12 Reflectie op relatie tussen natuurbeleid en waterkwaliteit
12.2 Prognose doelbereik 2027
KRW-maatregelen zijn erop gericht omstandigheden te creëren die het bereiken van een goede
waterkwaliteit op chemisch en ecologisch niveau mogelijk maken. De VHR is gericht op behoud en herstel van specifieke habitats, soorten en hun leefgebieden. Het huidige beeld over de mate van doelbereik voor de verschillende beleidsdomeinen is als volgt:
KRW: Hoewel de kwaliteit van het oppervlaktewater verbetert, worden niet alle KRW-doelen in 2027 gehaald: het aandeel regionale wateren dat in 2027 voldoet, ligt per biologische norm tussen de 30 en 60%; voor de zoete rijkswateren worden de doelen naar verwachting wel gehaald (van Gaalen et al., 2020). Veel waterlichamen zullen naar verwachting ook in 2027 nog niet voldoen aan de eisen voor een
‘goede’ chemische waterkwaliteit.
VHR: Als de plannen van provincies en de voorgenomen KRW-maatregelen worden uitgevoerd én als het (inter)nationale stikstofbronbeleid wordt uitgevoerd kan het doelbereik van de VHR voor landnatuur naar verwachting vergroten van circa 55% in 2015 tot circa 65% in 2027. Dit betreft Natura 2000-gebieden met terrestrische habitats waarvan het doelbereik is bepaald. De verantwoordelijkheid voor het realiseren van de overige 35% is niet duidelijk belegd. Voor de rijkswateren heeft Rijkswaterstaat een inschatting
gemaakt van de mate waarin de Natura 2000-doelen in 2030 zijn bereikt (persoonlijke communicatie RWS WVL).
P r o j e c t g e r e l a t e e r d
Figuur 12.2 Doelbereik per Natura 2000 gebied in 2030
Bij de grote wateren zijn vooral de doelen van Vogelrichtlijn belangrijk. Ook hier geldt dus dat voor vrijwel alle Natura 2000-gebieden de doelen naar verwachting nog niet zijn bereikt in 2030. Overigens is voor het bereiken van de VHR-doelen niet eenzelfde deadline als voor de KRW-doelen (in 2027 een ‘goede’
toestand) opgelegd.
12.3 Reflectie
Samenhang natuurbeleid en waterbeleid
In het Natuurpact (Ministerie van Economische Zaken & IPO, 2013) zijn de ambities met betrekking tot ontwikkeling en beheer van natuur in Nederland vastgelegd voor de periode tot en met 2027. De grote wateren maken geen deel uit van het Natuurpact. De realisatie van deze ambities is gedecentraliseerd naar de provincies. In het Natuurpact is afgesproken dat maximale synergie moet worden gezocht tussen KRW-maatregelen en natuurbeheer en -ontwikkeling. In veel natuurgebieden bepalen de watercondities namelijk de toestand van de natuur (Folkert & Boonstra, 2017). In de KRW zelf is opgenomen dat de maatregelen onder de KRW en VHR goed moeten worden gecoördineerd. Natura 2000-gebieden waar de watercondities moeten verbeteren, zijn in de KRW aangemerkt als ‘beschermde gebieden’, waarvoor aanvullende kwaliteitseisen gelden. Waterbeheerders hebben de opgave om deze eisen van de beschermde gebieden in te passen in hun waterbeheerplannen en maatregelenprogramma’s en aanvullende maatregelen op te nemen die nodig zijn voor het halen van Natura 2000-instandhoudings-doelen in die gebieden.
Voor ongeveer 70 Natura 2000-gebieden (beken, meren moerassen) is de kwaliteit van het regionale oppervlaktewater van belang voor de instandhouding van de habitat of de soorten waarvoor het gebied is aangewezen (Ligtvoet et al., 2008). De kwaliteit van veel terrestrische habitats in Natura 2000-gebieden is afhankelijk van de grondwaterstand en/of de grondwaterkwaliteit.
P r o j e c t g e r e l a t e e r d
Achterblijvende natuurdoelen en relatie met waterkwaliteit
De belangrijkste oorzaken voor het (nog) niet halen van de natuurdoelen zijn overbelasting met stikstof, de kwaliteit en beschikbaarheid van water en een tekort aan geschikt leefgebied (Folkert et al., 2020).
Naast aanpak van de stikstofdepositie en inrichting en ontwikkeling van natuur-/leefgebieden zijn verbetering van de waterkwaliteit en beschikbaarheid van voldoende water van essentieel belang om de natuurdoelen te realiseren. De KRW onderscheidt chemische parameters, biologie-ondersteunende parameters (waaronder de voedingsstoffen stikstof en fosfor) en overige relevante stoffen. Voor alle drie de categorieën geldt dat normoverschrijding kan leiden tot het achterblijven van de natuurkwaliteit.
VHR en KRW, strijdig of complementair?
Zowel de VHR als de KRW beogen bescherming van waternatuur, maar kennen een verschillende doelformulering. De VHR kent behouds- en verbeteringsdoelstellingen voor individuele soorten en habitats. Bij de KRW worden niet specifieke soorten beschermd, maar is het doel om een goede ecologische waterkwaliteit te herstellen, waarmee ook de abiotische randvoorwaarden van
watergebonden soorten of habitattypen worden gerealiseerd. Soorten of soortgroepen maken deel uit van maatlatten waarmee kan worden vastgesteld of de gewenste waterkwaliteit is bereikt. Hierdoor kan het gebeuren dat voor één gebied VHR-doelen zijn gebaseerd op een toestand waarbij specifieke soorten in bepaalde hoeveelheden aanwezig zijn of waren terwijl de KRW-doelen voor datzelfde gebied zijn gericht op meer dynamiek dan wel op een te realiseren waterkwaliteit (bijvoorbeeld met betrekking tot
nutriëntenconcentraties) die voor de betreffende soorten minder gunstige condities met zich meebrengen.
Dergelijke strijdigheden doen zich met name voor bij grote wateren (Bouwma et al., 2020). Bij regionale wateren kan het voorkomen dat middels de VHR nagestreefde soorten stringentere eisen stellen aan de waterkwaliteit dan vanuit de KRW wordt voorgeschreven. Feitelijk hoeft dit geen dilemma te zijn, omdat de KRW voorschrijft dat in beschermde gebieden de strengste eisen gelden en de richtlijn met de meest kritische doelen voorrang heeft (European Commission, 2020b). Vaak is het echter niet duidelijk welke kwantitatieve eisen er precies door specifieke soorten of habitats worden gesteld aan de waterkwaliteit.
Daarnaast kunnen ook andere belangen zoals landbouw en recreatie de haalbaarheid van maatregelen die VHR-doelrealisatie lastiger maken.
In veel gevallen zijn de doelen ook complementair. Bij de KRW zijn doelen voor de biologische kwaliteit geformuleerd op basis van het voorkomen van soorten algen, macrofauna, waterplanen en vissen, terwijl bij de VHR de doelen zijn geformuleerd voor behoud van vogels of voor specifieke habitats en soorten die veelal niet in de KRW zijn opgenomen.
Positieve ontwikkelingen en kansen
Voor een aantal gebieden met zowel een Natura 2000- als een KRW-status geldt dat er één organisatie hoofdverantwoordelijk is voor zowel het opstellen van Natura 2000-beheerplannen als
KRW-maatregelenpakketten. Voor grote wateren is dat Rijkswaterstaat. Vastgesteld is dat de druk op grote wateren, onder meer door klimaatverandering en toenemend maatschappelijk gebruik, het halen van zowel KRW-doelen als Natura 2000-doelen in de weg staat. Daarom wil Rijkswaterstaat watersystemen met de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) ecologisch gezond en toekomstbestendig maken en daarbij aansluiten bij de stroomgebiedbeheerplannen en de Natura 2000-beheerplannen. Met de PAGW moet getijdenatuur worden hersteld, moeten grote wateren met elkaar en met regionale
wateren worden verbonden en moeten ontbrekende en/of eerder verloren gegane leefgebieden voor plant en dier worden ontwikkeld. Met de PAGW nemen de kansen op een integrale uitvoering van maatregelen-pakketten met zowel positieve effecten op KRW-doelen als op Natura 2000-doelen toe. Voor de uitvoering en financiering van geformuleerde maatregelen staan naast Rijkswaterstaat veelal meerdere partijen, zoals provincies en waterschappen, aan de lat.
P r o j e c t g e r e l a t e e r d
Belasting met nutriënten vanuit de landbouw legt een grote druk op natuurwaarden. Dat geldt onder meer voor stikstofdeposities in Natura 2000-gebieden die onder meer afkomstig van emissies van
landbouwbedrijven, verkeer en industrie. Tegelijk voldoen de nutriëntenconcentraties in oppervlakte- en grondwater op veel plekken niet aan KRW-normen. Zelfs als 100% van de agrarische bedrijven meedoet met maatregelen van het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW) zullen ook in 2027 de KRW-normen voor nutriënten nog steeds niet worden gehaald (van Gaalen et al., 2020). Het treffen van aanvullende maatregelen op dit gebied is dus vanuit beide beleidsdomeinen onvermijdelijk. Om de doelen te kunnen halen zijn verdergaande structurele maatregelen nodig, zoals herbezinning op het landbouw- en
mestbeleid. Met dergelijke maatregelen zijn voor zowel Natura 2000 als KRW-verbeteringen realiseerbaar.
Uiteraard zullen ook andere maatregelen die leiden tot minder emissie van milieubelastende stoffen naar grond- en oppervlaktewater een positief effect hebben op natuurwaarden en daarmee uiteindelijk op Natura 2000-habitats -soorten. Voorbeelden daarvan zijn aanpak van emissies uit industrie en emissies van gewasbeschermingsmiddelen vanuit landbouw. Andere ‘KRW-maatregelen’ met zowel positieve effecten op KRW als Natura 2000 zijn maatregelen ter verbetering van vismigratie, hydrologisch herstel, verbetering van oeverinrichting en extensiever beheer en onderhoud.
Andersom hebben maatregelen uit Natura 2000-beheerplannen dikwijls ook een positief effect op KRW-doelen. Dat geldt met name voor (grotendeels) ‘aquatische’ Natura 2000-gebieden, waar maatregelen als uitbreiding van moerasgebieden en regulering van visserij positief kunnen uitwerken op biologische KRW-kwaliteitselementen als waterplanten, macrofauna en vis. Voor (grotendeels) terrestrische Natura 2000-gebieden worden in de huidige Natura 2000-beheerplannen vooral maatregelen zoals maaien en grazen, verwijdering van de bovengrond of van bomen en struiken benoemd (Bouwma et al., 2020). Door in de te actualiseren en nieuw op te stellen Natura 2000-beheerplannen meer op de aquatische ecologie gerichte maatregelen te formuleren zullen ook de in deze gebieden de in het water levende organismen profiteren.
P r o j e c t g e r e l a t e e r d