Hoofdstuk 3: Het veiligheidsbeleid van de EU
2. De praktijk van het GBVB
De verdragsbepalingen van het GBVB vormen de basis voor hoe het beleid op EU-niveau worden gevormd. Echter, er bestaat naast deze juridische basis tevens een praktijk. Indien men wil analyseren in hoeverre het nog mogelijk zal zijn om in de nabije toekomst tot een consensus te kunnen komen, is het van belang deze praktijk mee te nemen in de analyse om tot een compleet beeld te komen. Hieronder zal het beeld van de praktijk worden geschetst. Deze informatie is afkomstig van interviews met experts welke onder andere kennis hebben van problematiek betreffende besluitvorming binnen het GBVB.
2.1 Besluitvorming
Uit de verdragsbepalingen blijkt dat lidstaten binnen het GBVB een grote rol spelen. Zij hebben namelijk het initiatiefrecht en tevens de kans om met het vetorecht besluitvorming tegen te houden. In de praktijk werkt het echter vaak anders, waarbij voornamelijk het gebruikmaken van het vetorecht en de mogelijkheid van lobbyen de praktijk betreffende besluitvorming bepalen.
Wat betreft het vetorecht is opvallend dat deze niet te allen tijde wordt ingezet wanneer dit een bepaald beleidsstuk niet direct in de nationale belangen van een lidstaat past. Zo zullen kleinere lidstaten minder geneigd zijn een standpunt in te nemen tegen de grotere lidstaten. Een soortgelijke trend zie je ook binnen de NAVO. Indien een klein land het niet eens is met eáeán van de grotere lidstaten, zullen deze grotere lidstaten vervolgens in sommige gevallen op zodanige wijze druk uitoefenen dat een kleine lidstaat alsnog zal toegeven.118 Wat dan precies als groot of klein gezien moet worden is niet in alle gevallen duidelijk. Tot de grotere lidstaten wordt in ieder geval Groot-Brittannieë en Frankrijk gerekend, wat gebaseerd is op het idee dat zij samen
verantwoordelijk zijn voor het grootste deel van het defensiebudget.119 Dit heeft er mee te maken dat lidstaten die meer inbrengen betreffende financieële middelen en materieel, ook meer
gewicht in de schaal leggen als het gaat om besluitvorming.120 Een parallel kan dan getrokken worden met de NAVO, waarbij de VS vaak de overhand heeft als het gaat om invloed op de resterende lidstaten omdat zij ook voor 75% van het budget van de NAVO verantwoordelijk
117W.T. Eijsbouts, Europees Recht: Algemeen Deel sinds het Verdrag van Lissabon, Groningen: Europa Law Publishing, 2010, p. 223
118Interview met mr. drs. Kees Homan, plaatsgevonden op 14-03-2013
119 Interview met drs. Jean-Pierre M. van Aubel MA, plaatsgevonden op 15-04-2013
zijn.121
Tevens wordt de praktijk van besluitvorming beïënvloedt door de mogelijkheid om te lobbyen. Dit is zowel van toepassing op ‘state-actors’ als ‘non-state actors’ zoals Non
Governmental Organisations (NGO’s). Het lobbyen gebeurd zowel op formele als informele wijze, waarbij wanneer men het heeft over informeel voornamelijk gedacht moet worden aan
‘socializen’ met diegenen die van belang zijn voor het dossier wat verdedigd wordt.122 Overigens wordt ook gelobbyd bij en door instellingen van de EU. Zo wordt gelobbyd bij de EC en door het EP. Tevens kunnen NGO’s er ook voor kiezen om voor bepaalde kwesties te lobbyen, waarbij het niet zozeer van belang is voor deze groepen dat er naar meer consensus gewerkt wordt maar dat er een gezamenlijke Europese actie zal plaatsvinden. Hierbij kan gedacht worden aan meer regionale kwesties, waarbij NGO’s zoals Oxfam en Amnesty bekende namen zijn.123 Overigens lobbyen dergelijke belangengroepen of NGO’s alleen wanneer het gaat om regionaal beleid, bijvoorbeeld ten aanzien van de Congo. Hierbij is het ook van belang dat in gevallen ook andersom geredeneerd wordt, waarbij lidstaten proberen draagvlak te creeëren binnen de EU onder de andere lidstaten. Indien er over een onderwerp dan verdeeldheid bestaat waar een NGO ook belang bij heeft, kan een lidstaat lobbyen bij een NGO om deze achter zich te scharen. Dit is tevens belangrijk voor de politieke legitimatie.124
Het gevolg van deze praktijken is dat er constant een trade-off plaatsvind, waarbij iedere lidstaat constant een afweging maakt tussen de nationale belangen en het mondiale perspectief. 125 Enerzijds kan dit een rem zijn op het bereiken van een consensus binnen het GBVB. Iedere lidstaat heeft namelijk nationale belangen, welke vaak worden verdedigd binnen het GBVB waardoor het de vorm krijgt van een publiek forum in plaats van een samenwerkingsverband. Dit wordt nog meer problematisch indien men bedenkt dat deze nationale belangen vaak uiteenlopen. Anderzijds is er ook een trend zichtbaar waarbij met toenemende mate lidstaten toegeven aan de belangen van andere lidstaten, aangezien zij dan bij andere zaken mogelijk op de steun van deze lidstaat kunnen rekenen wanneer zij een belang naar voren willen brengen. Een voorbeeld hiervan is dat Groot-Brittannieë bijvoorbeeld Frankrijk bijstond in het geval van de missie in Mali in 2013. Groot-Brittannieë heeft hier zelf verder voor zover te herkennen geen belang bij, maar betuigd alsnog steun. Hier is overigens wel een voorwaarde dat de belangen van een andere lidstaat niet aan de nationale belangen van een te overtuigen lidstaat moet staan aangezien politici in Brussel zich nog altijd dienen te verantwoorden aan het thuisland.126
121Interview met dr. Bram Boxhoorn, plaatsgevonden op 08-04-2013
122 Interview met drs. Jean-Pierre M. van Aubel MA, plaatsgevonden op 15-04-2013
123 Ibidem
124Interview met dr. Arnout Molenaar, plaatsgevonden op 19-04-2013
125 Interview met dr. Margriet Drent, plaatsgevonden op 23-04-2013
2.2 Bilaterale samenwerkingsverbanden van EU-lidstaten
De juridische basis van het GBVB bepaalt dat lidstaten moeten samenwerken op Europees niveau. Indien zij een ander standpunt willen innemen dan dat van het GBVB, dienen zij zich te onthouden van stemming en mening. Deze bepaling is ingevoegd ter bevordering van het bereiken van een consensus. Echter, in de praktijk lijkt weinig te wijzen op een dergelijke houding van de lidstaten ten aanzien van de EU en de GBVB.
Ten eerste zijn de lidstaten nog weinig solidair met elkaar als het gaat om het inzetten van militaire middelen. Er bestaat dan ook geen solidariteitsclausule welke solidariteit zou kunnen faciliteren. Deze bestaat bijvoorbeeld wel bij het North Atlantic Treaty van 1949 van de NAVO.127 Meer solidariteit zou op verschillende manieren wel gecreeëerd kunnen worden, door bijvoorbeeld te verplichten tot het afleggen van rekenschap indien een lidstaat ervoor kiest zich te onthouden van stemming of deelname aan een missie. Hetzelfde geldt voor wanneer materieel wordt afgeschaft. Echter, een dergelijke constructie bestaat tot op de dag van vandaag nog niet betreffende defensiebeleid op EU-niveau.128 Overigens zijn vormen van solidariteitsclausules wel te ontdekken ten aanzien van terrorismebestrijding129, waarbij het tevens is toegestaan om op het grondgebied van anderen te opereren indien dit noodzakelijk wordt geacht om een terrorist op te pakken.130
Ten tweede is er sprake van een fragmentatie van de militaire middelen op EU-niveau, deze middelen bestaan namelijk uit wat de lidstaten ter beschikking stellen aan de EU per missie. Binnen de EU is er namelijk sprake van 23 verschillende types gevechtsvoertuigen, drie verschillende types gevechtsvliegtuigen en 16 marine scheepswerven.131 Dit is voornamelijk het gevolg van lidstaten die militaire middelen aanschaffen zonder hierbij rekening te houden of deze wel compatibel zijn met de militaire middelen van de 26 overige lidstaten.132 Tevens wordt niet gelet op wanneer er sprake is van overschotten of tekorten aan militaire middelen op EU- niveau. Het European Defense Agency (EDA) heeft deze taak maar wederom gaat het hier om besluitvorming middels unanimiteit.133
Ten derde sluiten lidstaten bilaterale of multilaterale overeenkomsten met andere EU- landen zonder hierbij de EU te betrekken. Deze overeenkomsten worden voornamelijk gesloten omdat lidstaten steeds meer dienen te bezuinigen op het defensiebudget, waardoor bij dergelijke samenwerking de financieële lasten voor de militaire middelen gedeeld kunnen worden.134 Er is dan voornamelijk sprake van regionale samenwerking, waarbij vooral landen elkaar opzoeken
127 Interview met drs. Jean-Pierre M. van Aubel MA, plaatsgevonden op 15-04-2013
128Interview met dr. Arnout Molenaar, plaatsgevonden op 19-04-2013
129 Zie artikel 43 Unieverdrag
130 Interview met dr. Margriet Drent, plaatsgevonden op 23-04-2013
131 Interview met mr. drs. Kees Homan, plaatsgevonden op 14-03-2013
132 Interview met drs. Jean-Pierre M. van Aubel MA, plaatsgevonden op 15-04-2013
133 Ibidem
welke bijna geheel dezelfde opvattingen hebben over een krijgsmacht en het gebruik van geweld.135 Voorbeelden hiervan zijn de Nordic Defense Cooperation (NORDEFCO), de Visegrad groep en de Belgisch Nederlandse Samenwerking (BENESAM). NORDEFCO is een
samenwerkingsverband op politiek en militair niveau tussen Denemarken, Finland, Ijsland, Noorwegen en Zweden.136 De Visegrad groep is een defensiesamenwerking tussen Hongarije, Tsjechieë, Polen en Slowakije.137 BENESAM is een maritieme samenwerking tussen Belgieë en Nederland, waarbij bijvoorbeeld Belgieë primair verantwoordelijk is voor de opleiding, training, onderhoud en logistiek van mijnenjagers. Nederland is dan vervolgens weer verantwoordelijk op dezelfde facetten voor multipurpose fregatten (M-fregatten).138 Bijzonder aan deze vorm van samenwerking is dat hij modulair is. Dit houdt in het geval van BENESAM dat ten tijde van vrede een Admiraliteit BENELUX (ABNL) het gezag voert over de schepen en personeel. Maar indien er sprake is van een crisis, worden schepen weer gerenationaliseerd tot een Belgisch of Nederlands schip.139 Een dezelfde trend was zichtbaar met de samenwerking tussen Belgieë en Nederland betreffende het beschermen van het luchtruim na 9/11. Voor 9/11 beschermden zij het
Nederlandse en Belgische luchtruim maar na de aanslagen hield deze samenwerking in die mate op dat beide landen weer besloten hun eigen luchtruim te verdedigen.140
Wat mogelijk kan leiden tot nauwere samenwerking op EU-niveau is nog meer
bezuinigen op de nationale defensiebudgetten en de mogelijke ‘pivot’ van de VS naar China. Door de economische crisis binnen de EU wordt op het moment al minder aan defensie besteed waardoor lidstaten onderling genoodzaakt zijn samen te werken zoals beschreven hierboven. In het geval van Nederland is bijvoorbeeld het budget nog maar 1% van het bruto nationaal product (BNP) en de verwachting is dat dit aantal alleen nog maar zal dalen, waardoor
uiteindelijk Nederland niet meer in staat zal zijn een volledige krijgsmacht te voeren.141 Tevens heeft de VS laten weten dat zij niet langer voor de veiligheid van de EU zullen zorgen. Ten eerste was dit merkbaar toen Obama tijdens de presentatie van de ‘Defense Strategic Guidance’ in 2012 opmerkte dat Europa niet langer een consument maar producent is van veiligheid.142 Ten tweede is het zeer waarschijnlijk dat de VS in de toekomst zich meer zal richten op China in plaats van Europa, waardoor de EU in het vervolg mogelijk minder zal kunnen rekenen op de materieële steun van de VS. Een dergelijke voorspelling werd al eerder gedaan in het boek Monsoon door Kaplan. Ten derde is de VS ook bezig met bezuinigingen binnen hun defensiebudget, waarbij
135Interview met dr. Margriet Drent, plaatsgevonden op 23-04-2013
136 Geen auteur, ‘The basics about NORDEFCO’, http://www.nordefco.org/The-basics-about-NORDEFCO, geraadpleegd op 16-05-2013
137 Geen auteur, ‘About the Visegrad Group’, http://www.visegradgroup.eu/about, geraadpleegd op 16-05-2013
138Interview met mr. drs. Kees Homan, plaatsgevonden op 14-03-2013
139 Interview met dr. Margriet Drent, plaatsgevonden op 23-04-2013
140 Interview met dr. Bram Boxhoorn, plaatsgevonden op 08-04-2013
141 Interview met drs. Jean-Pierre M. van Aubel MA, plaatsgevonden op 15-04-2013
142 Overigens kan dit volgens Bram Boxhoorn ook worden opgevat als een opmerking ten gevolge van het beleid dat de EU heeft gevoerd ten aanzien van Libieë. Hierbij heeft de VS zich vrij afzijdig gehouden.
vermoedelijk het budget voor Europese veiligheid flink gekort zal worden.143 Met andere woorden, de EU moet haar zaken op orde krijgen betreffende defensie en veiligheidsbeleid.
2.3 Strategische cultuur, gemeenschappelijk belang en gezamenlijke normen en waarden binnen de EU.
Voor een gezamenlijke consensus is een bepaald draagvlak nodig om unanimiteit tijdens een besluitvormingsprocedure van het GBVB te bereiken. Dit draagvlak wordt in dit geval voor de EU geformuleerd in termen van een gemeenschappelijk belang, eáeán strategische cultuur en gedeelde normen en waarden. De vraag is echter of hier wel sprake van is op EU niveau. Deze vraag is van belang omdat bovenstaande concepten legitimiteit onder de lidstaten en hun bevolking creeëren voor mogelijke besluiten binnen het GBVB. Enerzijds is dan in het verleden gebleken dat het lastig is om tot een consensus te komen, wat geïëllustreerd kan worden aan de hand van de eerder beschreven crisis in Irak. Anderzijds is er wel tot op een bepaald niveau samenwerking tussen de lidstaten van de EU maar welke nog vaak buiten de cooërdinatie van EU om zijn. In hoeverre er dus sprake is van een strategische cultuur, een gemeenschappelijk belang en gezamenlijke normen en waarden daar bestaan verschillende opvattingen over.
Europese strategische cultuur
Een populaire opvatting is dat er niet zoiets bestaat als een Europese strategische cultuur.144 Zo bestaan er meningen waarbij wordt geuit dat er niet zozeer sprake is van een strategische cultuur van de EU, maar een optelsom van alle nationale strategische culturen. Hierbij wordt een parallel getrokken met het Europees burgerschap, deze bestaat ook op papier maar nauwelijks een burger in Europa voelt zich als zodanig. Er bestaat misschien wel samenwerking op sommige vlakken tussen landen maar dan is dit alsnog een uiting van een nationale strategische cultuur aangezien deze vormen van samenwerking zoals eerder genoemd voornamelijk regionaal zijn. Tevens wordt deze samenwerking vaak ook in twijfel getrokken in tijden van crisis. Hetzelfde geld ook voor andere vormen van dreigingen, zoals ‘cyberwarfare’. Hierbij hebben lidstaten voornamelijk nationale strategieeën om cyberaanvallen tegen te gaan waarbij weinig
samenwerking zichtbaar is.145
Anderzijds is er wel degelijk sprake van een strategische cultuur van de EU, zeker
wanneer de manier van veiligheid waarborgen wordt afgezet tegen de veiligheidsstrategieeën van entiteiten zoals de VS en China. Ten eerste is dan duidelijk dat in het geval van EU-lidstaten liberale waarden zoals mensenrechten en democratie van groot belang zijn. Dit wordt zichtbaar indien men het stemgedrag van de lidstaten van de EU binnen de algemene vergaderingen van
143 Interview met dr. Margriet Drent, plaatsgevonden op 23-04-2013
144 Ibidem
de VN Veiligheidsraad bekijkt, waarbij een convergentie van stemgedrag waarneembaar is. Dergelijke liberale waarden voeren ook de ondertoon binnen het GBVB.146 Ten tweede zijn operaties of missies van de EU vaak kleinschalig en civiel of humanitair van aard.147 Dit kan overigens ook een gevolg zijn van het eerdergenoemde tekort aan militaire middelen.
Europees belang
Indien men het Europees belang wil formuleren, bestaan hier verschillende antwoorden. Hierdoor kan men zich afvragen of er wel zoiets bestaat als een Europees belang, hoe deze dan geformuleerd moet worden en hoe de lidstaten hier dan tegenaan kijken.
Op de vraag hoe een dergelijk Europees belang eruit zou kunnen zien is verschillend geantwoord. Ten eerste is het van belang binnen de EU dat er een bewustzijn wordt ontwikkeld dat de EU alleen daadkrachtig kan optreden naar buiten toe indien er snel consensus bereikt wordt binnen het GBVB.148 Voldoende militaire middelen op EU-niveau is dan ook van belang aangezien deze middelen een stok achter de deur vormen voor het GBVB.149 Problematiek in de wereld zal namelijk niet wachten totdat de EU klaar is met beslissen, indien hiermee te lang wordt gewacht is het momentum verloren.150 Een voorbeeld hiervan is dat in Kopenhagen tijdens een klimaat bijeenkomst in 2009 de VS een overeenkomst met China sloot zonder hierbij verder de EU te betrekken omdat de EU zelf nog geen standpunt had gevormd. Er bestaan dan ook meningen die voorspellen dat uiteindelijk de noodzaak van een Europees belang wordt ingezien. Dit zal niet gebeuren ten gevolge van een revolutie, waarbij mogelijkerwijs dan een crisis de doorslag zou geven, maar door middel van evolutie. Meerdere gebeurtenissen moeten dan langzamerhand uitwijzen dat het beter is om met eáeán stem van de EU naar buiten te treden.151
Ten tweede kan het als Europees belang worden gezien dat de gezamenlijke
buitengrenzen van de EU worden verdedigd. Een lidstaat is hier alleen niet toe in staat omdat ze daar de capaciteiten voor missen. Op dit gebied zie je dan ook verregaande samenwerking in de vorm van FRONTEX, welke tevens militaire middelen tot haar beschikking heeft. De noodzaak van het beschermen van deze buitengrenzen is een gevolg van de interne markt en de
geografische ligging van de EU. Deze twee factoren zorgen er namelijk voor dat de EU makkelijk bereikbaar is en ook zeer open naar buiten toe. Dit maakt het tevens van belang op EU-niveau dat de landen die nabijgelegen zijn, een mate van stabiliteit hebben zodat het EU-territorium veilig is.152
146 Interview met dr. Margriet Drent, plaatsgevonden op 23-04-2013
147 Interview met mr. drs. Kees Homan, plaatsgevonden op 14-03-2013
148 Interview met drs. Jean-Pierre M. van Aubel MA, plaatsgevonden op 15-04-2013
149 Interview met dr. Margriet Drent, plaatsgevonden op 23-04-2013
150Interview met dr. Bram Boxhoorn, plaatsgevonden op 08-04-2013
151Interview met dr. Arnout Molenaar, plaatsgevonden op 19-04-2013
Het probleem is echter dat deze belangen vaak niet worden herkend als Europees belang en dat het GBVB niet wordt gezien als een mogelijkheid om deze belangen te waarborgen. Lidstaten zijn niet bewust van de langetermijngevolgen indien er geen aandacht wordt besteed aan de beveiliging van omringende landen. Dit heeft er vaak mee te maken dat politici de
bevolking niet informeren noch een standpunt innemen ten gunste van deze belangen omdat dit niet wenselijk is naar het electoraat toe. Een huidige trend is dan ook dat er op de korte termijn wordt gedacht.153 Tevens wordt het GBVB vaak niet als een doel op zich gezien maar als een instrument, welke gebruikt wordt om nationale belangen te verdedigen. Dit is voornamelijk van toepassing op de grotere landen zoals Groot-Brittannieë en Frankrijk. Het kan zelfs zodanig beredeneerd worden, dat indien er nog nationale belangen bestaan er geen Europees belang kan bestaan. Zo beweerde de wijlen politicoloog Bart Tromp dat er geen GBVB van de EU bestaan zolang Frankrijk en Groot-Brittannieë niet hun zetel in de VN-veiligheidsraad opgeven. Hier hebben zij namelijk meer invloed vanwege hun monopolie positie dan binnen het GBVB.154
Europese normen en waarden
Betreffende gezamenlijke normen en waarden op EU-niveau geldt dat er overeenkomsten binnen de EU bestaan op dit vlak, maar dat dit zoals eerder genoemd is in te delen is in clusters. Dit houdt in dat bijvoorbeeld Nederland en Zweden normen en waarden hebben die enigszins overeenkomen. Tevens hebben zij soortgelijke belangen. Maar landen die meer naar het oosten van Europa liggen, hebben andere normen en waarden.155 Zij hebben hierbij tevens andere percepties van dreigingen, waarbij de aard van de bedreiging wel min of meer overeenkomt maar de mate van dreiging afwijkt.156
Toch wordt er wel al gesproken over het bestaan van een zekere bandbreedte waarin de normen en waarden van alle lidstaten van de EU geplaatst kunnen worden en waar dan ook consensus bereikt kan worden, zoals eerder genoemd gaat het hier om liberale normen en