Hoofdstuk 3 – Het recht op vrijheid van beweging
3.1. Het recht op vrijheid van beweging: artikel 2 Vierde Protocol EVRM
Op grond van artikel 2 lid 1 en lid 2 heeft ieder individu het recht: om zich vrijelijk binnen een
grondgebied te bewegen; om een land te verlaten en tot slot om vrijelijk een verblijfplaats te kiezen binnen of buiten de grenzen van het grondgebied van rechtmatig verblijf, waarbij het
verblijf buiten dat grondgebied niet met zich meebrengt het recht om tot een ander land toegelaten te worden.153 Voor artikel 2 geldt verder nog dat dit recht aan elk individu in welke
Staat dan ook toekomt, het hoeft hier niet uitsluitend te gaan om burgers in relatie tot hun Staat van nationaliteit (vgl. artikel 3 Vierde Protocol EVRM). Ook mensen met een andere
nationaliteit dan de Staat waarin zij wettig verblijven hebben recht op deze vrijheid.154 Voor
vreemdelingen geldt dat dit recht beperkt kan worden gedurende de bepaling van hun status.155
Het eerste lid stelt dat eenieder, die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen. Let wel, dit recht is slechts van toepassing bij een wettig verblijf en geldt dus niet voor vreemdelingen en illegalen.156 Ten tweede geldt het recht op vrijheid van beweging alleen bij
maatregelen die de vrijheid beperken en niet die de vrijheid benemen, zoals het opleggen van gevangenisstraffen.157 In het geval van vrijheidsbeperkingen moet bovendien gelden dat er een
feitelijke beperking is: het is onvoldoende als men de maatregel als beperkend ziet op basis van
zijn/haar subjectieve opvattingen. In Colon v. The Netherlands158 stelde de klager dat hij zich
ontmoedigd voelde om de Amsterdamse oude binnenstad te betreden omdat daar een maatregel van preventief fouilleren gold. Hierdoor werd zijn vrijheid ongerechtvaardigd beperkt. Het EHRM achtte deze klacht kennelijk ongegrond omdat deze maatregel niet daadwerkelijk een vrijheidsbeperking inhield. Men kon zich, ondanks deze maatregel en het ongemak dat het veroorzaakte, nog steeds vrijelijk bewegen in de Amsterdamse oude binnenstad.159 Dit is anders
in het geval van het voorgestelde verbod, dit betekent immers dat iemand beperkt wordt in 153 Van Kempen & Fedorova 2015, p. 69.
154 Rainey et al 2014, p. 555.
155 Rainey et al 2014, p. 555-556.
156 Van Kempen & Fedorova 2015, p. 70.
157 Van Kempen & Fedorova 2015, p. 70.
158 Zie EHRM 15 mei 2012, Colon v. The Netherlands, 49458/06.
zijn/haar bewegingsvrijheid omdat hij/zij zich helemaal niet meer kan begeven of bevinden in een bepaald gebied, er is niet slechts sprake van een ‘ongemak’ zoals Colon ondervond. Tot slot moet de individuele bewegingsvrijheid worden gegarandeerd binnen een bepaald grondgebied van een verdragsstaat (dat zowel het EVRM als het Vierde Protocol heeft geratificeerd). Het artikel is niet van toepassing op grondgebied dat zich in het buitenland bevindt en waarover de verdragsstaat geen rechtsmacht noch ‘effective control’ heeft.160 Het moge duidelijk zijn dat
territoria die zich in Syrië of Irak bevinden niet tot de jurisdictie van Nederland horen, evenmin heeft Nederland daar rechtsmacht of ‘effective control’. Het eerdergenoemde Kaderbesluit verplicht weliswaar dat lidstaten rechtsmacht vestigen voor terroristische misdrijven die buiten een lidstaat worden gepleegd maar dit geldt slechts in het geval van misdrijven tegen de
bevolking of instellingen van die lidstaat, dan wel tegen een instelling of orgaan van de EU die in de lidstaat is gevestigd.161 Het verplicht niet tot het vestigen van rechtsmacht over gebieden
buiten de Europese Unie. De voorgestelde strafbaarstelling gaat slechts over gebieden die door terroristische organisaties gecontroleerd worden, gebieden zoals Syrië en Irak, en vallen daarmee buiten de reikwijdte van artikel 2 lid 1 Vierde Protocol EVRM.
Ondanks het feit dat het voorstel tot strafbaarstelling een vrijheidsbeperking impliceert, is het niet mogelijk om een beroep te doen op het recht uit artikel 2 lid 1 Vierde Protocol EVRM. De strafbaarstelling heeft betrekking op buitenlandse, door terroristische organisaties
gecontroleerde, territoria waarover Nederland geen rechtsmacht of ‘effective control’ heeft. Deze beperking heeft tot gevolg dat de voorgestelde strafbaarstelling in beginsel niet kan worden gezien als een beperking in de zin van lid 1.162 Het recht uit lid 1 is slechts van toepassing voor
zover het gaat om het grondgebied van een verdragsstaat. Kortom, het strafbaar stellen van het verblijf op door een terroristische organisatie gecontroleerd grondgebied zonder toestemming maakt in beginsel geen inbreuk op het recht om zich vrijelijk te verplaatsen en een verblijfplaats te kiezen op het grondgebied van de verdragsstaat.163
160 Van Kempen & Fedorova 2015, p. 71.
161 Zie artikel 9 Kaderbesluit.
162 Van Kempen & Fedorova 2015, p. 71.
Het tweede lid ziet toe op het recht dat eenieder heeft om welk land dan ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten. Het EHRM heeft over dit recht in Bartik v. Russia164 het volgende
gezegd: “The right of freedom of movement as guaranteed by paragraphs 1 and 2 of article 2 of
Protocol No. 4 is intended to secure to any person a right of liberty of movement within a territory and to leave that territory, which implies a right to leave for such country of the person’s choice to which he may be admitted”. Het recht op vrijheid van beweging impliceert
volgens deze formulering dus ook het recht op de keuze voor een bepaald land waar hij/zij wordt toegelaten. Op basis van deze passage lijkt het dus niet relevant of dat nu een gebied is dat wordt gecontroleerd door een terroristische organisatie of een andere bestemming. Uit rechtspraak van het EHRM blijkt ook dat het recht in lid 2 sterk verbonden is met het recht om noodzakelijke reisdocumenten te hebben of kunnen verkrijgen.165 Wordt dit laatste recht beperkt dan impliceert
dat tegelijkertijd ook een inbreuk op artikel 2 lid 2 Vierde Protocol EVRM.166 Uit de vele
rechtspraak van het EHRM blijkt dat er onder andere sprake is van een inbreuk wanneer een uitreisverbod wordt afgegeven tijdens een strafrechtelijke procedure167 of als politiële maatregel
bij verdenking van banden met de maffia.168 Een uitreisverbod wegens het niet voldoen aan de
dienstplicht169 of vanwege het reizen van een mentaal ziek persoon die geen passende
voorzieningen heeft geregeld in het land van bestemming170 wordt daarentegen wel door het
EHRM geaccepteerd. De vraag is of ook sprake is van een inbreuk op het recht om het land te verlaten wanneer het strafbaar is om te verblijven, en dus af te reizen, op door een terroristische organisatie gecontroleerd grondgebied zonder toestemming van de Minister. Zoals aangegeven begint het antwoord op die vraag vaak al bij het recht om de noodzakelijke reisdocumenten te verkrijgen. In 2014 verklaarde de gemeente Huizen, in overleg met het Ministerie van Veiligheid en Justitie, de paspoorten van twee stellen vervallen.171 Volgens de AIVD zijn er sterke
aanwijzingen dat de twee stellen met hun kinderen naar Syrië willen afreizen om zich daar te 164 Zie EHRM 21 december 2006, Bartik/Russia, nr. 55565/00, r.o. 36.
165 Zie EHRM 21 december 2006, Bartik/Russia, nr. 55565/00, r.o. 36.
166 Van Kempen & Fedorova 2015, p. 72.
167 Zie EHRM 17 oktober 2003, Luordo v. Italy, no. 32190/96.
168 Van Kempen & Fedorova 2015, p. 72.
169 Zie EHRM 4 december 2008, Marangos v. Cyprus, no. 31106/96.
170 Zie EHRM 13 oktober 1993, Nordblad v. Sweden, no. 19076/91.
verenigen met strijders van IS. Advocaten vragen zich echter af wat de juridische onderbouwing is van de vervallenverklaring. De gemeente Huizen beroept zich op het reeds in hoofdstuk 2 genoemde artikel 23 van de Paspoortwet, waarin een dergelijke verklaring is toegestaan als er een gegrond vermoeden bestaat dat een persoon in het buitenland handelingen zal verrichten die bedreigingen vormen voor de veiligheid van Nederland of bondgenoten.172 Met andere woorden:
als deze personen naar Syrië afreizen dan is de veiligheid van Nederland in gevaar. Toch stellen advocaten dat de vervallenverklaring vooral berust op pure speculatie en dat justitie moeite zal hebben te bewijzen dat de Nederlandse veiligheid op het spel staat. Volgens Joke de Wit, universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht, is er voor de algemene veronderstelling dat Syriëgangers de veiligheid in Nederland bedreigen geen grond.173 Verdenkingen moet per geval
worden bekeken. Echter is het algemeen bekend dat Syrië geen vakantiebestemming is. IS is een terroristische organisatie die in bepaalde Syrische en andere gebieden de controle heeft. Het grootste gevaar ligt in het feit dat dit soort personen een gerichte militaire gevechtstraining hebben ondergaan, met zware wapens kunnen omgaan en daarnaast verder ideologisch geïndoctrineerd zijn.174 Wanneer zij vervolgens weer terugreizen naar Nederland zijn zij in
beginsel ook een gevaar voor onze samenleving, dit blijkt ook wel uit het eerder aangehaalde rapport van de NCTV. Dick Schoof heeft op 14 november 2016 namens de NCTV opnieuw laten weten dat er signalen zijn dat steeds meer Nederlandse jihadisten weg willen uit Syrië en Irak en dat degenen die nu terugkeren gehard zijn.175 “Zij hebben er bewust voor gekozen om zich aan te
sluiten bij een terreurorganisatie”, aldus Schoof. De veiligheid van Nederland komt dus wel
degelijk in het gedrang door terugkerende foreign terrorist fighters. Verder dient nog te worden opgemerkt dat het intrekken van een paspoort de reis naar Syrië of ander IS-gebied niet
onmogelijk maakt. Immers heeft iedere Nederlander nog altijd recht op de identiteitskaart, waarmee ook naar Turkije afgereisd kan worden.176 Vanuit Turkije kun je met de auto naar de
Syrische of Irakese grens reizen. Strikt gezien hebben personen die naar IS-gebied willen afreizen dus nog steeds de mogelijkheid om daar te komen. Het is m.i. dan ook de vraag of een 172 Vriesema 2016 [online]
173 Vriesema 2016 [online]
174 Lensink & Alberts, p. 32.
175 NOS, NCTV: dreiging in Nederland wordt groter als IS-kalifaat valt [online]
vervallenverklaring van het paspoort wegens het voornemen om af te reizen naar IS-gebied de keuze van personen om het land te verlaten dan ook daadwerkelijk beperkt. Op basis van een identiteitskaart zijn zij immers nog steeds in staat om het land te verlaten en naar IS-gebied af te reizen om aldaar te verblijven. Dat dit strafbaar wordt gesteld in het voorstel staat in beginsel dan ook niet concreet in de weg aan de keuze om naar IS-gebied te gaan en daar te verblijven. In zoverre wordt het recht op de noodzakelijke reisdocumenten m.i. hier dan ook niet geraakt. Dat hoeft echter nog niet te betekenen dat de bescherming van lid 2 helemaal niet aan de orde is. Immers wordt men ook beperkt in zijn/haar vrijheid wanneer de toestemming om af te reizen uitdrukkelijk niet wordt verleend. Wanneer men toch besluit om af te reizen wordt men na terugkomst achteraf en indirect toch beperkt, bijvoorbeeld doordat een individu aan
vrijheidsbenemende dwangmiddelen wordt onderworpen na verdenking van of veroordeling wegens overtreding van de voorgestelde strafbaarstelling. Op grond van het bovenstaande kan beargumenteerd worden dat de strafbaarstelling er ook indirect aan in de weg staat dat personen in het land van hun keuze verblijven. Volgens het EHRM is ‘any measure liable to infringe the
right in article 2 paragraph 2 Protocol 4 ECHR or to restrict the exercise thereof’177 genoeg om
een inbreuk aan te nemen. Ook al staat het voorstel tot strafbaarstelling indirect of achteraf eraan in de weg dat men vrij kan gaan naar het land van hun keuze en daar te verblijven, de maatregel beperkt die keuzevrijheid nog steeds, immers is toestemming altijd vereist. Het is goed mogelijk dat het EHRM deze strafbepaling als beperking op het tweede lid ziet en de bescherming van dit lid van toepassing acht. Kortom, de klager die de voorgestelde strafbaarstelling bij het EHRM zal voorleggen kan succesvol zijn in zijn betoog dat de maatregel een beperking vormt op zijn recht in artikel 2 lid 2 Vierde Protocol EVRM. De vraag die daarop volgt is of deze beperking
juridisch gerechtvaardigd kan worden.