De bevoegdheden van de EU binnen het GBVB

Het GBVB heeft als doel om binnen de internationale betrekkingen een krachtige actor te worden op het gebied van veiligheid. Het is dan wel van essentieel belang dat er met eáeán stem wordt gesproken. Zoals besproken in hoofdstuk twee is bewezen in het verleden dat dit problematisch is in de praktijk, vanwege de verschillende belangen van de lidstaten binnen de EU. Hieronder wordt dieper ingegaan op de verschillende fases van het GBVB, waarbij elke fase begint met de implementatie van een nieuw verdrag.

1.1 Korte geschiedenis van het GBVB

Voordat verder wordt ingegaan op het GBVB is van belang om te benadrukken dat indien men spreekt van het veiligheidsbeleid van de EU, deze zowel uit interne als externe veiligheid bestaat.

103 Dinan, Desmond, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005, pp. 559-560

104Mathias Albert, David Jacobson, Yosef Lapid, Identities, borders, orders: rethinking international relations theory, Londen: University of Minnesota Press, 2001, pp. 38

Echter, in deze scriptie wordt alleen het externe veiligheidsbeleid beschreven.

De fundamenten voor het GBVB werden al gelegd in 1970, door middel van het

Luxemburg Rapport. Binnen dit rapport werden namelijk de mechanismen vastgesteld voor de cooërdinatie van het GBVB. Echter, destijds werd het nog geen GBVB genoemd, maar de EPS.105 Het doel van deze samenwerking was het bewerkstelligen van wederzijds begrip door middel van het uitwisselen van informatie. Dit zou het mogelijk maken om in het geval van urgente aangelegenheden meer als een eenheid op te treden buiten de EU. Daarnaast moest er solidariteit gevormd worden tussen de verdragsluitende partijen, wat het ondernemen van gezamenlijke actie zou moeten vergemakkelijken.106 _{Echter, deze vorm van samenwerking was} slechts op het niveau van adviseren, er was geen sprake van besluitvorming welke bindende regels voortbracht.

Dit veranderde wanneer de Europese Akte werd getekend in 1986, welke een

verdragsstatus gaf aan het GBVB.107 _{Dit hield in dat iedere verdragsluitende partij verplicht was} tot het volgen van de beslissingen zoals genomen binnen het GBVB. Wederom bestond het GBVB nog niet onder deze noemer, aangezien met het Verdrag van Maastricht pas de naam GBVB in de ruil voor de Europese Politieke Samenwerking kwam. Het GBVB werd ondergebracht bij de tweede pilaar van de EU, wat betekende dat alle besluitvorming betreffende het GBVB

intergouvernementeel zou zijn.108 _{Het was de bedoeling dat op deze manier de veiligheid binnen} de EU bewerkstelligd werd, het was namelijk een instabiele periode binnen Europa rond 1990. Niet alleen werd Duitsland herenigd, maar er waren onrusten in het voormalig Joegoslavieë en de voormalig satellietstaten van de Sovjet Unie. De doelstellingen van het GBVB werden vastgelegd in het Verdrag van Maastricht, welke ten eerste bestonden uit het waarborgen van

gemeenschappelijke waarden, fundamentele belangen en de onafhankelijkheid van de EU. Ten tweede moest het de veiligheid van de EU en haar lidstaten zeker stellen. Ten derde zou het de vrede bewaren en internationale veiligheid en samenwerking versterken. Een vierde doelstelling was het ontwikkelen en consolideren van democratie, de rechtsstaat en respect voor

mensenrechten en fundamentele vrijheden. Hiervoor werden twee instrumenten in werking gesteld, namelijk gemeenschappelijke standpunten en gezamenlijke acties. De

gemeenschappelijke standpunten waren ter bevordering van een systematische samenwerking ingesteld. De gezamenlijke acties ‘allow member states to act together in concrete ways based on a Council decision as to the specific scope of such actions, the EU’s objectives in carrying them 105Bretherton, Charlotte, John Vogler, The European Union as a Global Actor, London: Routledge,

2006, p. 164

106Ministers van Buitenlandse Zaken van de Lidstaten van de EU, ‘_{Davignon Report’,}

http://www.cvce.eu/obj/davignon_report_luxembourg_27_october_1970-en-4176efc3-c734-41e5-bb90- d34c4d17bbb5.html, geraadpleegd op 12-02-2013

107 Bretherton, Charlotte, John Vogler, The European Union as a Global Actor, London: Routledge, 2006, p. 164

out, and (if necessary) the duration, means, and procedures for their implementation.’109 _Het succes van het GBVB hing vervolgens af van hoe deze instrumenten werden aangenomen, waarbij enkele lidstaten het gebruik van stemmen via een gekwalificeerde meerderheid prefereerden en anderen beslissingen via unanimiteit eisten als het ging om aangelegenheden betreffende buitenlands en veiligheidsbeleid. Uiteindelijk werd een compromis gesloten, waarbij er een gekwalificeerde meerderheid voor de implementatie van een gezamenlijke actie moest stemmen welke de Raad eerst moest aannemen op basis van unanimiteit.110

Al snel werd duidelijk dat deze structurering van het GBVB inadequaat was, waardoor men besloot in 1996 een intergouvernementele conferentie te houden om eventuele

hervormingen van het beleid te bespreken. Een van de problemen van het GBVB was dat er geen duidelijk verschil was tussen het innemen van gemeenschappelijke standpunten of het uitvoeren van gezamenlijke acties, waardoor men niet wist welk instrument toepasbaar was in een

bepaalde situatie. Uiteindelijk werd in het Verdrag van Amsterdam bepaald dat er voortaan binnen het GBVB gebruik gemaakt zou worden van vier instrumenten, welke zorgden voor een duidelijkere structuur. Hierbij was het eerste instrument principes en richtlijnen, welke werden vastgesteld door de Europese Raad en een politieke richting aan het GBVB gaven. Het tweede instrument waren gezamenlijke strategieeën welke tevens werden aangenomen door de Europese Raad en de Hoge Vertegenwoordiger. De gemeenschappelijke standpunten en gezamenlijke acties werden onder deze strategieeën ingedeeld. De bedoeling hiervan was het bepalen van ‘the objectives, duration, and the means to be made available by the Union and the Member States’. Het derde instrument is dan de gezamenlijke acties, welke voortaan meer gericht waren op ‘operational action’. Het vierde instrument waren de gemeenschappelijke posities welke de benadering definieerden van de EU betreffende een bepaalde aangelegenheid van geografische of thematische oorsprong.111

In 2003 werd in het Verdrag van Nice bepaald dat ontwikkelingen in de context van veiligheid werden gecodificeerd. Daarnaast werd er een ‘Political and Security Comittee’ (PoSC) opgericht.112 _{In 2009 werd dan uiteindelijk de gehele pijlerstructuur opgeheven door middel van} het Verdrag van Lissabon.113 _{De regels zoals die gelden in dit verdrag, zijn de regels zoals ze} vandaag de dag worden gehanteerd en hieronder beschreven zijn.

109 Dinan, Desmond, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2005, pp 585-586

110Ibidem, p. 586

111 Ibidem, p. 593

112Bretherton, Charlotte, John Vogler, The European Union as a Global Actor, London: Routledge, 2006, p. 164

1.2 De juridische basis voor het GBVB

De juridische basis voor de bevoegdheden binnen het GBVB is vastgelegd in de geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de EU (Unieverdrag) en de geconsolideerde versie van het Verdrag betreffende de Werking van de EU (Werkingsverdrag). Zo is bepaald in artikelen 30 en 22 lid 2 van het Unieverdrag dat voorstellen voor besluiten van de Raad van de Europese Unie (de Raad) in het kader van het GBVB kunnen worden gedaan door de Hoge vertegenwoordiger van Buitenlandse Zaken en door de lidstaten. Er bestaan echter gevallen dat de Hoge

vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en de Europese Commissie (EC) gezamenlijke voorstellen doen betreffende zaken die zowel onder het GBVB als onder het overige optreden van de Unie vallen.114

De Raad neemt dan vervolgens alle besluiten, wat is bepaald in artikel 31 juncto artikelen 25 en 37. Hieronder vallen besluiten die autonoom van aard zijn, over een in te nemen standpunt door de EU gaan, over een door de EU uit te voeren optreden gaan of contractueel van aard zijn zoals een besluit om een verdrag te sluiten. In het geval dat een lidstaat niet wenst mee te gaan met een besluit van de Raad, is constructieve onthouding mogelijk. In dit geval legt de

desbetreffende lidstaat een verklaring af welke niet in de weg staat aan de besluitvorming zoals genomen door de Raad. De lidstaat is dan zelf niet aan het besluit gebonden maar belemmert of ontkracht het ook niet. Het aantal onthoudende lidstaten mag echter niet oplopen tot een derde van de EU, aangezien dan het besluit niet tot stand komt.115

Besluiten worden op twee manieren genomen, via een gekwalificeerde meerderheid of unanimiteit. In de meeste gevallen wordt er besloten via unanimiteit maar er bestaan

uitzonderingen. Deze uitzonderingen betreffen alleen situaties waarin de Raad eerdere met unanimiteit genomen besluiten van de Europese Raad of van zichzelf verdere uitvoering geeft en ook bij benoeming van een speciale vertegenwoordiger voor specifieke beleidsvraagstukken. Tevens kan de Raad bij unanimiteit besluiten dat het ook in andere dan de expliciet in het verdrag genoemde gevallen met gekwalificeerde meerderheid kan besluiten. Hier is dus een overgangsmogelijkheid naar een minder intergouvernementeel systeem voor het GBVB ingebouwd, zonder dat daarvoor een verdragswijziging en ratificatie door alle lidstaten nodig is.116

De invloed van zowel de Europese Commissie als het Europees Parlement (EP) is op de uitvoering van de bevoegdheden van het GBVB zeer klein. De EC heeft enkel het recht van co- initiatief. Het EP is op het vragenrecht en de algemene politieke invloed geheel uitgesloten van

114W.T. Eijsbouts, Europees Recht: Algemeen Deel sinds het Verdrag van Lissabon, Groningen: Europa Law Publishing, 2010, p. 223

115Ibidem, p. 223

de besluitvorming. Er bestaan echter nog wel enkele rechten welke zijn vastgelegd in de algemene verdragsprocedure van het Werkingsverdrag voor beide instellingen.117