Preventieve rechtsbescherming

De preventieve rechtsbescherming grijpt bij de totstandkoming van bestuurshandelingen om belangen- en rechtsschending te voorkomen. Hieronder vallen het inwinnen van adviezen, onderzoeken, uitdrukkelijke formulering van motieven, informatievergaring, het naleven van pleegvormen, e.a. De aan de administratie bij het uitvaardigen van bestuurlijke rechtshandelingen opgelegde vormvoorschriften hebben tot doel de administratie met kennis van zaken te laten beslissen, vereenvoudigt haar taak in zekere mate. Daardoor zouden de belangen van de burgers minder worden geschaad.²²²

6.3.1. De algemene beginselen van behoorlijk bestuur

Door het toepassen van deze beginselen kunnen vele problemen achteraf vermeden worden, het is dus ook een vorm van preventie.

Overeenkomstig artikelen 2 en 3 van de wet motivering bestuurshandelingen moet de overheid in een akte op “afdoende” wijze de juridische en feitelijke overwegingen opnemen die aan de grondslag van de beslissing liggen. In het woord “afdoende” liggen zowel het evenredigheidsbeginsel als de draagkrachtvereiste besloten. Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de motivering in rechte en in feite evenredig moet zijn aan het belang van de genomen beslissing. Hoe belangrijker de beslissing is,

219 RvS 29 maart 2007, nr. 169.539, n.v. ECU-PRODUCTS, punt 2.4.3.

220 RvS 9 januari 2006, nr. 153.326, VZW STICHTING VOOR HEDENDAAGSE MUSICAL (STIHMUL); I. OPDEBEEK en A.

COOLSAET, “De formele motivering van bestuurshandelingen” in Administratieve Rechtsbibliotheek, Algemene reeks, vol. 7, Brugge, die Keure, 1999, 131, nr. 164.

221 A. MAST et al., Overzicht van het Belgisch administratief recht, 2006, 740, nr. 818; K. WAUTERS en E. LONCKE, “Het administratief beroep”, 2008, 252.

222 A. VAN MENSEL, “De rechtsbescherming tegen het overheidsoptreden”, 2000, 8, nr. 11.

35

hoe uitvoeriger zij dient te worden gemotiveerd.²²³ Of zoals uit rechtspraak van de Raad van State blijkt: de motivering moet des te uitvoeriger zijn indien de beslissende overheid een discretionaire bevoegdheid heeft.²²⁴

De motivering moet pertinent en draagkrachtig zijn, de aangehaalde redenen moeten de beslissing dragen. De betrokkene moet in de beslissing de motieven voor die beslissing kunnen terugvinden. Hij moet minstens kunnen nagaan of de overheid van in rechte en in feite correcte gegevens is uitgegaan en deze gegevens correct heeft beoordeeld zodat de overheid op grond daarvan een redelijke beslissing heeft kunnen nemen. De betrokkene zou dus met kennis van zaken tot de conclusie kunnen komen of hij een annulatieberoep bij de RvS²²⁵ of RvVB of een administratief beroep instelt.

De overheid schendt het wettigheidsbeginsel (legaliteitsbeginsel) indien ze haar bevoegdheden voor andere doelen dan de haar in het kader van de wetgeving toegekende doelen gebruikt. In het kader van de ABBB redelijkheidsbeginsel en proportionaliteitsbeginsel moet de overheid bovendien een belangenafweging tussen de doelen in de betrokken wetgeving en de private belangen van de betrokkenen doorvoeren.²²⁶ De doelgebondenheid geldt wanneer de overheid een discretionaire bevoegdheid heeft en dus kan kiezen voor een maatregel die hem het beste lijkt om het beoogde doel te bereiken. Ze geldt eveneens wanneer de wetgeving de inhoud of het voorwerp van de te nemen beslissing bepaalt zodra de voorwaarden ervoor zijn vervuld, de gebonden bevoegdheid.²²⁷ De brandweer mag in hun advies geen hogere eisen stellen dan wettelijk voorgeschreven behalve bij ontbrekende of onvolledige reglementering en wanneer de brandweer oordeelt dat er sprake is van een gevaarlijke toestand. In geval van brandweerverslagen heeft de brandweer dus in bepaalde gevallen een discretionaire bevoegdheid. De bijkomende eisen moet de brandweer echter grondig motiveren. Sowieso moet de brandweer zich terughoudend en niet in de plaats van de wetgever stellen en willekeurige bijkomende eisen opleggen. “De bijkomende eisen moeten werkelijk noodzakelijk zijn om duidelijk onverantwoorde toestanden op gebied van brandveiligheid te vermijden.”²²⁸ Wanneer men niet tevreden is met bijkomende eisen in een brandweerverslag, moet men dus de motivering en noodzakelijkheid van deze onderzoeken.

Het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel houdt in principe in dat de burger in beginsel moet kunnen vertrouwen op een vaste gedragslijn van de overheid.²²⁹ Thans, de visie van de Brandweer Antwerpen blijft volgens haar ook bij wissel van commandant dezelfde. Maar dit neemt uiteraard

223

I. OPDEBEEK en A. COOLSAET, Formele motivering van bestuurshandelingen, 1999, 143 en 145, nrs. 179 en 181.

224 Zie bv. RvS 30 juni 1993, nr. 43.556, Stad Brugge; RvS 17 juni 1994, nr. 48.053, V.Z.W. Automobielclub Targa Florio.

225 vgl. bijvoorbeeld RvS 9 januari 2006, nr. 153.326, VZW STICHTING VOOR HEDENDAAGSE MUSICAL (STIHMUL); RvS 1 februari 2010, nr. 200.309, Vandermeirsch.

226 G. VAN HOORICK, Handboek ruimtelijk bestuursrecht, 2011, 46, nr. 49.

227 Ibid., 45, vn. 11.

228 FOD Binnenlandse Zaken, Algemene Directie Veiligheid En Preventie, Directie Brandpreventie, Ministeriële Omzendbrief 17 november 2009 betreffende het brandpreventieverslag, p. 4/7.

229 K. LEUS, “Het zorgvuldigheidsbeginsel”, 2006, 119-120, nr. 163.

36

niet weg dat interpretatie van de bepalingen in de wetgeving mogelijk blijft. Voorspelbaarheid en nauwkeurigheid van stedenbouwkundige en andere wettelijke voorschriften verhinderen niet de flexibele interpretatie ervan. Evenmin verhinderen ze dat de vergunningverlenende overheden binnen redelijke grenzen een bepaalde discretionaire bevoegdheid kunnen hebben bij de beoordeling van een concrete aanvraag voor een vergunning²³⁰ of erkenning. Dit alles betekent dat de brandweer in bepaalde gevallen de brandwetgeving kan interpreteren.

6.3.1.1. Het gelijkheidsbeginsel als ABBB

Past de brandweer de op residentiële ouderenvoorzieningen toepasselijke wetgeving ongelijk toe en schendt ze daardoor het gelijkheidsbeginsel?²³¹

In heel Vlaanderen geldt dezelfde brandwetgeving voor woonzorgcentra maar de brandweer past deze volgens de sector niet op dezelfde manier toe. Er zijn zelfs verschillen in toepassing en interpretatie binnen hetzelfde korps. Zo kan een woonzorgcentrum bij komst van een nieuw brandweercommandant ineens een negatief attest bekomen terwijl de inrichting ervan niet is gewijzigd. Er heerst ook de indruk in de sector dat gelijkaardige woonzorgcentra heel verschillende attesten krijgen. Dit zou met de discretionaire bevoegdheid en vage, onduidelijke regels te maken kunnen hebben maar ook andere zaken spelen een rol.

De verzoeker die de schending van het gelijkheidsbeginsel aanvoert voor de Raad van State moet voldoende concrete elementen aan brengen. Deze elementen moeten een onderzoek mogelijk maken waarbij wordt nagegaan of de verzoeker inderdaad ongelijk behandeld wordt ten aanzien van anderen die zich in een gelijke of minstens gelijkaardige situatie bevinden.²³²

Ontbreekt de “objectieve en redelijke” verantwoording, is het verboden vergelijkbare gevallen ongelijk te behandelen of onvergelijkbare gevallen gelijk te behandelen.²³³ Streeft de maatregel een legitiem doel na, is objectief, pertinent, noodzakelijk en vertoont een “redelijk verband tussen de aangewende middelen en het beoogde doel”, kan dergelijke objectieve en redelijke verantwoording worden aangetoond.²³⁴

Vaak wordt het gelijkheidsbeginsel aangehaald om zaken m.b.t tot de ruimtelijke ordening voor de RvS (nu: RvVB) zoals de weigering een vergunning af te leveren of bouwverbod aan te vechten maar

230 RvS (KG) 19 januari 2009, nr. 189.560, J.D. en B.L., T.Gem. 2011, (40-42) 41, overweg. 3.1.2.2.

231 zie o.a. Arbitragehof 21 maart 1996, nr. 21/96: “B.4 De grondwettelijke regels van de gelijkheid en de niet-discriminatie sluiten niet uit dat een verschil in behandeling tussen categorieën van personen wordt ingesteld, voor zover dat verschil op een objectief criterium berust en het redelijk verantwoord is.

Het bestaan van een dergelijke verantwoording moet worden beoordeeld rekening houdend met het doel en de gevolgen van de betwiste maatregel en met de aard van de ter zake geldende beginselen; het gelijkheidsbeginsel is geschonden wanneer vaststaat dat er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het beoogde doel.”

232 RvS 8 december 2008, nr. 188.625, Van Britsom.

233 Arbitragehof 13 juli 1989, nr. 21/89.

234 Arbitragehof 18 november 1998, nr. 117/98; S. SOTTIAUX, „Het gelijkheidsbeginsel: langs oude paden en nieuwe wegen“, RW 2008-09, (690) 692.

37

zonder veel succes. De overheid heeft immers een ruime beoordelings- en beleidsvrijheid op het gebied van ruimtelijke ordening en de rechter mag zich niet in de plaats stellen van de bevoegde overheid.²³⁵ De vergelijkbaarheid op zich is vaak al een struikelblok voor de toepassing van het gelijkheidsbeginsel omdat elke plaats uniek is. Zo zal een vergelijking van twee vergunningsaanvragen op de punten aard, omvang en toestand²³⁶, bovendien rekening houdend met inplanting, uiterlijk en bestemming van de bouwprojecten²³⁷, een vergelijking op basis van de doelstelling van de toepasselijke plannen van aanleg²³⁸ of ruimtelijke uitvoeringsplannen²³⁹, of nog een vergelijking van een aanvraag van vóór en een aanvraag ná de vaststelling van een gewestplan²⁴⁰ dan ook meestal of zelfs altijd aantonen dat de twee vergunningsaanvragen niet vergelijkbaar zijn.

Sowieso, zelfs al zijn de aanvragen vergelijkbaar, moet de rechter de ruime beoordelingsmarges in geval van onduidelijke vage criteria zoals het “economisch, sociaal en esthetisch oogpunt”

respecteren.²⁴¹ Ook in de brandwetgeving kunnen vage of onduidelijke criteria voorkomen zoals de

“automatische branddetectie”²⁴². Volgens de sector worden zelfs nog wzc zonder deze detectie gebouwd.

6.3.2. Participatie

“Goed beleid” maakt vandaag de dag o.a. participatie van de burger uit. Deze beleidsparticipatie houdt in dat individuen of groepen als burger of gebruiker invloed op de te nemen maatregelen nemen. Door deze participatie kan het zorgbeleid worden afgestemd op de wensen van de burgers omdat het beleid samen met de doelgroepen werd ontwikkeld.²⁴³ Daardoor kunnen beroepen achteraf misschien worden vermeden, participatie als preventieve rechtsbescherming vanuit politieke participatie.²⁴⁴

Tussen de minister van Welzijn en de betrokken sector, o.a. met de F.O.S. is er overleg over het nieuwe besluit m.b.t. brandpreventie in wzc maar uiteraard hoeft de minister de opmerkingen uit de

235 P. POPELIER, “Het gelijkheidsbeginsel in de ruimtelijke ordening en stedenbouw”, TROS 1996, (221-231) 223.

Een arrest waarbij verzoeker nutteloos de schending van het gelijkheidsbeginsel aanvoerde: RvS 23 september 2008, nr.

186.448, P. Smout e.a.

236 RvS 29 augustus 1991, nr. 37.543, Van Gerven.

237 RvS 17 oktober 1991, nr. 37.883, Depaepe.

238 RvS 29 maart 1990, nr. 34.542, Van Acker; RvS 8 februari 1990, nr. 34.018, Anciaux de Faveaux e.a.

239 De ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUPs) komen in grote mate overeen met de algemene plannen van aanleg. zie M.

BOES, “Kroniek ruimtelijke ordening (1999-2007) (eerste deel)”, R.W. 2007-08, (1746-1810) 1756; voor rechtspraak m.b.t.

het gelijkheidsbeginsel en RUPs en Ruimtelijke Structuurplannen (RSPs) o.a. RvS 1 oktober 2010, nr. 207.803, Josette Serroyen.

240 RvS 26 november 1997, nr. 69.827, Jack Baines.

241 zie P. POPELIER, “Het gelijkheidsbeginsel in de ruimtelijke ordening en stedenbouw”, 1996, 223. Een actueler voorbeeld in de VCRO zijn de “culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen”, art. Art. 4.4.24., derde lid VCRO.

242 Overw. 5.2, vierde en vijfde lid Verslag van de Minister van Binnenlandse Zaken G. DE PADT bij het KB 1 maart 2009 tot wijziging van het koninklijk besluit van 7 juli 1994 tot vaststelling van de basisnormen voor de preventie van brand en ontploffing waaraan de nieuwe gebouwen moeten voldoen, BS 15 juli 2009 (ed. 2):

Zo lang er geen passende maatregelen voor specifieke branddetectie-installaties in de norm worden opgenomen, gelden vooral de regels van goed vakmanschap.

243 vgl. L. VANDEN BOER, Over wonen met zorg van ouderen, 1999, 144-145.

244 E. LANCKSWEERDT, “De participatieve democratie als nieuw hoofdstuk in het verhaal van de politieke vrijheid: ruimte voor de verwezenlijking van het menselijk potentieel”, TBP 2010, (67) 71, nr. 10.

38

sector niet te volgen. In allerlei commissies zetelen mensen uit de wzc-sector, bv. in de technische commissie voor brandveiligheid die als opdrachten heeft op het vlak van brandveiligheid in de voorzieningen van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin advies te verstrekken over de aanvragen tot afwijking; advies te verstrekken over regelgevende initiatieven; en aanbevelingen formuleren voor het beleid.²⁴⁵ Zonder het advies van de commissie mag geen beslissing worden genomen over een verzoek tot afwijking.²⁴⁶ Uitdrukkelijk worden geen sancties vermeld.

De Vlaamse regering heeft voor woonzorgcentra in vormen van participatie voorzien. De vereniging van gebruikers en mantelzorgers ondersteunt gebruikers en mantelzorgers en behartigt gemeenschappelijke belangen.²⁴⁷ Deze verenigingen hebben o.a. als opdracht aan de overheid probleemsituaties te melden.²⁴⁸ Ze moeten bepaalde voorwaarden in zake dienstverlening, omkadering en werking te vervullen.²⁴⁹ Daarnaast wordt een gebruikersraad in elk wzc ingericht bestaande uit bewoners en familieleden of mantelzorgers. Deze maakt adviezen op over alle aangelegenheden m.b.t. de algemene werking van het wzc.²⁵⁰

In de technische commissie voor de brandveiligheid zetelt een persoon als vertegenwoordiger van de sectoren van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin.²⁵¹ Dit betekent dat een persoon uit de sector mee advies verstrekt over vragen tot afwijking van de Vlaamse normen voor brandveiligheid en over regelgevende initiatieven voor brandpreventie in wzc en mee aanbevelingen formuleert voor het beleid op het vlak van brandveiligheid in wzc.²⁵²

Ook het volgende zou men als een vorm van participatie kunnen bestempelen – in het verlengte van het openbaar onderzoek: elke natuurlijke persoon of rechtspersoon die rechtstreekse of onrechtstreekse hinder of nadelen kan ondervinden ingevolge de bestreden vergunningsbeslissing kan administratief beroep²⁵³ en beroep bij de Raad voor Vergunningsbetwistingen²⁵⁴ instellen. Dit kan er uiteraard toe leiden dat de tenuitvoerlegging van een toegekende vergunning wordt geschorst

245 Art. 3 juncto 5, 5° B.Vl.Reg. 5 juni 2009 tot oprichting van een technische commissie voor de brandveiligheid in de voorzieningen van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, BS 22 september 2009.

246 Art. 4 B.Vl.Reg. 5 juni 2009 tot oprichting van een technische commissie voor de brandveiligheid in de voorzieningen van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, BS 22 september 2009.

247 Art. 46 Woonzorgdecreet.

248 Art. 47, 5° Woonzorgdecreet.

249 Art. 3 Bijlage XIII bij het B.Vl.Reg. 24 juli 2009 betreffende de programmatie, de erkenningsvoorwaarden en de subsidieregeling voor woonzorgvoorzieningen en verenigingen van gebruikers en mantelzorgers, BS 17 december 2009 (ed.

1). 250

Art. 26, § 1 Bijlage XII bij het B.Vl.Reg. 24 juli 2009 betreffende de programmatie, de erkenningsvoorwaarden en de subsidieregeling voor woonzorgvoorzieningen en verenigingen van gebruikers en mantelzorgers, BS 17 december 2009 (ed.

1).

Een ander voorbeeld van participatie van de sector zijn de externe leden van de Commissie Zorgstrategie voor de voorzieningen voor ouderen en voorzieningen in de thuiszorg die de minister adviseren m.b.t. de ingediende zorgstrategische plannen (Art. 9, vierde lid en 10 B.Vl.Reg. 8 juni 1999 houdende de procedureregels inzake de infrastructuur voor persoonsgebonden aangelegenheden, BS 10 september 1999).

251 Art. 5, eerste lid, 5° B.Vl.Reg. van 5 juni 2009 tot oprichting van een technische commissie voor de brandveiligheid in de voorzieningen van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, BS 22 september 2009.

252 Art. 3 B.Vl.Reg. van 5 juni 2009 tot oprichting van een technische commissie voor de brandveiligheid in de voorzieningen van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, BS 22 september 2009.

253 Art. 4.7.21, § 2, 2° VCRO.

254 Art. 4.8.16, §1, eerste lid, 3° VCRO.

39

of zelfs vernietigd, ook al was de initiatiefnemer bereid de voorwaarden uit de vergunningsbeslissing zoals diegene rond brandveiligheid na te leven.²⁵⁵

In document Onderzoek naar de brandwetgeving in woonzorgcentra en de interpretatie ervan door de brandweer zelf (pagina 36-41)