Discussie en aanbevelingen

In bovenstaande paragrafen werden reeds verschillende aanbevelingen gedaan. Daarom beperken we ons hier tot enkele overwegingen ten aanzien van de nog onbesproken aspecten (de ‘open einden’).

Allereerst de vraag of Nederland de categorieën beschermingsgronden zou moeten uitbreiden, bijvoorbeeld door aanvulling met andere beschermingsgronden of door gebruikmaking van een open definitie. Het hanteren van een open definitie, die ruimte biedt aan niet nader gedefinieerde groepen slachtoffers, of een definitie met een brede waaier aan beschermde gronden heeft als voordeel dat discriminatie-aspecten in de volle breedte kunnen worden meegenomen. Mogelijk hebben ook andere groepen slachtoffers namelijk te maken met strafbare feiten met een discriminatie-aspect, maar deze worden momenteel niet (structureel) beschermd onder het Nederlandse anti-hate crime beleid. In het geval van een complex concept als hate crime, waar problemen met herkenning nog steeds een grote rol lijkt te spelen, verdienen helderheid en rechtszekerheid (voorlopig) wellicht de voorkeur boven grotere inclusiviteit. Toch zou aanvullend onderzoek naar de ervaringen in de Scandinavische landen met een open definitie of landen die meer beschermde gronden (zoals politieke overtuiging; sociale status) accepteren waardevol kunnen zijn. Hoe vaak worden beschermende en/of strafverhogende maatregelen op basis van deze alternatieve gronden in deze landen toegepast en wat zijn de voor- en nadelen van een definitie met een groter 212 Zo worden officieren van justitie geïnstrueerd dat in geval van telefonisch contact met een LHBT slachtoffer, men altijd moet zorgen direct met het slachtoffer te praten, en niet met familieleden.

157 bereik? Ook is het interessant om bepaalde ontwikkelingen ten aanzien van deze alternatieve gronden in de gaten te houden, bijvoorbeeld als er signalen komen vanuit deze andere, nog niet-beschermde gemeenschappen dat ook zij regelmatig met hate crime worden geconfronteerd.

In dit opzicht is het tevens belangrijk om nationale ontwikkelingen op het gebied van wetgeving in de gaten te houden. Zo wordt er in een aanhangig wetsvoorstel tot aanpassing van de Algemene wet gelijke behandeling voorgesteld om de term ‘hetero- en homoseksuele gerichtheid’ te wijzigen in ‘seksuele gerichtheid’. Dit om te verduidelijken dat ook lesbische vrouwen, biseksuelen en aseksuelen bescherming (dienen te) genieten. Deze verduidelijking zou ook in de context van artikel 137c Sr op zijn plaats zijn.

Hetzelfde wetsvoorstel beoogt tevens de positie van transgenders en mensen met een intersekse conditie te verduidelijken. Op dit moment is discriminatie van deze groepen mensen met een intersekse conditie verboden in Nederland via het verbod van discriminatie op grond van ‘geslacht’ (het zijn van man of vrouw als zodanig). Vanuit de maatschappelijke wens om het verbod van discriminatie van intersekse personen en transgenders meer zichtbaarheid te geven hebben politieke partijen D66, Partij van de Arbeid en GroenLinks in 2017 een initiatiefwetsvoorstel ingediend, waarin de discriminatie van intersekse personen en transpersonen expliciet wordt verboden. Het voorstel van wet bestaat uit drie toevoegingen aan de Algemene wet gelijke behandeling: onder de term ‘geslacht’ gaan ook de begrippen ‘geslachtskenmerken’, ‘genderidentiteit’ en ‘genderexpressie’ vallen: ‘Onder onderscheid op grond van geslacht wordt mede verstaan onderscheid op grond van geslachtskenmerken, genderidentiteit en genderexpressie’.213 ‘Geslachtskenmerken’ verduidelijkt dat mensen met een intersekse conditie (i.e. mensen die geboren zijn met een lichaam dat biologisch gezien niet voldoet aan de standaarddefinitie van vrouw of man) worden beschermd, terwijl ‘genderidentiteit’ (wat je van binnen voelt) en ‘genderexpressie’ (hoe je je aan de buitenwereld toont) verduidelijken dat transpersonen (i.e. mensen die een verschil ervaren tussen hun beleving of expressie van gender en het geslacht dat hen bij de geboorte is toegekend) worden beschermd.214 Het verdient aanbeveling deze wijzigingen ook te overwegen in de context van artikel 137c Sr.

De studie kon geen sluitend antwoord geven op de vraag of aangevers en/of melders van hate crime in de praktijk vanuit de politie worden doorverwezen naar antidiscriminatievoorzieningen. Dit werd in de oude OM Aanwijzing Discriminatie voorgeschreven, maar is in de nieuwe Aanwijzing Discriminatie achterwege gelaten. Twee respondenten gaven aan dat in de praktijk doorgaans naar Slachtofferhulp Nederland wordt doorverwezen, maar of dit voor alle korpsen geldt is onduidelijk. Eén respondent gaf bij nalezing van het rapport aan dat doorverwijzing naar SHN inmiddels beleid is geworden en momenteel wordt geïmplementeerd in de praktijk. Gezien de ingewikkelde routekaart voor de (gespecialiseerde) hulpverlening en het gebrek aan (gespecialiseerde) capaciteit binnen de politie lijkt het inderdaad raadzaam de politie standaard te laten doorverwijzen naar SHN.215

213 Kamerstukken II 2016/2017, 34 650 (Voorstel van wet van de leden Bergkamp, Yücel en Van Tongeren tot wijziging van de Algemene wet gelijke behandeling ter nadere invulling van het verbod om ongeoorloofd onderscheid te maken op grond van geslacht (Wet verduidelijking rechtspositie transgender personen en intersekse personen)).

214 www.mensenrechten.nl.

215 Dit uiteraard alleen na toestemming van de betrokken melder dat diens contactgegevens worden doorgegeven aan SHN.

158 De SHN medewerkers zouden op hun beurt weer kunnen doorverwijzen naar een gespecialiseerde ADV. Op deze manier hoeven niet alle politiemedewerkers op de hoogte te zijn van het uitgebreide hulpverleningsaanbod in Nederland – dit ligt meer op het terrein van SHN – maar komt een slachtoffer uiteindelijk toch bij de juiste hulpverleningsinstantie terecht, zelfs indien er enkel melding is gedaan.

Ten aanzien van het opnemen van een melding versus een aangifte ook nog enkele kanttekeningen. Hoe vaak het voorkomt dat de politie een melding opneemt in plaats van een aangifte kon op basis van de gebruikte onderzoeksmethoden niet worden vastgesteld. Ook weten we niet of dit doorgaans gebeurt op advies van de politie – bijvoorbeeld wanneer de politiemedewerker de kans op succesvolle vervolging gering acht – of dat slachtoffers soms eenvoudigweg geen keuze krijgen: De politiemedewerker weigert een aangifte op te nemen of het verschil tussen een aangifte en een melding wordt niet besproken, waarna de politiemedewerker zelf een discretionaire keuze maakt. De geïnterviewde politie- en justitiemedewerkers menen dat dit wel voorkomt, maar niet op grote schaal. Hoe vaak het gebeurt dat een slachtoffer aangifte wil doen of meent te hebben gedaan, terwijl in werkelijkheid een melding is opgenomen is dus niet zeker, maar het feit dat dit fenomeen in veel interviews ter sprake kwam, toont dat het geen puur theoretisch probleem betreft.216 Dit vormt een reden tot zorg. Een slachtoffer dat onterecht meent aangifte te hebben gedaan, kan hierdoor gefrustreerd raken en in de toekomst afzien van het doen van aangifte. En juist bij hate crimes blijkt de toch al lage aangiftebereidheid een knelpunt. Ook is het doen van aangifte met de introductie van de nieuwe Aanwijzing nog belangrijker geworden voor het uitlokken van strafvervolging. Waar de oude Aanwijzing vrijwel altijd strafvervolging voorschreef – ongeacht of er al dan geen aangifte was gedaan – daar reserveert de nieuwe Aanwijzing strafvervolging in beginsel slechts voor zaken waarin aangifte van hate crime is gedaan. Om deze reden ondersteunen wij het uitgangspunt dat er in beginsel aangifte dient te worden opgenomen (zie de nieuwe Aanwijzing Discriminatie) van harte. Dit lijkt ook het uitgangspunt van de wetgever te zijn geweest: opsporingsambtenaren zijn namelijk verplicht tot het ontvangen van aangiften (art. 163 lid 6 Sv).217 Slechts nadat een slachtoffer goed over het verschil tussen een aangifte en melding is geïnformeerd (ook dit is een nieuw voorschrift in de nieuwe Aangifte Discriminatie) en er vervolgens bewust en expliciet voor kiest van aangifte af te zien, komt een registratie als melding in beeld. Een discretionaire afweging door de betrokken verbalisant op basis van de (gepercipieerde) strafrechtelijke (ir)relevantie of bewijsbaarheid van het incident is in dat stadium nog niet op zijn plaats.

Eenzelfde overweging geldt ten aanzien van het oormerken van het incident als hate crime of ‘puur’ commuun delict zonder discriminatoir motief. Zelfs indien het discriminatie-aspect uiteindelijk niet kan worden onderbouwd aan de hand van bewijsmateriaal, zou in de eerste fase moeten kunnen worden geregistreerd op basis van de perceptie van het slachtoffer. Met het oog op het verbeteren van de aangiftebereidheid is in deze gevallen over-registratie (reguliere slachtoffers worden onterecht als hate crime slachtoffers geregistreerd) waarschijnlijk beter dan onder-registratie (hate crime slachtoffers worden ten onrechte als

216 Zie ook artikel M.S. Groenhuijsen, ‘Perikelen rond het doen van aangifte van misdrijf bij de Nederlandse politie’, Delikt & Delinkwent, 9, 2018, 58-62.

217 Er is ruimte voor bepaalde uitzonderingen – bijvoorbeeld wanneer het gemelde incident evident geen strafbaar feit is of indien de aangever klaarblijkelijk liegt – maar doorgaans zal als uitgangspunt dienen te gelden dat ‘een aangifte moet worden opgenomen, tenzij…’. Zie Groenhuijsen (2018) voor een nadere uiteenzetting van mogelijke uitzonderingen op deze hoofdregel.

159 reguliere slachtoffers geregistreerd). Uiteraard dient een en ander wel te worden gekoppeld aan voldoende aandacht voor verwachtingsmanagement.

Dan de vraag of we toch niet zouden moeten kiezen voor gespecialiseerde hate crime agenten en officieren van justitie. Dit wordt door veel buitenlandse respondenten steevast als een best practice beschouwd en ook enkele geïnterviewde belangenorganisaties zien daar heil in. In Nederland hebben we daarentegen gekozen voor een generieke taakstelling – met Roze in Blauw en contactambtenaren als achterwacht – en ook daar valt veel voor te zeggen. Immers, alle agenten zouden alert moeten zijn op discriminatie-aspecten (anders kan ook niet worden doorverwezen naar eventuele specialisten) en alle agenten zouden in staat moeten zijn voldoende empathisch, respectvol en kundig te reageren. Ook zijn we terughoudend in het creëren van een zogenaamde ‘slachtofferhiërarchie’ waarin bepaalde slachtoffers procedurele rechten een voorzieningen (privileges) genieten die andere slachtoffers niet krijgen. Dit blijkt ook wel uit het feit dat veel geïnterviewden zich uitspreken tegen geprivilegieerde informatierechten voor hate crime slachtoffers: alle slachtoffers hebben recht op goede informatievoorziening. Daarnaast blijkt dat landen met gespecialiseerde hate crime agenten door praktische bezwaren dikwijls toch reguliere agenten op dit soort zaken zetten. Op zich is de keuze voor behandeling van hate crimes binnen de generieke taakstelling dus verdedigbaar, mits aan bepaalde randvoorwaarden wordt voldaan. Zo zou er voor moeten worden gezorgd dat specialistische kennis en vaardigheden bij alle medewerkers voldoende is geborgd door middel van verplichte training voor alle (frontoffice) agenten. Of de IB-training daar momenteel al in voorziet is niet duidelijk. Dankzij de IB-training ontstaat er een grotere alertheid op het risico op herhaald en secundair slachtofferschap – en daarmee voor hate crime slachtoffers – maar de training is nog steeds generiek in de zin dat alle groepen kwetsbare slachtoffers hierin worden besproken. Gerichte training en instructie op het gebied van hate crime (slachtofferschap) lijkt daarnaast nog steeds nuttig, ook omdat bepaalde behoeften die door hate crime slachtoffers werden geuit niet één-op-één in het IB beschermingspakket terugkomen.

Een laatste opmerking betreft het verschil tussen de law in the books en de law in practice. De rode draad in veel interviews was het grote belang van een goede implementatie in de praktijk van de reeds bestaande rechten. De indruk bestaat dat de knelpunten niet zozeer te maken hebben met een gebrek aan procedurele rechten – een forse uitbreiding van het arsenaal aan slachtofferrechten of voorzieningen ligt niet in de rede – maar veeleer in de correcte implementatie van deze rechten in de praktijk en het waarborgen van voldoende capaciteit bij handhavende instanties. Immers, alle slachtoffers hebben recht op een respectvolle bejegening, dus dit is voor hate crime slachtoffers niet anders. Toch kunnen we niet ontkennen dat deze groep bepaalde kwetsbaarheden kent die andere groepen slachtoffers in mindere mate ervaren, zoals het grote belang dat het discriminatie-aspect wordt herkend en op waarde wordt geschat. Dat hate crime slachtoffers die respectvolle bejegening alleen kunnen ontvangen indien politiemedewerkers zich voldoende bewust zijn van de bijzondere gevoeligheden van hate crime slachtoffers en de bijzondere moeilijkheden met betrekking tot het (h)erkennen van het discriminatie-aspect is geen privilege, maar kan worden beschouwd als een vorm van levelling the playing field.

161 Bijlage 1. Lijst beschermingsmaatregelen nav de Individuele Beoordeling (hoofdstuk 1) Hieronder volgt een beknopte (niet-limitatieve) opsomming van de beschermingsmaatregelen die kunnen worden genomen in het kader van een Individuele Beoordeling. Dit overzicht is gebaseerd op het document ‘Lijst beschermingsmaatregelen met toelichting’ van Slachtofferhulp Nederland. Sommige van deze maatregelen zijn slechts beperkt en onder strikte voorwaarden beschikbaar.

Maatregelen in de opsporingsfase

• Gebruik domicilieadres (bijv. adres werkgever of politiebureau). • Aangifte onder nummer of anoniem aangifte

• Verhoor door speciaal opgeleide personen • Verhoor in passende ruimte

• Bijstand bij verhoor (bijv. advocaat en/of persoon naar keuze) • Auditieve en audiovisuele registratie verhoor

• Aanhouding van de verdachte • Gebieds- of contactverbod • Afspraak op locatie

• Tijdelijk huisverbod

• Aware aansluiting (alarmsysteem) • Crisisopvang van het slachtoffer

• Beveiliging van personen of woningen (uiteenlopende maatregelen) • Begeleide doorgifte aan politie of OM

• Opmaken zorgmelding (jeugdzorg of Veilig Thuis) • Begeleide doorverwijzing naar (intern of extern SHN) • Ondersteuning door familierechercheur

• Aparte werkinstructies (bijv. huiselijk geweld, stalking) • Herstelbemiddeling

Maatregelen in de “OM fase”

• Beperkt anoniem verhoor bij RC of op de zitting

• Geheimhouding identiteit (bedreigde) getuige en bescherming bedreigde getuige • Zitting (deels) achter gesloten deuren

• Contact- en gebiedsverbod door de rechter of gedragsaanwijzing door OM • Opleggen bijzondere voorwaarden ter bescherming slachtoffer

• Inzetten beveiliging (na analyse politie) • Behandeling dossier door zaakscoördinatie • Herstelbemiddeling

Maatregelen tijdens zitting

• Afzonderlijke wachtruimte voor slachtoffer

• Voorkomen oogcontact tussen slachtoffer en verdachte, bijv. doordat gebruik wordt gemaakt van passende middelen, waaronder communicatietechnologie

162 • Het slachtoffer kan in de rechtszaal worden gehoord zonder daar aanwezig te zijn

d.m.v. geschikte communicatietechnologie • Behandeling achter gesloten deuren

163 Bijlage 2. Empirische studies in de systematische literatuurreview (hoofdstuk 2)