4. Case study Georgië
4.9 Hard versus soft power
De EU wordt omschreven als een soft power macht en ook gedurende de mediation maakte het gebruik van deze benadering. Door middel van ‘wortels en stokken’ probeerde de EU een uitkomst te realiseren die de behoefte van beide partijen zou bevredigen. Het gebruik van positieve en negatieve incentives kunnen nuttig zijn voor de bemiddelaar om een verandering te bewerkstelligen in de kosten-baten berekeningen van de conflicterende partijen, om
zodoende de posities van beide partijen te beïnvloeden.192 De kosten-baten berekening is een breed begrip dat een veelvuldigheid van incentives impliceert. Door bijvoorbeeld
economische sancties wordt materiële schade toegebracht, maar negatieve incentives kunnen ook leidden tot een verlies in internationaal prestige. Het laatste heeft betrekking op Ruslands toenemende isolatie. Door de stugge houding van Rusland in voornamelijk internationale onderhandelingen, wordt Rusland gezien als een onhandelbare partner van het westen. De consequentie is dat Rusland zichzelf isoleert door zijn houding en daardoor internationale 188 Ibidem.
189 R.G. Whitman and S. Wolff, ‘The EU as a conflict manager?’, p. 16.
190 Ibidem.
191 Ibidem..
prestige verliest. Het conflict in Oekraïne illustreert dit doordat het Westen zich genoodzaakt voelt om Rusland te straffen, getuige hiervan bijvoorbeeld de uitsluiting van Rusland van de G8 top in 2015.
Ondanks dat de EU in het bezit is van positieve en negatieve incentives door middel van de bilaterale relaties met Georgië en Rusland, is het niet gelukt deze effectief toe te passen om het resolutieproces te versnellen.193 Tijdens de mediation is geprobeerd om een andere benadering te gebruiken, hiervan getuige diverse voorstellen, maar door de interne verdeeldheid, onvoldoende samenwerking en sterke politieke partijdigheid van sommige lidstaten heeft dit niet geresulteerd in het bevorderen van creatieve oplossingen voor conflictresolutie. Deze problemen zijn vooral staats gerelateerd, daardoor zullen de
institutionele hervormingen onder het Lissabon Verdrag niet aanzienlijk bijdragen om deze situatie te verbeteren.
Georgië is erg afhankelijk van de financiële hulp en politieke steun van de EU variërend van toekomstige handel tot bekrachtiging van de territoriale integriteit. Daarom is Georgië erg gevoelig voor de gebruikte incentives. Dit stelt de EU in de positie om meer invloed uit te oefenen over Georgië en concessies te extraheren. Dit betekent niet dat de EU volledige invloed over Georgisch beleid kan uitoefenen. De EU was niet in staat om het assertieve conflictresolutie beleid van Saakashvili te beïnvloeden, maar de incentives hebben wel een positieve invloed gehad op bijvoorbeeld het versoepelen van de Georgische
wetgeving betreffende de wetgeving aangaande bezette gebieden.194
Het gebruik van incentives is complexer in relatie met de twee separatistische
provincies en Rusland. In Abchazië bestonden kansen om nauwere banden op te bouwen met de EU. De aarzeling die toelaatbaar was, gezien de positie van de EU ten opzichte van de territoriale integriteit, temperde echter de Abchazische verwachtingen. Een Abchazische opinieleider stelde het volgende: “by the time Europe decides on what to do, the train will be
gone”, zeker gezien hoe snel en resoluut Rusland kan handelen.195 Met betrekking tot Rusland heeft de EU geen verenigde politieke wil om aan te dringen op gedragsverandering. De EU bezit weinig effectieve wortels en realistische stokken om Rusland gedragsmatig te
beïnvloeden. Exemplarisch voorbeeld is dat de EU niet in staat was om Rusland aan te pakken op het niet naleven van de wapenstilstandsovereenkomst, gevormd in 2008. 193 Ibidem, p. 27.
194 Ibidem.
Om deze redenen is het noodzakelijk om de benadering van soft power onder de loep te nemen. Het heeft zowel voor- als nadelen. EU’s gedeelde waarden met de nadruk op democratie, mensenrechten, rule of law en sociale rechtvaardigheid maakt de EU aantrekkelijk als potentiële partner. Ook de tendens om te streven naar oplossingen, gebaseerd op dialoog, en het prefereren van diplomatie maakt de EU aantrekkelijker. Dit heeft echter ook een keerzijde. De voordelen die worden aangeboden zijn aantrekkelijk op een zeer abstracte manier en velen in de samenlevingen van de Kaukasus hebben geen duidelijk inzicht hoe deze waarden het Europees maatschappelijk leven onderbouwen.196 De naleving die vereist is om de voordelen te krijgen, worden daarnaast vaak ingenomen door de heersende politieke elites in de Kaukasus. Bovendien is het moeilijk om de waarden te onderscheiden van Europa’s economische voordelen waardoor de nadruk verschuift naar puur de economische voordelen.
Er zijn nog meer valkuilen te benoemen met betrekking tot de soft power benadering. Het heeft meer impact in termen van algemene doelstellingen dan specifieke effecten.197 Bovendien, als een situatie bestaat waar hard power wordt gebruikt dan heeft soft power een beperkte impact. Dit is van toepassing in Georgië getuige de overweldigende Russische militaire lange termijn aanwezigheid in de afgescheiden regio’s. Het is dus uiterst complex om samenwerkingen met de afgescheiden regio’s te realiseren op basis van soft power. De EU zal een andere aanpak moeten overwegen dan soft power om de kans op conflictresolutie en de impact te vergroten in de Kaukasus.
196 Ibidem.
Conclusie
Ondanks dat de EU zijn eigen identiteit op het internationaal speelveld wil vestigen en het bevorderen van vrede, veiligheid en vooruitgang in Europa en zijn buurlanden, evenals de wereld, een van de principes zijn van EU’s mission statements, heeft de EU niet uitgeblonken in het projecteren van een beeld van zichzelf als een sterke internationale veiligheidsactor. Dit betekent niet dat het beeld niet versterkt kan worden. Sinds de jaren ’90 zijn er veel pogingen ondernomen met betrekking tot conflictresolutie en conflictpreventie en heeft de EU al grote stappen gemaakt om geloofwaardiger te zijn als internationale veiligheidsactor. De ENB is hiervan een goed voorbeeld doordat nauwere relaties worden opgebouwd met naburige landen en het een positieve incentive is voor de verspreiding van democratische waarden, welvaart en stabiliteit. Er zijn echter nog veel stappen te maken om effectiever op te treden betreffende conflictpreventie, zoals is gebleken uit de case study Georgië. In
onderstaand segment worden conclusies getrokken uit de syntheses en daarnaast worden aanbevelingen gedaan om EU’s conflictpreventie effectiever toe te passen in de
daadwerkelijke praktijk.
Geconcludeerd kan worden dat de EU haar conflictpreventie niet effectief heeft toegepast en dat er veel gemiste kansen zijn geweest. Vooral in een regio waar conflicten herhaaldelijk voorkomen, zoals in de Kaukasus, is het noodzakelijk dat de kern van de problemen, die debet zijn aan het uitbreken van een conflict, worden aangepakt.
Conflictresolutie speelt hierin een centrale rol, maar door de EU zijn te weinig effectieve pogingen ondernomen om het potentieel conflict, tussen de separatistische provincies en Georgië, te transformeren naar vredige processen die sociale en politieke veranderingen bewerkstelligen.
Voordat er conceptueel wordt ingegaan op de voorwaarden voor effectieve
conflictpreventie, zal allereerst een theoretische misvatting beschreven worden die negatieve consequenties heeft voor het treffen van preventieve maatregelen. Een conflict als frozen karakteriseren is een foute aanname van de EU, aangezien het leidt tot een politiek denken dat meer toegespitst is om de status quo te behouden. De vraag zal hierdoor genegeerd worden om potentieel gewelddadige conflicten te transformeren, wat uiteindelijk nieuwe breuklijnen produceert tussen samenlevingen in conflicten.
Een voorwaarde voor effectieve conflictpreventie betreft de langetermijnstrategie. Het ENB heeft de meeste bijdrage betreffende deze voorwaarde. Het ENB wordt door de EU
gezien als een alomvattend instrument dat economische groei moet genereren en op zijn beurt stabiliteit realiseert. Een mechanisme voor economische groei kan echter onwaarschijnlijk een conflict, dat voortkomt uit identiteit kwesties, transformeren naar een samenwerking tussen de conflicterende partijen. Post-Koude Oorlog conflicten kenmerken zich door andere normen dan voorheen en door het ENB worden niet alle onderliggende structuren aangepakt. Het ENB heeft het potentieel om bij te dragen aan stabiliteit, echter het mechanisme op zichzelf is niet voldoende om alle factoren te adresseren die debet zijn aan een potentieel conflict. Georgië is exemplarisch dat financiële groei niet de enige factor is om
conflictresolutie te realiseren als er andere krachten op de achtergrond spelen zoals inmenging van Rusland.
Daarnaast kan er gesteld worden dat de rol van de EU in Georgië, voor augustus 2008, marginaal was door ineffectieve beleidsterreinen en benaderingen. Bijvoorbeeld de ex ante
conditionality benadering kan de effectiviteit ondermijnen doordat er geen vertrouwensband
wordt ontwikkeld. Een benadering op basis van uitsluiting zal geen toenemende politieke dialoog met alle conflicterende partijen bewerkstelligen, omdat er nauwelijks contact ontstaat zoals is gebleken uit de case study.
De risicoanalyses en het vroegtijdige waarschuwingsmechanisme kunnen aanzienlijk verbeterd worden. Uit de case study is gebleken dat de mechanismes niet optimaal
functioneerde. Alle signalen waren aanwezig tot het uitbreken van een gewelddadig conflict. De indicaties werden echter door bureaucratische belemmeringen en/of verkeerde
interpretaties in een vroeg stadium genegeerd. Dit had zijn weerslag op de timing van interventie omdat er geen beleid was ontwikkeld die adequate preventieve maatregelen mogelijk maakten. Anderhalve maand nadat er strijdkrachten in Georgië waren verplaatst en de VS al een politiek beleid had ontwikkeld, stelde de EU eindelijk in een statement dat het zich ernstig zorgen maakt om de toenemende spanningen in de Kaukasus en via diplomatie een oplossing wilde bereiken. De timing van interventie is echter vaker een probleem voor de EU getuige de debacles in Rwanda en ex-Joegoslavië.
Daarnaast is het opvallend dat de lidstaten geen goed beeld hadden van de complexe dimensies van de conflicten in de Kaukasus. Dit is niet goed in kaart gebracht en daardoor kon er geen coherente strategie worden ontwikkeld omdat de EU-lidstaten geen accurate analyses hadden die inzicht gaven in de vele niveaus van het conflict.
De grootste uitdaging voor de EU betreft de bestrijding van de verdeeldheid onder de EU- lidstaten. Er is geen overeenstemming van belangen en dit uitte zich bijvoorbeeld in Kosovo en Georgië. Kosovo wordt erkend door slechts 23 EU-lidstaten doordat nationale prioriteiten meer doorslaggevend waren. In het Georgisch conflict was duidelijk zichtbaar dat er een pro- en anti-Russisch kamp bestond. Er kan gesteld worden dat bilaterale relaties voor sommige lidstaten meer belangrijk waren dan het waarborgen van de veiligheid. De politieke eenheid binnen de EU is het grootste probleem om als internationale veiligheidsactor op te treden.
Een andere belangrijke factor voor de afname van effectiviteit in conflictpreventie zijn de institutionele belemmeringen. Doordat de rollen van instituties binnen de EU onvoldoende zijn gespecifieerd ontstaat er onduidelijkheid betreffende taken en beleidsterreinen. Hierdoor is de EU afhankelijk van individuen die een leidende rol aannemen, zoals de Franse president Sarkozy. Daarnaast is het moeilijk om consensus te bereiken onder de lidstaten betreffende veiligheidskwesties. Het laatste punt inzake institutionele belemmeringen is het ontbreken van een geïntegreerd buitenlands beleid met betrekking tot structuur en services. Er ontbreekt een alomvattende instelling die alles coördineert. Daarnaast is er weinig personeel op
belangrijke veiligheidsposten die gespecialiseerd zijn in conflictanalyses en dit heeft zijn weerslag op de risicoanalyses en het vroegtijdige waarschuwingsmechanisme.
Het laatste kritiekpunt is het gebruik van soft power. De EU wordt omschreven als een
soft power macht en maakt ook gebruik van deze benadering. De negatieve en positieve incentives die voortkomen uit de bilaterale relaties met Georgië en Rusland worden echter
niet effectief toegepast om het conflictresolutieproces te versnellen. Georgië is erg afhankelijk van de EU en daardoor vatbaar voor de EU-doelstellingen, maar de
separatistische provincies en Rusland zijn dit niet. Hierdoor is het onmogelijk om door middel van ‘wortels en stokken’ een uitkomst te produceren die de behoefte van alle partijen bevredigd. Daarnaast heeft de soft power een gelimiteerde impact als er tevens hard power wordt gebruikt zoals Rusland doet. Het streven naar een op dialoog gebaseerde oplossing en het prefereren van diplomatie door middel van soft power maakt de EU aantrekkelijk, maar in het huidige speelveld heeft dit een keerzijde. De voordelen die hieruit voortkomen zijn aantrekkelijk op een abstracte manier, maar samenlevingen in de Kaukasus hebben geen duidelijk inzicht hoe deze waarden het Europees maatschappelijk leven onderbouwen. Daarom is het noodzakelijk dat de EU andere benaderingen per regio ontwikkelt om de effectiviteit te verhogen.
De bovenstaande stellingen zijn vooral kritisch van aard, maar er zijn niet alleen negatieve kanten in het concept conflictpreventie. De EU heeft zijn waarde bewezen in de bredere reeks van steunmaatregelen, variërend van humanitaire hulp tot de ondersteuning van politieke, juridische en economische hervormingen in Georgië. Het onmiddellijk beschikbaar stellen van fondsen en de snelle wapenstilstandsovereenkomst demonstreert het vermogen van de EU om snel en adequaat te reageren. Dit is echter ook een voorbeeld dat de EU nog steeds reageert op situaties in plaats van het ondernemen van preventieve maatregelen. Bovendien was er geen beleidsplan ontwikkeld die als vervolgstap werd ingezet na de
mediation.
Er kan geconcludeerd worden dat de EU zowel voor, tijdens als na het conflict geen openingen tot conflictresolutie heeft gecreëerd. Dit komt doordat er tal van politieke en institutionele beperkingen zijn die de impact verminderen. Bovendien is de EU niet in staat geweest om duidelijk internationaal leiderschap te bieden betreffende conflictresolutie, dit beleid heeft de EU wel als pijler in het GVDB. De grootste problemen zijn de interne verdeeldheid en het ontbreken van een substantiële politieke betrokkenheid. Om de
onderliggende structuren en de kern van de problemen te adresseren zijn er nog veel stappen te maken. Conflictpreventie blijft een uiterst complex concept dat flink bijgeschaafd dient te worden om de EU-doelstellingen te behalen.
Aanbevelingen
De onderstaande aanbevelingen komen voort uit de case study en eerdere conflictpreventie gerelateerde ervaringen. Het illustreert wat de EU kan doen om haar concept
conflictpreventie te versterken en effectiever in de praktijk te laten zijn. De vele actoren die de EU bevat, van de lidstaten tot de instituties, is zowel een kans als een uitdaging in elke fase van conflictpreventie. Als deze actoren op een gecoördineerde en strategische manier samenwerken dan kan de impact veel groter zijn dan nu het geval is.
Sinds het Verdrag van Lissabon heeft de HV meerdere verantwoordelijkheden gekregen. De HV krijgt een regio toegewezen en dit kan de effectiviteit aanzienlijk verhogen, omdat er een duidelijk aanspreekpunt is en de conflictgebieden accuraat in kaart kunnen worden gebracht. Het is wel noodzakelijk dat het personeel omtrent de HV een specifieke opleiding hebben betreffende conflictanalyses. De toewijzingen gebeuren nu op basis van nationale quota onder de lidstaten, dit kan gewijzigd worden. Er moet op basis van deskundigheid geselecteerd worden om de effectiviteit te verhogen.
Het specificeren en definiëren van beleidsterreinen is ook een vereiste, omdat de onduidelijkheid aangaande taakomschrijvingen weggenomen moet worden. Alle Europese instituten en instellingen dienen via de wetgeving te weten wat hun taken zijn en op welke beleidsterreinen ze invloed kunnen uitoefenen. Om de
samenwerkingen tussen de instituten en instellingen te bevorderen is een overkoepelend orgaan nodig dat alles coördineert.
De EU kan een concept ontwikkelen dat een coherente en alomvattende
conflictpreventie strategie bevat waaraan alle EU-instellingen en de lidstaten mee instemmen, die tevens geïntegreerd is in alle aspecten van externe betrekkingen met de relevante landen en effectief is geïmplementeerd in de omgang van de EU met andere partijen die betrokken zijn bij conflictpreventie.
Om alle factoren te adresseren die debet zijn aan het uitbreken van een conflict is het noodzakelijk dat het instrumentarium wordt uitgebreid, dit vereist een substantiële politieke betrokkenheid voor het nieuw ontwikkelde instrumentarium. In
conflictgebieden kunnen nieuwe instellingen worden geïnstalleerd die het voortgangsproces van bijvoorbeeld justitiële hervormingen monitoren. Deze instellingen moeten in direct contact staan met Brussel om effectieve preventieve maatregelen te kunnen nemen.
De EU kan andere benaderingen overwegen om de impact te vergroten. Bijvoorbeeld de soft power benadering, die heeft vele voordelen maar kan niet in elke regio worden gebruikt, getuige de case study. Daarom is het noodzakelijk dat er per regio wordt bepaald wat de juiste benadering is.
De inspanningen van de EU vinden doorgaans plaats in een gepolitiseerde context, waarbij andere bilaterale of multilaterale overeenkomsten van invloed zijn. De EU zal moeten streven naar een diepere strategische koppeling tussen bilaterale
onderhandelingen en het EU-instrumentarium. Daarnaast kan er nuttiger gebruik worden gemaakt van alle geloofwaardige positieve en negatieve incentives die beschikbaar zijn, om gedurende mediation de betrokkenheid van conflicterende partijen te garanderen.
In langdurige conflicten zal de EU grondiger moeten streven om diepgewortelde en onderliggende oorzaken van het conflict aan te pakken, naast de problemen
betreffende veiligheid, levensonderhoud en bevolkingsverplaatsing. Om een juiste omgeving te creëren voor de afwikkeling van conflictresolutie is het noodzakelijk dat de EU extra steun verleent aan bredere conflicttransformatie processen zowel
financieel maar vooral politiek. Dit is met inbegrip van de dialoog met de lokale bevolking, omgaan met het verleden, groeiende conflict bewustwording en interne conflicttransformatie tussen de conflicterende partijen. De EU kan voortborduren op de bevindingen van deze processen en dit opnemen in het ontwikkelen van strategieën voor conflictpreventie. Dit kan toegepast kunnen worden in de Country Strategy
Reports.
In complexe conflicten is het noodzakelijk dat de EU zich richt op alle niveaus van het conflict en dit gelijktijdig probeert op te lossen. Met betrekking tot deze case study geldt dat de EU moet streven om zowel het Georgisch-Russische als het
Georgisch-Abchazische en Georgisch-Ossetische conflict tegelijkertijd te adresseren. Elk conflict heeft zijn eigen dynamiek, maar er heerst de tendens om elk conflict apart te benaderen. Dit is een foutieve keuze omdat intrastatelijk en interstatelijke
conflicten veelal spillovers zijn.
Als de EU een kant kiest voor een partij, heeft de EU een hogere slaginskans als een beleid wordt ontwikkeld dat ook aanvaardbaar is voor de andere partij(en). In het geval van de case study, gezien de onvoorwaardelijke steun van de Georgische territoriale integriteit, is het essentieel dat de EU inhoudelijk betrokken blijft bij de niet-erkende gebieden zodat er vertrouwen wordt opgebouwd en zij de EU zien als een evenwichtige actor. Het verstrekken van louter ondersteuningen zonder echte politieke steun, zal beperkte resultaten opleveren.
Bibliografie
Literatuurlijst:
Ackermann, A., ‘The Idea and Practice of Conflict Prevention’, Journal of Peace Research, vol. 40, no. 3 (2003), pp. 339–347.
Art, R. J. and Cronin, P. M., Chapter: Coercive Diplomacy, in Leashing the Dogs of War :
Conflict Management in a Divided World, by C. A. Crocker, F.O. Hampson, and P. Aall ,
Publisher Washington, DC : United States Institute of Peace Press (2007), pp 299-318. Arts, K. and Dickson A.K., EU development cooperation: From model to symbol, Manchester University press, 2004.
Asmus, R.D., A little war that shook the world: Georgia, Russia and the future of the west, Palgrave Macmillan, 2010.
Bercovitch, J. and Jackson, R., Conflict Resolution in the Twenty-first Century: Principles,
Methods, and Approaches, University of Michigan Press, 2009.