Probleemstelling en onderzoeksvragen

Gezien de nadruk die vanuit (inter)nationale politiek wordt gelegd op de aanpak van hate crime is het opmerkelijk dat er vanuit de wetenschap zo weinig oog is voor de specifieke procedurele- en hulpbehoeften van slachtoffers van dergelijke delicten. Terwijl de materiële vraagstukken vaker zijn bestudeerd – Hoe worden hate crimes gedefinieerd? Wat zijn de gevolgen voor de strafmaat van een dergelijke kwalificatie? – zijn studies naar specifieke procedurele behoeften van slachtoffers en maatregelen om aan die specifieke behoeften te voldoen zeldzamer.75 Alleen al om deze reden verdient het procedurele aspect nader te worden beschouwd.

De manier waarop slachtoffers de strafprocedure, de opvang en de hulpverlening naar aanleiding van het delict ervaren is van groot belang voor de getroffenen. In het ergste geval voelt het slachtoffer zich door het strafrechtssysteem dusdanig miskend (in zijn of haar specifieke behoeften) dat sprake kan zijn van ‘secundaire victimisatie’. Ook kan er bij slachtoffers sprake zijn van bijzondere beschermingsbehoeften om herhaald slachtofferschap te voorkomen.

Vanuit het oogpunt van slachtoffers verdient een maatwerk-aanpak dus zeker de voorkeur. Hierbij dienen we rekening te houden met het feit dat de verschillende discriminatiegronden – hetero- of homoseksualiteit, ras, fysieke, verstandelijke of mentale beperking, religie en genderidentiteit – gerelateerd kunnen zijn aan verschillende behoeften bij slachtoffers. Hoewel Nederland geen (of weinig) specifieke slachtofferrechten in het leven heeft geroepen ten behoeve van slachtoffers van hate crime, kunnen zij profiteren van de vele algemene maatregelen en voorzieningen ter bescherming van slachtoffers van strafbare feiten. Sinds kort worden alle slachtoffers bovendien structureel individueel beoordeeld op hun 72 Deze gegevens dienen in dat geval wel tijdens de aangifte afzonderlijk te worden geregistreerd en de identiteit van het slachtoffer dient te worden vastgesteld (Aanwijzing slachtofferrechten).

73 Zie ook Aanwijzing slachtofferrechten.

74 Bepaalde andere beschermingsmaatregelen, zoals de mogelijkheid om niet oog in oog te komen te komen met verdachte tijdens de zitting zijn overigens lastiger te classificeren aan de hand van de hoofdcategorieën.

75 De Minister van Justitie en Veiligheid heeft recent een nieuw rechtsvergelijkend onderzoek aangekondigd naar de wijze waarop een discriminatoir motief in het buitenland wordt verdisconteerd in de straf (zie Brief van de Minister van Justitie en Veiligheid, Kamerstukken II, 2017–2018, 29 279, nr. 442).

47 beschermingsbehoeften, waarbij slachtoffers van hate crime automatisch worden gezien als kwetsbaar. Of zij in aanvulling op de individuele beoordeling en het reeds bestaande algemene instrumentarium aan slachtofferrechten behoefte hebben aan aanvullende, specifiek op deze doelgroep gerichte (beschermings)maatregelen en voorzieningen, is het onderwerp van deze studie.

Vóórdat men echter (eventueel) kan overgaan tot aanvulling van het bestaande arsenaal aan maatregelen ten behoeve van hate crime slachtoffers is het wenselijk eerst te achterhalen wat de impact van een hate crime is op de diverse typen slachtoffers, wat hun behoeften ten aanzien van de strafprocedure en de hulpverlening zijn en in hoeverre we in Nederland reeds in deze behoeften voorzien. Ook moet worden bekeken welke maatregelen verschillende buitenlandse jurisdicties voor slachtoffers van hate crime in het leven hebben geroepen. Deze probleemstelling is verder uitgewerkt in de hierna genoemde onderzoeksvragen, verdeeld over drie categorieën:

• Vragen met betrekking tot de verschillende groepen slachtoffers (§1.4.1) • Vragen met betrekking tot de impact en slachtofferbehoeften (§1.4.2)

• Vragen met betrekking tot het binnenlandse en buitenlandse maatregelen (§1.4.3)

1.4.1. Vragen met betrekking tot de verschillende groepen slachtoffers

Het concept hate crime is controversieel. Zo kunnen er onder andere meningsverschillen bestaan over de vraag welke groepen slachtoffers er onder de definitie van hate crime vallen. Oftewel, welke te onderscheiden groepen slachtoffers genieten – op basis van welke groepseigenschappen – eigenlijk de bescherming van het nationale hate crime beleid? Omdat deze vraag in verschillende jurisdicties verschillend wordt beantwoord, is de vraag opgesplitst in twee deelvragen: één vraag ten aanzien van de Nederlandse anti-hate crime beleid en één deelvraag ten aanzien van de discriminatiegronden die in het buitenland worden gehanteerd. Zoals hierboven vermeld, is het concept hate crime in Nederland niet in het Wetboek van Strafrecht verankerd. Echter, vanwege de beperking van het onderzoek tot CODIS-feiten, kunnen we de groepen slachtoffers die bescherming genieten toch afbakenen. De ‘Aanwijzing discriminatie’ is namelijk ook op commune delicten met een discriminatoir aspect van toepassing, mits dit discriminatoire aspect samenvalt met één van de gronden genoemd in artikel 137c WvSr.76 Sinds 1 januari 2019 is ook ‘genderidentiteit die niet past bij het geboortegeslacht’ toegevoegd als discriminatiegrond. Dit betekent dat het Nederlandse vervolgingsbeleid enkel van toepassing is op slachtoffers van hate crime vanwege:

76 Zie nieuwe Aanwijzing discriminatie, paragraaf 1.2.

1. Welke te onderscheiden groepen van slachtoffers van hate crime zijn er?

a. Welke groepen worden momenteel onderscheiden in de Nederlandse wet- en regelgeving en het Nederlandse (vervolgings)beleid?

48 • Ras

• Godsdienst of levensovertuiging • Hetero- of homoseksuele gerichtheid

• Lichamelijke, psychische of verstandelijke handicap • Genderidentiteit die niet past bij het geboortegeslacht

Omdat het onderhavige onderzoek voor wat betreft het Nederlandse hate crime beleid aansluit bij de CODIS-feiten en de Aanwijzing Discriminatie, vallen ras, godsdienst of levensovertuiging, hetero-of homoseksuele gerichtheid, lichamelijke, psychische of verstandelijke handicap en genderidentiteit die afwijkt van het geboortegeslacht onder de discriminatiegronden.

De vraag welke discriminatiegronden andere landen meenemen in hun beleid is interessant met het oog op beantwoording van vraag 7. Immers, de eligibility criteria – Wie kan op basis van welke eigenschappen profiteren van welke maatregelen? – vormen onderdeel van het onderzoek. Deze vraag zal terugkomen in de rechtsvergelijkende survey (zie paragraaf 1.5.3). 1.4.2. Vragen met betrekking tot de impact en slachtofferbehoeften

Bij onderzoeksvraag 3) richten we ons enkel op de behoeften van slachtoffers ten aanzien van de strafprocedure en de hulpverlening. Andere mogelijke (distributieve) behoeften, zoals behoefte aan (oprechte) excuses van de dader, behoefte aan een bepaalde (bijvoorbeeld pedagogische) straf of een hogere straf, vallen (grotendeels) buiten het bereik van deze studie.

Bij het onderzoek naar de impact en de behoeften van de verschillende onderscheiden slachtoffergroepen hebben we ons zoveel mogelijk beperkt tot de discriminatiegronden genoemd in artikel 137c Sr plus discriminatie op grond van genderidentiteit die afwijkt van het geboortegeslacht.77

77 Dit betekent dat we – waar mogelijk – de onderzoeksresultaten hebben uitgesplitst naar de vijf genoemde categorieën slachtoffers: 1) ras, 2) godsdienst of levensovertuiging, 3) hetero- of homoseksuele gerichtheid, 4) lichamelijke, psychische of verstandelijke handicap, 5) genderidentiteit die afwijkt van het geboortegeslacht. Dit was echter lastiger wanneer studies bepaalde resultaten geaggregeerd weergeven (bijvoorbeeld de impact op alle slachtoffers van hate crime), of waar de kring van hate crime slachtoffers niet of (net) anders dan in het onderhavige onderzoek is gedefinieerd. Meer hierover in hoofdstuk 2.

2) Wat is volgens de empirie in de literatuur de impact van een hate crime op de diverse typen slachtoffers, ook als het delict niet als zodanig wordt of is herkend?

3) Wat zijn de behoeften van de verschillende te onderscheiden slachtoffergroepen van hate crime ten aanzien van de strafprocedure en slachtofferhulp?

4) In hoeverre stelt dit bijzondere eisen aan bijvoorbeeld de opvang van deze slachtoffers bij het melden c.q. doen van aangifte en daarna bij het bieden van slachtofferhulp?

49 1.4.3. Vragen met betrekking tot binnenlandse en buitenlandse maatregelen

In onderzoeksvraag 5 staan niet alleen de maatregelen ter voorkoming van herhaalde en secundaire victimisatie centraal. Ook wordt aandacht besteed aan maatregelen die beogen de aangiftebereidheid van hate crime slachtoffers te verhogen. Uit een verkennend onderzoek bleek namelijk dat veel hate crime slachtoffers juist terugdeinzen voor het doen van aangifte en dat zij dus al problemen ervaren vóórdat er strikt genomen sprake is van een strafprocedure.78

Dit probleem is ook in het buitenland erkend, resulterend in maatregelen die met name ook beogen de aangiftebereidheid van slachtoffers van hate crimes te stimuleren. Vooral het beleid in het VK is opvallend vanwege de uitgebreide wijze waarop voor iedere onderscheiden groep slachtoffers in speciale maatregelen is voorzien. Het National Action Plan richt de pijlen voor de eerstvolgende jaren bijvoorbeeld op het stimuleren van de aangiftebereidheid van slachtoffers en het verbeteren van de beveiliging van bepaalde gebedshuizen. Aanvullend daarop is een instructiehandleiding gecreëerd die per onderscheiden slachtoffergroep tot in detail aangeeft welke problemen deze groep ervaart gedurende het strafproces en hoe dergelijke problemen zoveel mogelijk kunnen worden voorkomen of opgelost. Zo wordt bij slachtoffers met mentale beperkingen bijvoorbeeld geadviseerd om zeer alert te zijn op correct taalgebruik (geen onbedoeld denigrerende opmerkingen) en worden suggesties gegeven voor de juiste terminologie. Een online quickscan van het anti-hate-crime beleid in de ons omringende landen leerde dat ook in andere buitenlanden bijzondere procedurele maatregelen zijn genomen ten behoeve van slachtoffers van hate crime.79 Zo kwamen we in België een informatiebrochure tegen voor politiebeambten over de specifieke behoeften van

78 Al zal er vaak sprake zijn van overlap tussen de maatregelen die dienen ter voorkoming van secundaire/herhaalde victimisatie en maatregelen die beogen de aangiftebereidheid van slachtoffers te stimuleren. Zo kan bijvoorbeeld de mogelijkheid om domicilie te kiezen op het politiebureau een angstig slachtoffer over de streep trekken om toch aangifte te doen, terwijl de maatregel tegelijkertijd het risico op herhaald slachtofferschap door dezelfde verdachte daadwerkelijk verkleint (het mes snijdt aan twee kanten).

79 Al blijkt tevens uit de rechtsvergelijkende IVOR studie dat veel EU-lidstaten slachtoffers van hate crimes nog niet (expliciet) erkennen als kwetsbare slachtoffergroep in de zin van artikel 22 van de EU Richtlijn (E. Biffi, E. Mulder, A. Pemberton, M. Santos, M. Valério, I. Vanfraechem, & B. van der Vorm, IVOR Report: Implementing Victim-Oriented Reform of the criminal justice system in the European Union, Lissabon: APAV, 2016).

5) In hoeverre worden de (huidige) mogelijkheden voor het stimuleren van het doen van aangifte, het bieden van bescherming tegen secundaire en herhaalde victimisatie, het wegnemen van angst en ondersteuning bij de verwerking van het delict als toereikend ervaren?

6) Hoe verhouden de bevindingen zich tot de maatregelen die de EU Slachtofferrichtlijn reeds gaat bieden, waaronder met name de inventarisatie van de kwetsbaarheid bij aangifte?

7) Wat kan Nederland leren van buitenlandse voorbeelden van op deze groepen afgestemde vormen van bescherming, opvang en ondersteuning?

50 transgender slachtoffers.80 In Spanje kan de politie gebruik kan maken van een speciaal handboek over de manier waarop zij met slachtoffers met intellectuele beperkingen moeten omgaan.81 Blijkbaar hebben ook buitenlandse beleidsmakers met het fenomeen geworsteld en de gekozen oplossingen zijn divers.