maar ook om inzichten te geven in de generieke aard van het probleem. Dit zal bijdragen tot eliminatie van de bronnen en de preventie van andere opspelende conflicten in de toekomst. Conflictresolutie heeft echter niet de doelstelling om het conflict te elimineren vanwege de eenvoudige reden dat het
onmogelijk is. Het heeft als doel om actuele of potentiele conflicten te transformeren naar vredige processen, die sociale en politieke veranderingen realiseert.18 Conflictresolutie is door de verschuiving van de focus op interne conflicten een groot onderdeel geworden van
conflictpreventie, dit wordt in paragraaf 2.2 uitvoeriger behandeld.
Conflicttransformatie is een term die zijn oorsprong kent in het begrip
conflictresolutie. Het impliceert een volledige transformatie in de relaties van alle partijen betrokken bij het conflict en de situatie die het conflict creëerde. Als een complete
transformatie is gerealiseerd, dan is het hoogste niveau bereikt in het hele conflictresolutieproces.19
Als de term onderhandelen wordt gebruikt, verwijst dit naar de partijen in het conflict die streven naar het beslechten of het oplossen van het conflict.20 Deze partijen, in dit geval
14 Ibidem. 15 Ibidem.
16 O., Ramsbotham, e.a., Contemporary Conflict Resolution, 1999, p. 21. 17 Ibidem.
18 Ibidem, p. 22.
19 Ibidem.
Georgië en Rusland, hebben direct contact om een wederzijds acceptabele overeenkomst te bereiken zonder hulp van een derde partij. Mediation behelst de interventie van een derde partij, de EU. Mediation is vrijwillig en de conflictpartijen behouden controle over de uitkomst. Bemiddelen vindt plaats op verschillende niveaus en kan verwijzen naar zeer verschillende soorten tussenkomsten van derden. In de meeste situaties fungeert de mediator als een neutrale tussenpersoon in het proces van communicatie en blijft volledig onpartijdig met betrekking tot de uitkomst van het conflict21. Dit wordt aangeduid als ‘soft or pure
mediation’. Er bestaat ook ‘hard mediation’. Dit wordt in vaktermen aangeduid als
‘meditation with muscle’. Dit behelst een nadrukkelijke aanwezigheid van de derde partij die zijn macht laat gelden door incentives aan te bieden om conflictpartijen aan de tafel te krijgen.
2.2 Definities conflictpreventie
De preventie van gewelddadige conflicten heeft een hoge mate van relevantie in de 21ste eeuw middels de veranderde aard van conflicten. Hedendaagse conflicten omvatten met name intrastatelijke conflicten, groeiende elementen van etniciteit, religie en spillovers naar naburige landen.22 Om deze redenen zijn internationale instituties op zoek gegaan naar nieuwe benaderingen om deze gewelddadige conflicten te voorkomen. De academische wereld heeft hier op in gehaakt, met vele definities van het concept als gevolg.
Conflictpreventie heeft een hedendaagse betekenis die verschillende variaties heeft en onderwerp van geschil is. Een algemene tendens in het concept is dat het doorgaans refereert naar het identificeren van oorzaken van een conflict en probeert deze oorzaken, door een derde partij, voor het uitbreken van geweld aan te pakken.23 De meeste definities impliceren niet dat een conflict onwenselijk is maar, dat het oplossen van een conflict door middel van geweld destructief is en niet leidt tot een duurzame oplossing.24 De term conflictpreventie kan zowel smal als breed gedefinieerd worden die verschillende beleidsimplicaties heeft.
Conflictpreventie wordt gezien, binnen de smalle definitie, als een scala van acties die
ondernomen worden om een potentieel conflict die gewelddadig lijkt te worden te voorkomen 21 Ibidem, pp. 21-22.
22 J. Bercovitch and R. Jackson, Conflict Resolution in the Twenty-first Century: Principles, Methods, and Approaches, University of Michigan Press, 2009, p. 89.
23 E.J., Stewart, The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and Outcome, LIT Verlag Münster, 2006, p. 14.
voor de inzet van troepen of een krachtige interventie door een internationale of regionale organisatie.25 Michael Lund, auteur van het boek “Preventing Violent Conflicts” en Consulting Program Manager van het Woodrow Wilson International Center for Scholars (WWIC), limiteert zijn definitie tot het punt waar ‘serieus’ geweld nog niet is voorgekomen. Zijn definitie luidt:
“Any structural or intercessory means to keep intrastate or interstate tension and disputes from escalating into significant violence and use of armed forces, to strengthen the
capabilities of potential parties to violent conflict for resolving such disputes peacefully, and to progressively reduce the underlying problems that produce these issues and disputes.”26 I. William Zartman, een van de oprichters en de huidige bestuursvoorzitter van het
International Peace and Security Institute (IPSI), definieert conflictpreventie als volgt:
“providing diplomatic assistance in conflict situations as a strategy to prevent renewed outbreak of conflicts that are protracted in nature”27
Door deze definitie aan te nemen limiteert Zartman de term tot de diplomatieke instrumenten die worden gebruikt om de volgende ronde van geweld te voorkomen.28 Het impliceert eveneens de inzet van diplomatieke strategieën door middel van een mix van dwang en verleiding.29 Deze strategieën omvatten ook de toepassing van sancties en embargo’s door de derde partij. Echter, deze maatregelen worden niet gezien als effectief en ook bestreden door academici.
Louis Kriesberg, auteur van het boek “Constructive Conflicts: From Escalation to
Resolution”, onderzocht een meer effectievere benadering en ontwikkelde een bredere
definitie. Hij stelde dat het concept niet alleen maatregelen moest treffen om conflicten te voorkomen, maar ook maatregelen moest nemen om de voorwaarden te verwijderen die tot het gewelddadige conflict leidde.30 Ackerman breidde dit concept uit en stelde dat twee distincties te onderscheiden zijn: een proactief beleid om de onderliggende structuren die leidden tot geweld, weg te nemen én preventief beleid dat de onmiddellijke bron van het
25 J. Bercovitch and R. Jackson, Conflict Resolution in the Twenty-first Century, p. 90.
26 M. Lund, 'Preventing violent interstate conflicts: Learning lessons from experience', in Paul van Tongeren, Hans von de Veen and Juliette Verhoeven, (eds), (2002), Searching for Peace in Europe and Eurasia: An Overview of Conflict Prevention and Peacebuilding Activities.
27 Ibidem.
28 J. Bercovitch and R. Jackson, Conflict Resolution in the Twenty-first Century, 2009, p.. 90.
29 Ibidem.
conflict aanpakt.31 De ‘Carnegie Commission on the Prevention of Violent Conflict’ maakt onderscheid door twee categorieën van conflictpreventie aan te houden:
- Directe preventie / operationele preventie: maatregelen die gericht zijn op korte termijn preventie met betrekking tot de vaak dreigende escalatie van een mogelijk conflict (bijvoorbeeld door de tussenkomst van een mediator)
- Structurele preventie: focus op maatregelen op de lange termijn die de onderliggende oorzaken van potentiële conflicten aanpakt samen met mogelijk escalerende factoren (bijvoorbeeld ontwikkelingshulp)32
In dit onderzoek wordt de bredere definitie aangehouden, omdat het een rijkere mogelijkheid van beleidsmaatregelen impliceert. Door een bredere definitie te hanteren omvat het concept tevens het aanpakken van structurele oorzaken van conflicten als armoede, sociale, politieke en economische ongelijkheid en bestuurlijke corruptie. Dit zijn vraagstukken die belangrijk zijn en het uitbreken van een conflict kunnen veroorzaken. Daarnaast gaat het verder dan alleen het voorkomen van geweld, omdat het bredere concept probeert het conflict te
voorkomen door te pleitten voor een volledige transformatie van de onderliggende structuren die debet zijn aan het conflict. De bredere definitie die als leidraad wordt gebruikt is ontleend aan Stewart:
“A multi-faceted process ranging from long-term or structural policy to project stability, to
short-term operational policy (preventive diplomacy and civilian or military crisis management) to resolve crises and prevent further escalation”.33
Deze definitie verwijst ook naar pogingen om herhaling van geweld te stoppen in
conflictgebieden. Het heeft vooral, maar niet uitsluitend, betrekking op de periode voor het uitbreken van de oorlog. Voor de toepassing van deze analyse zal een onderscheid gemaakt worden tussen drie fasen in de praktijk; structureel of lange termijn; vroegtijdige
waarschuwingen en analyses; en operationeel. Er wordt dus in termen van conflictpreventie gedacht aan een set van onmiddellijke en operationele instrumenten om geweld te voorkomen en structurele lange-termijn maatregelen om gebreken aan te pakken die het conflict in eerste instantie aanwakkerde zoals het falen van overheden en instituties.34
31 Ibidem.
32 European Peacebuilding Liaison office: definitions, http://www.eplo.org/definitions.html, geraadpleegd op 20 april 2015. 33 E.J., Stewart, The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and Outcome, p. 14.
Er wordt in achting genomen dat de benadering van een bredere definitie zorgt voor serieuze uitdagingen voor de internationale gemeenschap. Deze uitdagingen variëren van soevereiniteitskwesties tot een algemene consensus over geschikte maatregelen. Bovendien ontstaan er nieuwe normen en waarden over de aard van de nationale en internationale orde en actoren moeten zich gedragen naar deze nieuwe standaarden. Daarnaast is er nog de belangrijke relatie tussen het recht van de staten en het recht van het individu.35 Vanuit de basisgedachte dat de EU is opgericht om conflicten te voorkomen en hun normen en waarden over te brengen en daar naar te handelen, versterkt dit juist om een bredere definitie aan te houden.
2.3 Conflictbenaderingen
De manier waarop wordt omgegaan met conflicten is een kwestie van gewoonte en keuze maar, het is mogelijk om gewoonlijke reacties te veranderen en intelligentere keuzes uit te oefenen.36 Dit heeft betrekking op de evolutie van modellen en theorieën voor
conflictresolutie wat op zijn beurt onderdeel is geworden van conflictpreventie.
Er kan onderscheid worden gemaakt in conflictbenaderingen tussen de periode voor en na de Koude Oorlog vanwege de verschuiving naar intrastatelijke conflicten. Een typische gewoonte in conflicten is een hoge prioriteit geven aan het verdedigen van de eigen
belangen.37 De belangen van de strijdende partijen staan doorgaans lijnrecht tegenover elkaar. Hoe kunnen partijen die lijnrecht tegenover elkaar staan hun standpunten wijzigen? Een klassiek idee in conflictbenaderingen is het onderscheiden tussen de posities die partijen aannemen en hun onderliggende belangen en behoeften. Belangen zijn makkelijker met elkaar te verzoenen dan standpunten omdat verschillende belangen onderliggende behoeften kunnen bevredigen en sommige van deze belangen verenigbaar zijn.38
De interventie van een derde partij kan de dynamiek veranderen van een conflict. Indien er twee partijen betrokken zijn, reageert de partij op de acties van de andere en dan is het eenvoudig mogelijk dat het conflict escaleert en er een toenemende vijandigheid ontstaat. De intrede van een derde partij verandert de structuur van het conflict en zorgt voor een ander patroon van bijvoorbeeld communicatie. Dit maakt het voor de interventiepartij mogelijk om 35 Ibidem, p. 91.
36 O., Ramsbotham, e.a., Contemporary Conflict Resolution, 1999, p. 5 37 Ibidem.
de houdingen en gedragingen van de strijdende partijen te filteren en sturen. Er is een onderscheid tussen machteloze en machtige interventiepartijen, al aangeduid in de
terminologie. Machtige interventiepartijen veranderen niet alleen de communicatiestructuur maar ook de machtsbalans. Ze kunnen tevens de gedragingen van strijdende partijen
beïnvloeden door het gebruik van de ‘wortel en de stok’, dit is belangrijk voor mijn onderzoek door de relatie tussen de EU, Georgië en Rusland waar dezelfde methode is toegepast.
Het gebruik van de term macht is echter dubbelzinnig, aangezien machteloze
mediators wel degelijk een grote rol kunnen spelen als interventiepartij. Aan de ene kant
verwijst de term ‘hard power’ naar de macht om te bevelen, orde aan te brengen en
handhaving te dwingen aan de andere kant verwijst de term ‘soft power’ naar de macht om samenwerking te bewerkstelligen, te legitimeren en te inspireren.39 Hard power is met name van belang tijdens gewelddadige conflicten terwijl soft power belangrijk is in het vredig managen van conflicten. Zoals eerder beschreven heeft de toepassing van hard power een dreigingselement in zich. Eerdere conflictresolutie theoretici onderscheidden daarnaast twee vormen van soft power. De ‘exchange power’ wordt geassocieerd met onderhandelingen en de compromitterende benadering. De ‘integrative power’ wordt geassocieerd met
overtuigingskracht en transformerende lange-termijn probleem oplossing, samen kunnen we iets doen dat voor beide beter is.40 Conflictbemiddelaars proberen altijd de nadruk te
verschuiven van hard power naar het gebruik van soft power. Alle politici en overheden maken gebruik van deze twee vormen van macht. Deze twee verschillende strategieën kunnen echter ook tegelijkertijd gehanteerd worden.
Al het bovenstaande komt voort uit eerder stadia van conflictbenadering en spits zich vooral toe op conflictbelangen van gelijke partijen. Conflicten kunnen ook ontstaan tussen ongelijke partijen, zoals meerderheden versus minderheden en overheden versus rebellen. Dit worden asymmetrische conflicten genoemd. De kern van het conflict heeft geen betrekking op kwesties of belangen dat de partijen verdeeld, maar op de structuur van wie ze zijn en de relatie tussen de partijen.41 Klassieke conflictresolutie wordt bijna volledig toegepast op symmetrische conflicten. De structuur in asymmetrische conflicten kenmerkt zich door de karakteristiek dat de onderdrukker altijd wint en de onderdrukte altijd verliest. De enige manier om het conflict te sussen is de structuur van het conflict te veranderen. Dit is echter 39 Ibidem, p. 10.
40 Ibidem.
nooit in het belang van de onderdrukker.42 Er zijn dus geen win-win uitkomsten mogelijk en de derde partij wordt gedwongen om de krachten te bundelen met de onderdrukte om
uiteindelijk tot een oplossing te komen. De asymmetrische conflicten hoeven echter niet altijd in het voordeel van de machtige onderdrukker te worden beslecht omdat er kosten aan
verbonden zijn. Als de kosten te hoog worden voor de onderdrukker, om zelf aan de macht te blijven en de onderdrukten blijven te onderdrukken, dan opent een nieuwe mogelijkheid voor conflictresolutie door een verschuiving van de bestaande structuur tussen de relatie van beide partijen.43 De interventiepartij moet helpen bij deze transformatie en waar nodig is de strijd aangaan met de onderdrukker. Dit betekent de transformatie van een niet vredige en
ongebalanceerde relatie naar een vredige en dynamische.44
In de jaren ’60 ontwikkelde Johan Galtung, een van de belangrijkste grondleggers van de discipline vrede- en conflictstudies, een nieuw invloedrijk model wat zowel symmetrische als asymmetrische conflicten omvatte.45 Hij stelde dat een conflict gezien kon worden als een driehoek, met contradictie, houding en gedrag als driehoek punten. Contradictie refereert naar de onderliggende conflictsituatie waarin er een discrepantie is tussen sociale waarden en sociale structuren.46 In een symmetrisch conflict wordt de contradictie gedefinieerd door de partijen, hun belangen en belangenstrijd. In een asymmetrisch conflict wordt de contradictie tevens gedefinieerd door partijen, maar verder nog op hun relatie en de conflictbelangen inherent aan deze relatie. Houding heeft betrekking op de perceptie van beide partijen op elkaar. Dit kan zowel negatief als positief zijn en wordt ernstig beïnvloed door emoties als angst, boosheid, bitterheid en haat.47 Het derde component is gedrag en omhelst elementen als samenwerking of dwang. Bijvoorbeeld gewelddadige conflicten worden gekenmerkt door dreigingen en dwang. Galtung beargumenteerde dat alle drie de componenten aanwezig moeten zijn in een conflict. Hij ziet conflicten als een dynamisch proces waarin structuur, houding gedrag constant veranderen en elkaar beïnvloeden.48 Het model van Galtung ziet conflicten dus voortkomen uit sociale verandering dat leidt tot een proces van gewelddadige of niet-gewelddadige conflicttransformatie. Dat resulteert in verdere sociale veranderingen
42 Ibidem.
43 Ibidem. 44 Ibidem.
45 J. Galtung, Peace by Peaceful Means: Peace and Conflict, Development and Civilisation, London: Sage, 1996, p.72. 46 C. Mitchell, The structure of International Conflicts, London: Macmillan, 1981, p. 18.
47 O., Ramsbotham, e.a., Contemporary Conflict Resolution, 1999, p. 15.
waarin individuen of groepen hun belangen articuleren en bestaande normen en machtsstructuren bestrijden.49
De focus van de post-Koude Oorlog periode lag echter op interne conflicten. Veel van de eerdere theorieën waren gericht op symmetrische conflicten, maar asymmetrische
conflicten werden nu dominant op het wereldtoneel omdat andere normen ontstonden. Dit is het keerpunt waarin conflictresolutie onderdeel werd van conflictpreventie. Internationale conflicten werden uitgevochten tussen soevereine staten maar interne conflicten
weerspiegelen de afbraak binnen staten. Dit heeft als consequentie dat bestaande structuren van machtsbalansen verdwijnen (VS en SU) en het verschijnen van verdeeldheid binnen de internationale structuur van soevereine staten.50 Dit had tevens als gevolg dat interventie van derde partijen een prominentere rol kregen binnen conflicten. Klassieke conflictresolutie had de focus op de intrede van een conflict en het oplossen van gewelddadige conflicten op een niet gewelddadige manier maar, de huidige benadering heeft een ruimere tijdspanne van interventie. Dit houdt in dat inspanningen worden gedaan om een conflict op te lossen
voordat het conflict is uitgebroken. De inspanningen moeten ook tijdens het uitbreken van het conflict worden gehandhaafd en hebben tevens toepassing op vredeshandhaving en
humanitaire interventie.51
Een reactie uit de academische wereld bleef niet uit en er werd gezocht naar andere benaderingen zodat de heersende patronen van asymmetrische conflicten meer begrepen kon worden. Nieuwe objecten stonden centraal zoals de nadruk op sociale aspecten, cultuur en conflicttransformatie om uiteindelijk sociale en politieke veranderingen binnen een
geïnstitutionaliseerd proces te bewerkstelligen.52 Bovendien werd een andere aanpak vereist dan voorheen middels het nieuwe complexere internationale klimaat waarin andere normen ontstonden en fragmentarisering centraal stond. Veranderingen in de context van een conflict hangen af van internationale en regionale overeenkomsten, conflicten binnen en/of over een staat vereist bijvoorbeeld een structurele verandering op staatsniveau, conflicten tussen partijen vereisen nog steeds resoluties op relationeel niveau en culturele veranderingen hebben invloed op alle niveaus.53 Door deze toenemende complexiteit van conflicten kwam een grotere nadruk te liggen op het integreren van verschillende niveaus die reikte van vredeshandhaving tot conflictresolutie. Deze niveaus bestaan uit de leiders die negotiation, 49 Ibidem.
50 Ibidem, p. 16.
51 Ibidem.
52 Ibidem, p 17.
mediation en vredeshandhaving realiseren (EU, VN, overheden, internationale en regionale
organisaties). Dit is het hoogste niveau en heeft de meeste invloed op de uitkomst van een conflict. Het tweede niveau zijn de leiders van het midden niveau die zich bezighouden met
pure mediation en probleem oplossing (internationale NGO’s, private bedrijven en kerken).
Het derde niveau heeft betrekking op de lokale actoren die vooral informatie voorziet aan de andere niveaus en probeert sociale cohesie op te bouwen. Als interventiepartij is het
noodzakelijk om alle niveaus samen te laten werken. Meer diepgang in andermans cultuur is tevens een vereiste om een conflict te managen zodat er een duurzame fundering ontstaat en volledige transformatie gerealiseerd kan worden.
2.4. Concept conflictpreventie: Fundering en instrumentarium
Het GVDB-beleid werd in 1999 opgenomen in de EU-Verdragen en is operationeel sinds 2004. De EU heeft zich sindsdien opgewerkt als een globaal sleutelfiguur op het gebied van conflictpreventie en crisismanagement. Gedurende de periode 2004-2015 heeft de EU 30 missies gelanceerd waardoor de organisatie op verschillende manieren betrokken wordt bij internationale crisisbeheersing.
Om de fundering voor het concept conflictpreventie te begrijpen is het historisch aspect van groot belang. Meer dan 60 jaar geleden waren EU landen verwikkeld in een verwoestend conflict, de Tweede Wereldoorlog. De stabiliteit en welvaart die de huidige EU-landen kennen was indertijd ondenkbaar. Nadat de oorlog was afgelopen realiseerden de betrokken partijen zich, dat een verbindende samenwerking de enige oplossing was om Europa weer op te bouwen. . De Europese Commissie (2001) vatte dit als volgt samen: ‘De
enige weg vooruit voor Europa, was gelegen in het slechten van barrières en de bevordering van samenwerking tussen de verschillende landen, gebaseerd op gezamenlijke waarden en belangen, zowel politiek, als economisch’.54 Het was en is een uniek experimenteel project dat ook gezien kan worden als een succesvol project voor vrede, omdat het aan de grondslag lag voor verzoening en vreedzame ontwikkeling in West-Europa. Het droeg tevens bij aan de versterking van de welvaart en democratie.55 Deze stellingen komen tot uiting in het Verdrag van Lissabon waar de lidstaten van de EU de volgende primaire doelstellingen heeft
54 EU law and publications: Communication from the Commission on Conflict Prevention / COM/2001/0211 final /,
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL-EN/TXT/?uri=CELEX:52001DC0211&from=EN, geraadpleegd op 8 mei 2015
ingesteld: ‘preserve peace, prevent conflicts and strengthen international security’.56 Preventie en vredesopbouw vormen dus de kern van de huidige doelstellingen en is tevens de fundering van de oprichting van de EU in de jaren ’50, een feit dat wordt erkend door de Nobel Prijs Comité.57 De EU wil in het kader van het uitbreidingsproces, het GVDB, de
ontwikkelingssamenwerking en de programma’s voor externe bijstand, ook buiten haar eigen grenzen stabiliteit projecteren.58 Hierin speelt conflictpreventie een belangrijke rol.
Het ontwikkelen van het concept conflictpreventie moet in de context van de jaren ’90 begrepen worden. In het chaotische internationaal veld, na de Koude Oorlog, is er een
toename van intrastatelijke conflicten te constateren. Dit vereiste een andere aanpak tot ingrijpen dan voorheen. Het onvermogen van de internationale gemeenschap om effectief op te treden in voormalig Joegoslavië en Rwanda legde de noodzaak van een andere aanpak bloot. Gewelddadige conflicten vernietigt levens en levensonderhoud, ondermijnt de economische en sociale ontwikkeling en bedreigt de nationale, regionale en internationale veiligheid. De visie van de EU veranderde gericht op de doelstelling om conflicten koste wat kost te voorkomen. Er was een groeiende consensus over de morele en financiële
wenselijkheid van conflictpreventie in plaats van complexe conflictoplossingen en kostbare wederopbouw na conflicten. Het is financieel wenselijker om een conflict op te lossen door dialoog en constructieve actie dan iets te doen aan de gevolgen van een gewelddadig conflict.59
Het concept is gebaseerd op dezelfde fundering als de oprichting van de EU. De EU ziet zichzelf als een succesvol voorbeeld van conflictpreventie, op basis van democratische waarden en respect voor de mensenrechten, rechtvaardigheid en solidariteit, economische welvaart en duurzame ontwikkeling.60 Het proces van de uitbreiding zal deze gemeenschap van vrede en vooruitgang laten toenemen tot een bredere kring van Europese staten en buiten de Europese grenzen. Hoofdaspecten zijn dialoog, preventie en vredesopbouw door middel van een breed instrumentarium.
56 P. Flor, ‘The EU's role in conflict prevention and crisis management’, Speech on the occasion of the international conference "Neutrality and Preventive Diplomacy: Basis for Peace and Security (11 December 2012).
57 Ibidem.
58 EU law and publications: Communication from the Commission on Conflict Prevention / COM/2001/0211 final /,
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL-EN/TXT/?uri=CELEX:52001DC0211&from=EN, geraadpleegd op 8 mei 2015 59 Ibidem.
60 Council of the European Union, Draft European Union Programme for the Prevention of Violent Conflicts, Brussels, 7 June 2001.
2.4.1 Politieke prioriteiten voor preventieve acties
Succesvolle conflictpreventie steunt op de bereidheid van lidstaten om gezamenlijk actie te ondernemen alvorens een situatie verslechtert en uiteindelijk leidt tot geweld.61 De
ontwikkeling van beleidsopties dienen te beginnen met duidelijke politieke prioriteiten en visies door middel van regelmatige evaluaties van potentiële conflictgebieden.62 Om
duidelijke politieke prioriteiten voor preventieve acties te ontwikkelen zal de Raad voor elke vergadering mogelijke probleemgebieden behandelen. Dit gebeurt in samenwerking met en behulp van de Hoge Vertegenwoordiger (HV), relevante organen van de Raad, met inbegrip van het Politiek en Veiligheidscomité (PVC), en de EC. Het identificeren van
probleemgebieden en/of regio’s is de eerste stap om preventieve maatregelen te ondernemen. Als besloten wordt om preventieve maatregelen te treffen is de Raad de centrale spil. De Raad formuleert coherente en globale preventieve strategieën. Dit doen zij door het gebruik van het instrumentarium, het identificeren van duidelijke doelstellingen, toewijzen van hulpbronnen en zorgen voor de samenwerking met externe partners.63 De implementatie van preventieve strategieën zal worden gecontroleerd door de Raad, op basis van de bijdragen van de secretaris-generaal (SG), de HV en de EC. Een speciale rol is hierbij weggelegd voor de EC omdat zij de voorstellen van de versterking van conflictpreventieve elementen moeten implementeren in de CSP. Door de implementatie in het CSP ontstaat een meer systematische analyse van conflicten die gebruikt kunnen worden in de toekomst.
2.4.2 Beleidscoherentie en het waarschuwingsmechanisme
Succesvolle preventie dient te zijn gebaseerd op accurate informatie en analyse, evenals duidelijke opties voor maatregelen voor zowel korte- als lange termijn preventie. Samenhang moet worden gewaarborgd in vroegtijdige waarschuwingen, analyse, planning,
besluitvorming, uitvoering en evaluatie.64 Om dit te bewerkstelligen heeft de EU de volgende doelstellingen opgesteld:
- Comité van Permanente Vertegenwoordigers heeft als taak om de samenhang tussen verschillende beleidsterreinen van de EU te waarborgen.
61 Ibidem. 62 Ibidem.
63 Ibidem.
- Het Politiek en Veiligheidscomité (PVC), een permanente structuur van de Raad van de EU, draagt bij aan het opstellen en uitvoeren van het gemeenschappelijk buitenlands- en
veiligheidsbeleid (GBVB) en het GVDB.65 Het PVC definieert en volgt de reactie van de EU als er een crisis is ontstaan. De drie taken van het PVC omvatten het volgende:66
• Levert adviezen aan de Raad om te helpen in het bepalen van beleid
• Coördineert, begeleidt en controleert het werk geleid door de verschillende werkgroepen van de Raad op het gebied van het GBVB
• Onderzoekt de ontwerpconclusies van de Raad
- De VN, OVSE, andere internationale organisaties en de civiele samenleving zullen informatie aanleveren uit het conflictgebied en dit zal gebruikt worden door de EU.
- Lidstaten, hun missievertegenwoordigers, de speciale vertegenwoordigers van de EU, EC-delegaties en andere vertegenwoordigers van de EC, evenals het secretariaat van de Raad, met inbegrip van de beleidsplanning en vroegtijdige waarschuwingsmechanisme en de EU Militaire Staf (EUMS), moeten regelmatig de Raad van informatie voorzien over de
ontwikkeling van potentiële conflicten. Dit zal gedaan worden door de ontwikkeling en het gebruik van standaard formaten en methodes van rapporten uit het vroegtijdige
waarschuwingsmechanisme.67
Het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme is het meest cruciale instrument om een potentieel conflict in een eerder stadium te identificeren. Het mechanisme omvat het systematisch verzamelen en analyseren van informatie die afkomstig is uit verscheidene bronnen om risico’s te identificeren en te begrijpen voor gewelddadige conflicten in een gegeven land.68 Daarnaast wordt het gebruikt om een strategische aanpak te ontwikkelen die de risico’s kan verzachten. Het doel is niet om conflicten te voorspellen omdat het
onmogelijk is om een exact punt aan te wijzen wanneer er een conflict zou uitbreken in de toekomst. Om deze reden houdt het mechanisme zich bezig met identificeren van factoren en
65 Summaries of EU legislation: Implementation of the CFSP and ESDP,
http://europa.eu/legislation_summaries/foreign_and_security_policy/cfsp_and_esdp_implementation/r00005_en.htm, geraadpleegd op 11 mei 2015.
66 Ibidem.
67 Council of the European Union, Draft European Union Programme for the Prevention of Violent Conflicts, Brussels, 7 June 2001.
indicatoren die correleren met gewelddadige conflicten.69 Het probeert tevens de
onderliggende structuren en risico’s van een land te evalueren zodat het eenvoudiger is om preventieve maatregelen te nemen. Bovendien geeft het beleidsmakers de mogelijkheid om behoedende beslissingen te nemen op basis van bewijs en dieper inzichten van de
onderliggende structuren en dynamieken van geweld in landen en regio’s.70 Bovendien is het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme bedoeld om de kloof te dichten tussen vroegtijdige waarschuwingen en vroegtijdige actie van de EU. Daarom wordt EU personeel betrokken bij gezamenlijke evaluaties en analyse processen die gekoppeld worden aan follow-up acties.
Het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme bestaat uit vier processen. Als eerste worden scans uitgevoerd die wereldwijde hoge risico’s en verslechterde situaties
identificeren. Dit wordt gedaan door gebruik te maken van de combinatie van een
kwantitatieve index, ontwikkeld door de EC Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek, en de kwalitatieve input van EU personeel en experts op het gebied van landenanalyses.71 Het tweede proces omvat het identificeren van risicovolle landen, die verdere EU-analyse en actie nodig hebben voor preventie of te profiteren van vredesopbouw mogelijkheden. Stap drie bestaat uit het analyseren dat als doel heeft om de input te combineren van EU personeel in het veld en het hoofdkwartier.72 Deze stap bestaat tevens uit het instellen van expliciete doelstellingen ter voorbereiding van preventieve of vredesopbouw maatregelen. Het vierde en laatste proces monitort de daaruit vloeiende acties in termen van hun impact op de
geïdentificeerde conflictrisico’s of vredesopbouw mogelijkheden en neemt dit mee naar de volgende cyclus van beoordeling en analyse.73
2.4.3 Preventie op de lange termijn
Het instrumentarium van de EU bestaat uit korte- en lange termijn preventie. De lange termijn preventie bestaat uit drie aspecten: de EU en de bevordering van integratie, integreren van conflictpreventie in samenwerkingsprogramma’s en de efficiënte aanpak van transversale vraagstukken. 69 Ibidem. 70 Ibidem. 71 Ibidem. 72 Ibidem. 73 Ibidem.
EU en de bevordering van integratie
Als promotor van integratie onderhoudt de EU al decennia lang speciale relaties met naburige landen die hebben bijgedragen tot een hoge mate van stabiliteit en het behouden van
welvaart.74 Handel is een belangrijk aspect van samenwerking en ontwikkeling en draagt bij aan het voorkomen van conflicten. Een voorbeeld van een dergelijk initiatief die van
toepassing is op dit onderzoek is het ENB. Het ENB is ontwikkeld in 2004 en is vooral een bilateraal beleid tussen de EU en het partnerland. Het heeft als doel om het ontstaan van nieuwe scheidslijnen tussen de uitgebreide EU en zijn buren te vermijden en de welvaart, stabiliteit en veiligheid in de betreffende buurlanden te versterken.75 De EU biedt door middel van het ENB de partners een geprivilegieerde relatie aan die voortbouwt op een wederzijdse toewijding van gemeenschappelijke waarden, zoals democratie en mensenrechten, goed bestuur, markteconomische beginselen en duurzame ontwikkeling).76 De fundering van de EU komt hier duidelijk naar voren en het hangt ook af welke relatie de EU en de
partnerlanden hebben door de mate waarin deze waarden worden gedeeld. Het ENB omvat dus, zowel politieke associaties als diepere economische integratie.
Integreren van conflictpreventie in samenwerkingsprogramma’s
Conflictpreventie dient in de samenwerkingsprogramma’s te worden opgenomen, omdat gewelddadige conflicten zelden voortkomen uit het niets maar het resultaat zijn van geleidelijke verslechtering.77 Beleid en ontwikkelingssamenwerking programma's zijn effectieve instrumenten voor de aanpak van de onderliggende oorzaken van het conflict.78 Elk land moet echter anders benaderd worden omdat er rekening moet worden gehouden met diens specifieke omstandigheden. Een belangrijk hulpmiddel van een geïntegreerde aanpak zijn de Country Strategy Reports (CPS). Deze rapporten omvatten een evaluatie van
potentiële conflicten aan de hand van verschillenede indicatoren.
Armoede en economische stagnatie zijn een van de factoren die kunnen leiden tot een conflict. Daarom is een gezond macro-economisch klimaat noodzakelijk. De EU geeft financiële steun voor passende economische hervormingsprogramma’s aan arme landen die
74 EU law and publications: Communication from the Commission on Conflict Prevention / COM/2001/0211 final /,
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL-EN/TXT/?uri=CELEX:52001DC0211&from=EN, geraadpleegd op 8 mei 2015. 75 European External Action: European Neighbourhood Policy, http://eeas.europa.eu/enp/about-us/index_en.htm, geraadpleegd op 11 mei 2015.
76 Ibidem.
77 EU law and publications: Communication from the Commission on Conflict Prevention / COM/2001/0211 final /,
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL-EN/TXT/?uri=CELEX:52001DC0211&from=EN, geraadpleegd op 8 mei 2015.
hoge schulden hebben. Bovendien neem de EU ook maatregelen om hervormingen te bewerkstelligen in de veiligheidssector. Tevens worden maatregelen gerealiseerd in post-conflictsituaties. Hierbij moet gedacht worden aan demobilisatie, ontwapening en re-integratie, ontmijningsoperaties, bijzondere aandacht voor kinderen die getroffen zijn door gewapende conflicten en maatregelen om de verzoening te bevorderen.79
Efficiënte aanpak van transversale vraagstukken
Het derde aspect van de lange termijn preventie heeft betrekking op effectieve behandeling van transversale vraagstukken zoals drugs, kleine wapens, het beheer van natuurlijke hulpbronnen, aantasting van het milieu, besmettelijke ziekten, massale bevolkingsmigratie, mensenhandel en particuliere belangen in onstabiele gebieden.80 Dit betreffen allen factoren die kunnen bijdragen in de totstandkoming van een conflict.
2.4.4 Preventie op de korte termijn
De EU dient adequaat te reageren wanneer de situatie van een land ernstig verslechterd, want hoe eerder de EU actie onderneemt hoe meer effect die actie sorteert. Het vermogen om problemen op te lossen is hevig afhankelijk van het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme. In de eerste plaats om de operationele centra van de EU te waarschuwen als er een conflict driegt te ontstaan, maar ook om de oorzaken en mogelijke gevolgen te bestuderen en
uitsluitsel te geven over de meest geschikte reactie daarop.81 Een belangrijk aspect is de snelle reactie van de EU-lidstaten om een coherente aanpak waarborgen en uitstippelen. De EC kan bijvoorbeeld verschillende korte-termijn acties sneller implementeren door de versnelde procedure. Voorbeelden hiervan zijn onmiddellijke economische hulp, bemiddeling of het sturen van waarnemers en onderzoeksmissies.82
Korte termijn preventie bevat ook politieke en diplomatie instrumenten zoals de politieke dialoog, speciale vertegenwoordigers en sancties. Speciale vertegenwoordigers hebben na het Lissabon Verdrag meer bevoegdheden gekregen om efficiënter en
geloofwaardiger te kunnen optreden. Met betrekking tot de sancties, die worden meestal
79 Ibidem.
80 Ibidem.
81 Ibidem, geraadpleegd op 11 mei 2015.
opgelegd na het uitbreken van een conflict, en zijn gericht om een land, partij of entiteit de middelen te ontzeggen om geweld te continueren of te doen escaleren.83
2.4.5 Samenwerking en partnerschappen
Het is noodzakelijk voor de EU effectieve partnerschappen op te bouwen die elkaar
wederzijds ondersteunen en resulteren in efficiënte preventie. De EU werkt met verscheidene (inter) nationale instituties en instellingen samen zoals de VN, OVSE, NAVO.
Samenwerking op alle niveaus met de betreffende organisaties is van hoogst belang, van vroegtijdige waarschuwingen tot en met het analyseren en evalueren van ondernomen acties. De uitwisseling van informatie en de praktische samenwerking met humanitaire actoren, relevante NGO’s (niet-gouvernementele organisatie) en lokale actoren zijn essentieel voor zowel preventieve maatregelen als te nemen acties. De EU erkent de primaire rol van VN in conflictpreventie, daarom zijn EU-acties in overeenstemming met de beginselen en
doelstellingen van het VN-Handvest.84
2.4.6 Mediation en de politieke dialoog
Een conflict oplossen door middel van mediation en dialoog zijn hoofddoelstellingen van de EU. Mediation wordt beschouwd als een onderdeel van EU’ s preventieve diplomatie die plaatsvindt in het conflictgebied. Het is een component van EU’s instrumentarium. De EU heeft zijn eigen ‘mediation support capacity’ ontwikkeld die als gids dient voor mediation nadat een conflict is uitgebroken. Onderstaand wordt het beknopt weergegeven.
In dit hoofdstuk is mediation meerdere malen gedefinieerd, maar het is bevorderlijk voor het onderzoek welke definitie de EU aanhoudt. Deze luidt:
“Mediation is a way of assisting negotiations between conflict parties and transforming
conflicts with the support of an acceptable third party. The general goal of mediation is to enable parties in conflict to reach agreements they find satisfactory and are willing to implement. The specific goals depend on the nature of the conflict and the expectations of the parties and the mediator. A primary goal is often to prevent or end violence through
83 Ibidem.
84 P. Flor, ‘The EU's role in conflict prevention and crisis management’, Speech on the occasion of the international conference "Neutrality and Preventive Diplomacy: Basis for Peace and Security (11 December 2012).
cessation of hostilities or cease fire agreements. In order to ensure peace and stability in the long-term, mediation should be cognisant of and, as appropriate, address the root causes of conflict.”85
De definitie sluit aan bij de eerdere gegeven definities. Het assisteert tussen conflicterende partijen en probeert de kern van het conflict te adresseren. De EU ziet mediation als een effectief en kosten efficiënt instrument voor conflictpreventie, conflicttransformatie en conflictresolutie.86 Het houdt zich niet specifiek bezig met een stadium maar, wordt gebruikt in alle stadia van inter- en intrastatelijke conflicten. Dus, voor escalatie, na het uitbreken van geweld en tijdens de uitvoering van vredesakkoorden.
De politieke dialoog wordt tevens gezien als effectief instrument. De EU houdt de onderstaande definitie aan:
“Dialogue is an open-ended process which aims primarily at creating a culture of
communication and search of common ground, leading to confidence-building and improved interpersonal understanding among representatives of opposing parties which, in turn, can help to prevent conflict and be a means in reconciliation and peace-building processes. Successful dialogue can de-escalate conflict and render more formal mediation
unnecessary.”87
Met betrekking tot de politieke dialoog is het relevant dat de EU een consistente en coherente politieke lijn ontwikkelt. Dit geeft de buitenwereld, daardoor ook de conflicterende partijen, een duidelijk signaal dat de interventiepartij niet verdeeld is. Dat zal leiden tot een betere onderhandelingspositie dan wanneer er verdeeldheid heerst onder de interventiepartij.
85 Council of the European Union, Concept on Strengthening EU Mediation and Dialogue Capacities, Brussels, 10 November 2009.
86 Ibidem. 87 Ibidem.
3. Voorwaarden voor effectieve conflictpreventie
De ambitie om een internationale sleutelrol te spelen met betrekking tot veiligheidskwesties is van andere orde dan daadwerkelijk een verschil maken. Een recente studie van
onderzoekers, Steven Blockmans en Ramses A. Wessel, onthult dat verscheidene GVDB missies hebben gefaald. Ze hebben drie case studies onderzocht, te weten Kosovo, Afghanistan en Tsjaad. Hieruit blijkt dat de goede intenties terzijde, de conflicten
verslechterde door de intrede van de EU in de conflicten.88 Het Verdrag van Lissabon heeft een flink aantal institutionele wijzigingen geïntroduceerd, maar het blijft de vraag of deze innovaties een aanzienlijke verbetering zijn ten op zichtte van eerdere verdragen. Dit heeft vooral betrekking op de effectiviteit van EU als internationale crisis manager.
In dit hoofdstuk worden componenten van effectieve conflictpreventie weergegeven. Een van de belangrijkste focus van conflictpreventie, naast conflictresolutie, is het
identificeren en reageren op een dreigend conflict of een bestaand conflict van escalatie.89 Dit kan behaald worden door verschillende middelen en methoden. Deze worden in de volgende twee categorieën geplaatst: het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme en preventieve politieke diplomatie. Daarnaast zijn er factoren en obstakels die het succes van effectieve preventie beïnvloeden of kunnen beïnvloeden. Die worden door de paragrafen heen uitvoerig behandeld.
3.1 Waarschuwingsmechanisme en risicoanalyses
Het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme is essentieel in conflictpreventie. Daarnaast zijn ook risicoanalyses een voorwaarde voor effectieve conflictpreventie. De risicoanalyses moeten in het voorstadium worden uitgevoerd en vervolgens moet het
waarschuwingsmechanisme worden ingezet. De analyses kunnen worden uitgevoerd door specialisten maar ook door bijvoorbeeld academici die nauwkeurige informatie bezitten over het desbetreffende potentieel conflict. Het waarschuwingsmechanisme is het tweede stadium waarin de vergaarde informatie over een potentieel conflict, bijvoorbeeld de onderliggende structuren, in kaart zijn gebracht en doorgespeeld wordt naar de juiste EU-beleidsmakers. In het huidige EU-framework zullen de analyses terechtkomen bij Federica Mogherini, de Hoge
88 S. Blockmans en R.A. Wessel, ‘ The European Union and Crisis Management: Will the Lisbon Treaty Make the EU More Effective?’, Centre for the law of EU external relations (2009), pp. 1-47.
89 V. Latifi, ‘The preventive diplomacy and the process of the peace-building since the end of the Cold War’, AARMS
Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Vanuit deze basis moet een beleid worden uitgestippeld of de EU reageert op de
waarschuwingen of deze negeert. Hierbij moet rekening worden gehouden met de timing van interventie en de beschikbare middelen om de effectiviteit te waarborgen. Het is essentieel dat de analyses en het waarschuwingsmechanisme op elkaar zijn ingesteld om het proces correct en efficiënt te laten verlopen.
Het voorspellen van toekomstige conflicten moet bewerkstelligd worden op basis van het identificeren van onderliggende structuren die een conflict kan laten uitbarsten.
Voorspellen van dit soort vereist ruime inzichten in de oorzaken van conflicten en het herkennen van vroegtijdige signalen van potentiele destructieve conflicten. Hoe eerder de signalen worden herkend des te eerder maatregelen kunnen worden genomen om geweld te voorkomen, dus een grotere kans aanwezig is om succesvol in te grijpen.90 Concluderend, de risicoanalyses en het waarschuwingsmechanisme bestaan uit twee componenten:
waarschuwingen en reactie.
Een conflict ontspringt niet uit het niets, maar komt voort uit bepaalde structuren of systemen van factoren die relationeel aan elkaar verbonden zijn. Er zijn vele factoren die bijdragen aan een conflict zoals armoede, economische stagnatie, ongelijke verdeling van hulpbronnen, zwakke sociale structuren, gebrek aan goed bestuur, systematische
discriminatie, onderdrukking van minderheden, destabiliserende effecten van
vluchtelingenstromen, etnische tegenstellingen, religieuze en culturele intolerantie, sociale onrechtvaardigheid en de proliferatie van massavernietigingswapens en kleine wapens.91 Het vroegtijdig waarschuwingsmechanisme moet het in kaart brengen van oorzaken, identificeren van factoren en indicatoren die correleren met gewelddadige conflicten, deze informatie doorspelen naar overheden en internationale organisaties en hopen dat er actie wordt ondernomen.92 Tevens vereist effectieve vroegtijdige waarschuwingen een geïntegreerde strategie binnen verschillende sectoren (militair, diplomatie, economisch, politiek en
sociaal).93 Nauwkeurige risicoanalyses en betrouwbare vroegtijdige waarschuwingen kunnen bepalend zijn om effectief preventief in te grijpen.
90I. W. Zartman, Cowardly Lions: Missed Opportunities to Prevent Deadly Conflict and State Collapse, Lynne Rienner Pub, 2005.
91 EU law and publications: Communication from the Commission on Conflict Prevention / COM/2001/0211 final /,
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL-EN/TXT/?uri=CELEX:52001DC0211&from=EN, geraadpleegd op 8 mei 2015 92 J. Bercovitch and R. Jackson, Conflict Resolution in the Twenty-first Century, p. 91.
De voorspelling is echter het eerste fundamentele probleem voor het concept conflictpreventie. Het is enorm moeilijk voor analytici om in eerder stadia conflicten te voorspellen en in het bijzonder intrastatelijke oorlogen.94 De vaststelling van escalatie dat uitmondt in geweld is complex en kan leiden tot loos alarm. Daarnaast bestaat de kans dat externe actoren misschien geen constructieve veranderingen willen belemmeren of de angst hebben dat door interventie de situatie verslechtert in plaats van verbetert95 Ook de media speelt een substantiële rol door weinig aandacht te schenken aan succesvolle voorspellingen zoals de mediation van de VN in Burundi (1994-1997), maar leggen de nadruk op historische gebeurtenissen die niet voorspeld waren.96 Een voorbeeld hiervan is de val van de Sovjet-Unie die door bijna geen één academicus was voorspeld. Een ander voorbeeld van een verkeerde interpretatie is ex-Joegoslavië. De spanningen laaiden ernstig op in de jaren ’90, maar het ontbrak aan een algehele analyse wat het conflict openbrak. Hierdoor was het onmogelijk een efficiënt beleid te ontwikkelen omdat het ontbrak aan de juiste analyses. De aanwezige analyses en waarschuwingen werden verkeerd geïnterpreteerd en daardoor konden geen juiste vervolgstappen genomen worden om het conflict te de-escaleren.
De complexiteit van voorspellingen is ook een probleem voor academici. De zeer gerenommeerde academicus Barry R. Posen beargumenteerde in zijn beroemde artikel “The
Security Dilemma and Ethnic Conflict” dat de potentie voor een Russisch-Oekraïens conflict
niet hoog was.97 Dit kwam door de aanwezigheid van nucleaire wapens in zowel Rusland als Oekraïne, die een stabiliserende factor zou hebben. Een oorlog tussen twee nucleaire machten over het aanvallen van minderheden zou de staat, die de belangen behartigt van de
slachtoffers, meer geloofwaardigheid opleveren.98 Het zou dan de verdediger worden van de status quo. De potentiele militaire gevolgen van elke partij wordt dus gedempt. De goed beargumenteerde analyse van Posen is exemplarisch dat er geen garantie is voor een juiste voorspelling, getuige het grootschalige conflict in 2014 tot heden.
Deze voorbeelden versterken de perceptie dat er weinig kans is op een correcte voorspelling in intrastatelijke conflicten. Academici hebben zich hierover uitgelaten
waaronder Stephen J. Stedman, een vooraanstaand expert op het gebied van burgeroorlogen
94 P. Wallensteen, Understanding Conflict Resolution: War, Peace and the Global System, London SAGE Publications, 2002, p. 276.
95 Ibidem.
96 E.J., Stewart, ‘The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and Outcome’, p. 32.
97 B.R., Posen, ‘The Security Dilemma and Ethnic Conflict’, Survival: Global politics and Strategy, Volume 35, Issue 1, 1993, p. 38.
