3 Zie ook de rapporten van de Nationale ombudsman 'De kunst van handhaven' (2017/045) en 'Helder handhaven' (2010/235). In 2010 bracht de ombudsman ook een Handhavingswijzer uit.
Evenement Evaluatie
Beleid
Besluit
Initiatief Omwonende
Organisator Festivalganger
23
4 De ombudsman heeft deze voorbeelden niet nader onderzocht en geeft geen oordeel over de handelwijze van de gemeente. Het zijn voorbeelden die gemeenten tijdens de gesprekken met de ombudsman hebben
genoemd. De ombudsman noemt ze ter illustratie en suggereert niet dat dit de enige manier is om het perspectief van de burger te borgen. Het is aan de gemeente zelf om in te schatten wat reëel en wenselijk is gelet op de lokale context.
Fase 1: beleid
In deze fase stelt de gemeenteraad het evenementenbeleid vast of zij wijzigt bestaand beleid. Vanzelfsprekend verkent de gemeente welke betrokkenen er zijn, welke belangen er spelen en hoe zich dit vertaalt naar beleid.
Vanuit behoorlijkheidsperspectief verwacht de ombudsman dat:
de gemeenteraad verkent welke burgers direct geraakt worden door vast te stellen beleid(swijzigingen). Hieronder verstaat de ombudsman ook dat de gemeenteraad zicht heeft op de structurele klachten en signalen van omwonenden, zodat daar lessen uit geleerd kunnen worden;
de gemeenteraad onderzoekt op welke wijze deze burgers betrokken moeten worden.
burgers worden ten minste actief geïnformeerd voordat het beleid wordt vastgesteld en in de gelegenheid gesteld om te reageren;
de gemeenteraad is op voorhand duidelijk over de mate van invloed die burgers hebben, zodat zij weten wat ze kunnen verwachten van de gemeente;
de gemeenteraad informeert de burger over wat er met zijn inbreng is gedaan.
Een voorbeeld uit de praktijk:4
‘Het college maakt locatiegebonden evenementenbeleid. Bij de totstandkoming daarvan betrekt de gemeente actief bedrijven en omwonenden. Op de betreffende evenementenlocatie
organiseert de gemeente een gesprek waarbij ook bewoners, bedrijven en organisatoren van evenementen zijn uitgenodigd. Bij evenementen zijn meer dan 13 afdelingen betrokken, die beleid maken bijvoorbeeld op het terrein van veiligheid, geluid en mobiliteit. In een locatieprofiel wordt dan naar aanleiding van die gesprekken in kaart gebracht welk beleid en welke randvoorwaarden specifiek op die locatie van toepassing zijn.'
24 Fase 2: initiatief
In deze fase benadert een organisator de gemeente met een initiatief voor een
evenement. Mogelijk is het een jaarlijks terugkerend evenement of een eenmalig dan wel nieuw initiatief. De gemeente onderzoekt in deze fase of en onder welke voorwaarden zij hieraan medewerking kan verlenen. Hier is het college aan zet.
Vanuit behoorlijkheidsperspectief verwacht de ombudsman dat:
de gemeente allereerst een omgevingsanalyse maakt: zij inventariseert welke omwonenden direct geraakt worden, welke belangen en zorgen er bestaan. Klachten en signalen van voorgaande jaren geven daarvan een beeld, maar ook de specifieke omgevingsfactoren of gevoeligheden in de buurt;
op basis van deze omgevingsanalyse weegt de gemeente af op welke wijze omwonenden betrokken worden. De gemeente kan dat zelf doen, maar zij kan ook afspreken dat de organisator hier een rol heeft;
omwonenden worden in ieder geval actief en op tijd geïnformeerd over het initiatief.
De omgevingsanalyse kan ook aanleiding geven om actief met omwonenden in gesprek te gaan, bijvoorbeeld omdat de gemeente verwacht dat het initiatief gevoelig ligt en op die manier formele procedures en escalatie kunnen worden voorkomen;
wanneer de gemeente niet actief in gesprek treedt met omwonenden, dan laat zij in ieder geval weten op welke wijze omwonenden hun zorgen kenbaar kunnen maken bij de gemeente;
wanneer omwonenden zorgen, bezwaren of klachten melden, onderzoekt de gemeente altijd eerst of het mogelijk is om deze op een informele en oplossingsgerichte wijze op te pakken, voordat wordt verwezen naar de juridische procedures.
25 Voorbeelden uit de praktijk:
'De gemeente heeft de ervaring dat het vroegtijdig betrekken en informeren van omwonenden heel belangrijk is. Om die reden heeft de gemeente onder meer een evenementen coördinator aangesteld. Deze persoon is verantwoordelijk voor de verbinding tussen de bewoners, gemeente en organisatoren. Zij gaat jaarlijks alle wijkraden langs om contact te houden. Bij een nieuw evenement gaat ze op tijd in gesprek met onder meer de omwonenden. De gemeente heeft positieve ervaringen met deze werkwijze: het haalt een hoop onnodige spanning uit de lucht. De gemeente realiseert zich wel dat niet alle gemeenten tijd en geld hebben om een evenementen coördinator in te zetten. Voor kleinere gemeenten is het lastig.’
'De gemeente informeert omwonenden over de aanvraag. En ook de organisator wordt gevraagd de omwonenden te informeren. Zij sturen bewonersbrieven. De gemeente vindt het belangrijk dat juist voordat op de aanvraag is beslist omwonenden de kans hebben gekregen eventuele (praktische) bezwaren op tafel te leggen. Dan kan de gemeente en/of de organisatie er nog wat mee. Een voorbeeld dat de gemeente noemt is een festival waarbij een strandje onderwerp van discussie werd. Het festival zou onder meer op het strandje gehouden worden, maar
omwonenden wilden gedurende het festival gebruik kunnen maken van het strandje. Er is toen afgesproken om een gedeelte af te scheiden voor de omwonenden en hun kinderen. Die afspraak was voor iedereen acceptabel.'
'Een groep van circa 25 omwonenden kwam in opstand tegen het gebruik van een populaire locatie voor evenementen. De woningen liggen direct aan het evenemententerrein, waardoor gemakkelijk overlast ontstaat. De gemeente is met één representant uit de groep omwonenden in gesprek gegaan. Hoewel de locatie geschikt is voor meer evenementen, besloot de gemeente maatwerk te leveren. Er zijn afspraken gemaakt over het gebruik van het terrein en over de wijze waarop omwonenden geïnformeerd worden. Zo mag er alleen een bepaald type evenement plaatsvinden. Daarnaast informeert de gemeente de omwonenden tijdig over wanneer en onder welke voorwaarden evenementen zullen plaatsvinden. Aan de afspraken is een intensief proces voorafgegaan van een maand of acht, waarbij ook bestuurders en juristen zijn aangeschoven.
Hetgeen is opgebouwd wordt onderhouden doordat bij de gemeente een contactpersoon is aangewezen die rechtstreeks aanspreekpunt is voor, tijdens en na een evenement.'
Fase 3: besluit
In deze fase beslist de gemeente op de vergunningsaanvraag en maakt zij haar besluit bekend door middel van publicatie.
Vanuit behoorlijkheidsperspectief verwacht de ombudsman dat:
de gemeente op een zodanig tijdstip een besluit neemt dat er voor de burger nog voldoende tijd overblijft om effectief gebruik te maken van juridische mogelijkheden om hiertegen op te komen. Het is niet in alle gevallen mogelijk voor gemeenten om dusdanig tijdig te beslissen dat een bezwaarprocedure geheel doorlopen wordt voor aanvang van een evenement. Wel is het van belang dat omwonenden voldoende tijdig op de hoogte zijn gesteld van de vergunningverlening, zodat bij alle
26
betrokkenen bekend is welke vergunningsvoorwaarden er gelden en er voor omwonenden nog voldoende tijd is om een voorlopige voorziening aan te vragen en een bezwaarschrift in te dienen;5
het is belangrijk dat omwonenden ook in deze fase weten waar zij met vragen en opmerkingen terecht kunnen, zodat omwonenden zich niet genoodzaakt voelen om formele wegen te bewandelen. De gemeente kan met de organisator afspreken dat hij eerste aanspreekpunt is, maar de gemeente blijft altijd een regierol houden en is te allen tijde aanspreekbaar.
Fase 4: evenement
In deze fase speelt de aanloop naar het evenement, vindt het evenement daadwerkelijk plaats en is er sprake van de afbouw. Hier heeft de organisator het voortouw, maar de gemeente kan in meer of mindere mate een faciliterende rol spelen. De rol van de gemeente die hier het meest in het oog springt is die van handhaver.
Vanuit behoorlijkheidsperspectief verwacht de ombudsman dat:
de gemeente ervoor zorgt dat omwonenden weten bij wie ze terecht kunnen met hun vragen en meldingen;
hoewel de initiatiefnemer veelal het eerste aanspreekpunt zal zijn, mogen omwonenden ervan uitgaan dat de gemeente - ook gedurende het evenement - op enige wijze bereikbaar is;
de gemeente neemt de burger serieus en biedt een luisterend oor. Ze verkent de mogelijkheden voor een oplossingsgerichte aanpak. Indien nodig gaat ze over tot handhaving;
de gemeente maakt duidelijk wat ze met de melding zal doen of heeft gedaan.6 Voorbeelden uit de praktijk:
'De gemeente heeft een paar jaar geleden een mobielgeluidssysteem aangeschaft; dat was een flinke investering en de gemeente past het ook niet in alle gevallen toe. Omwonenden kunnen, wanneer wenselijk, een code krijgen waarmee zij kunnen inloggen om de geluidswaarden te volgen. Wordt de norm overschreden, dan krijgt de dienstdoende ambtenaar van de gemeente een sms, zodat direct tot actie kan worden overgegaan.'
5 Eerder bracht de ombudsman drie rapporten uit naar aanleiding van individuele klachten over te late besluitvorming bij evenementen, waardoor omwonenden geen effectief bezwaar meer konden maken (rapporten 2014/131, 2015/023 en 2016/123). In rapport 2016/123 overwoog de ombudsman dat de beslissing om een evenementenvergunning te verlenen niet ter discussie staat. De vraag die voorligt, is of burgers effectief gebruik kunnen maken van hun rechtsbeschermingsmogelijkheden als een besluit binnen enkele dagen wordt geëffectueerd of pas genomen wordt na het evenement. De vraag of besluitvorming en publicatie dusdanig laat is dat er geen reële rechtsbeschermingsmogelijkheid meer openstaat, kan niet in beroep aan de orde komen, zodat de Nationale ombudsman bevoegd is.
6 Handhavingswijzer
27
'Er is een app: Fixi7. Daar kunnen mensen een melding maken als er na het festival afval blijft liggen. Dit is voor mensen een laagdrempelige manier om een melding te maken. Maar het is niet alleen een succes. Op deze manier komen via veel verschillende kanalen signalen binnen. Vaak is het probleem dan bv. al opgelost.'
Fase 5: Evaluatie
Met deze laatste fase is de cyclus rond. De gemeente (gemeenteraad en college) kijken terug op het evenement en het evenementenseizoen en trekt eventueel lessen voor de toekomst. De evenementencyclus is een voortdurende leercyclus: nieuwe evenementen dienen zich aan; andere omwonenden roeren zich; de politieke koers kan wijzigen; er vindt een incident plaats. De gemeente zal daarop moeten inspringen en moet er rekening mee houden dat zij niet van te voren op alles kan anticiperen.
Gelet op deze dynamische context verwacht de ombudsman van gemeenten dat:
de gemeente na het evenementenseizoen signalen en meldingen van omwonenden in kaart brengt. Voor de gemeenteraad zijn met name de hoofdlijnen van belang en het college zal per evenement in beeld moeten hebben wat de leerpunten voor het volgende jaar zijn;
de gemeente de balans opmaakt en evalueert: in hoeverre heeft de aanpak om omwonenden in alle fases van de evenementencyclus in beeld te houden een positief resultaat gehad?;
het college beziet of de resultaten van de evaluatie aanleiding geven tot een andere handelwijze bij de volgende evenementencyclus en de gemeenteraad bekijkt of aanpassing van (onderdelen van) het beleid wenselijk is;
de gemeente aan omwonenden terugkoppelt wat er met hun ervaringen is gedaan.
Voorbeelden uit de praktijk:
'De gemeente vergunt 8 keer per jaar een groot evenement op een evenemententerrein in de gemeente. Elk jaar aan het begin van het seizoen vindt een zogenoemde burendag plaats. Daar zijn de politie, gemeente, omwonenden en organisatoren aanwezig. De evenementenkalender wordt dan bekend gemaakt, omwonenden krijgen de gelegenheid om organisatoren te spreken en er worden telefoonnummers gegeven voor meldingen van overlast. Tevens is dit een moment waarop kan worden besproken welke aanpassingen er naar aanleiding van klachten van het jaar daarvoor zijn doorgevoerd.
Ook wordt rond een specifiek evenement opnieuw afgestemd met de omgeving. Zo wordt bijvoorbeeld het restaurant in de omgeving geïnformeerd als er verkeersdrukte wordt verwacht.
Verder verstrekken de organisatoren vaak gratis toegangskaarten onder omwonenden, zodat zij zelf een kijkje kunnen nemen. Ook geven organisatoren steeds vaker, al dan niet vanuit het oogpunt van duurzaamheid, iets terug aan de omgeving door projecten te organiseren waarbij bijvoorbeeld in het bos wordt gewerkt of een kinderdagverblijf wordt geschilderd, dan wel door bepaalde projecten/initiatieven te sponsoren.'
7 https://www.youtube.com/watch?v=pPUTa9qcxHk
28
'Er was een groot evenement in de gemeente. Het eindfeest was op een plein in de binnenstad.
De bewoners van een nabij gelegen straat gaven aan dat hun huizen daarbij op de grondvesten trilden en dat zij zich grote zorgen maakten. De bewoners wilden geen klachtbehandeling maar een gesprek. Onder begeleiding van de klachtbehandelaar van de gemeente heeft er toen een gesprek plaats gevonden, waarbij de verschillende disciplines binnen de gemeente die bij de evenementen betrokken zijn, samen met de bewoners praatten. Er zijn toen goede afspraken gemaakt: bij de daarop volgende evenementen in de binnenstad zijn de trillingen in de huizen gemeten en afgesproken is dat vooraf en na afloop van een evenement met de bewoners een gesprek plaatsvindt. Dat werkt goed. Wij hebben hiervan geleerd hoe belangrijk goede communicatie is.’
29
4 CONCLUSIE
Inspraak en participatie
Participatie en inspraak zijn van grote invloed op de relatie burger - overheid en is daarmee een belangrijk thema voor de Nationale ombudsman. Het onderwerp is bovendien in beweging, er liggen nieuwe uitdagingen voor de overheid in het verschiet.
Inspraak is ooit ontwikkeld in reactie op verzet van ontevreden burgers, maar onder noemers als participatiemaatschappij, energieke samenleving of doe-democratie worden burgers nu actief aangespoord om mee te doen in het publieke domein. De overheid werkt in toenemende mate samen met partijen uit de samenleving. Denk aan de decentralisaties en de nieuwe Omgevingswet. Maar ook de bezuinigingen zijn een reden om meer verantwoordelijkheid van mensen zelf te verlangen. Het gaat ook niet meer enkel om burgers die worden uitgenodigd om inbreng te leveren, maar om burgers die zelf initiatieven nemen op terreinen waar voorheen de overheid een taak op zich nam:
burgers die zelf de publieke ruimte inrichten, de veiligheid in de wijk bewaken of de opvang van asielzoekers op zich willen nemen. De ombudsman heeft de komende jaren extra aandacht voor dit thema. Ook de klachten rondom evenementen hangen nauw samen met dit thema.
Omwonenden in beeld in de gehele evenementencyclus
Dit onderzoek laat zien dat er voor gemeenten bij evenementen een spanningsveld bestaat tussen verschillende belangen die in de gemeente bestaan. De gemeente heeft een taak als gaat om het bevorderen van een goede lokale economie, cultuur en sport, maar draagt ook zorg voor een goede leefomgeving en veiligheid. Als het gaat om evenementen zijn al die belangen in het geding en die gaan niet automatisch hand in hand.
Dat gezegd hebbende staat de gemeente niet met lege handen richting de omwonenden van evenementen, ook niet als de gemeenteraad met haar beleid organisatoren sterk faciliteert. Het college zal de democratische besluitvorming moeten respecteren, maar er zijn wel degelijk mogelijkheden voor de gemeente (gemeenteraad én college) om zich 'betrokken en oplossingsgericht' op te stellen naar ál haar inwoners. De ombudsman vindt dat, juist als de politieke keuzes iets extra's vragen van bepaalde inwoners, het de taak is van de gemeente om te bezien hoe zij het perspectief van die inwoners kan borgen.
De klachten en signalen van omwonenden geven ons inzicht in wat voor omwonenden belangrijk is en bieden daarmee aanknopingspunten voor wat er beter kan. Opvallend is dat klachten ontstaan in verschillende fases van het proces rondom evenementen. Om dit inzichtelijk te maken, onderscheidt de ombudsman vijf fases in de zogenoemde evenementencyclus: beleid (fase 1), initiatief (fase 2), besluit (fase 3), evenement (fase 4) en evaluatie (fase 5). Pas als de gemeente het perspectief van omwonenden in al die fases borgt, toont de gemeente zich betrokken en oplossingsgericht.
30 Wat vraagt dat van de gemeente?
In dit rapport benoemt de ombudsman per fase wat hij van de gemeente verwacht (paragraaf 3.5). Hieruit zijn drie algemene factoren te destilleren die voor elke fase belangrijk zijn.
Zorg allereerst dat de behoeftes en zorgen van alle betrokkenen, dus ook van omwonenden, in beeld zijn en houdt en verken hoe zij betrokken moeten worden.
Omwonenden mogen ten minste verwachten dat zij op tijd en actief worden geïnformeerd. Het zwaartepunt van betrokkenheid en informatieverstrekking dient aan de voorkant van beleid- en besluitvormingsprocessen te liggen, zodat omwonenden zich niet geconfronteerd voelen met vaststaande feiten.
Maak afspraken met de organisator over de rolverdeling en zorg dat omwonenden weten bij wie ze waarvoor terecht kunnen. In ieder geval blijft er - vanuit haar zorgtaak - een rol voor de gemeente liggen als de organisator zijn rol niet oppakt en zich niet houdt aan de gemaakte afspraken.
Voorzie in een aanspreekpunt bij de gemeente gedurende de evenementencyclus, zodat omwonenden weten bij wie zij met vragen, meldingen, klachten en bezwaren terecht kunnen. Ga daarbij oplossingsgericht te werk en zorg dat de vraag achter de melding, klacht of bezwaar in beeld is.
De evenementencyclus is een leercyclus
De evenementencyclus is een voortdurende leercyclus: nieuwe evenementen dienen zich aan; andere omwonenden roeren zich; de politieke koers kan wijzigen; er vindt een incident plaats. De gemeente zal daarop moeten inspringen en moet er rekening mee houden dat zij niet van te voren op alles kan anticiperen. Dit vraagt om terugkerende evaluaties en aanscherping van de handelwijze van de gemeente.
De ombudsman stelde het op prijs dat negen gemeenten met hem in gesprek gingen over dilemma's die zij ervaren in het betrekken van omwonenden en ook hun goede ervaringen deelden. Hij onderkent dat het vormgeven van inspraak en participatie geen sinecure is. Gemeenteambtenaren moeten goed kunnen luisteren, zich inleven en creatief zijn, maar ook heel duidelijk zijn over de grenzen van wat mogelijk is. De gemeente is bovendien afhankelijk van een constructieve houding van alle partijen en alle partijen moeten zich bewust zijn van het feit dat de gemeente een gemeenschappelijk belang moet dienen.
Hoe verder?
Het rapport geeft aan wat de Nationale ombudsman van gemeenten verwacht en welke uitgangspunten leidend zijn bij de beoordeling van individuele klachten. Tegelijkertijd is bescheidenheid op zijn plaats. Het rapport is geen blauwdruk voor gemeenten voor de omgang met omwonenden van evenementen. Dat kan ook niet. Daarvoor is de lokale context bepalend en bovendien is er niet één oplossing voorhanden.
31
Om te bepalen wat de lokale context voor actie vraagt van de gemeente naar omwonenden en andere betrokkenen, vindt de ombudsman het belangrijk dat de gemeenteraad en het college het gesprek aangaan over de stand van zaken in hun eigen gemeente. Het evenementenseizoen loopt ten einde. Een mooi moment voor gemeenteraad, college én ambtelijk apparaat om - met de uitgangspunten van dit rapport in de hand - te reflecteren op de vraag hoe het evenementenseizoen dit jaar is verlopen.
Waren er veel klachten en signalen in de gemeente en waar gingen die over? Wat leert de gemeente hiervan voor het komende jaar? Zijn er aanpassingen nodig in het beleid of misschien juist in de uitvoering?
Ook voor de ombudsman is dit rapport geen eindstadium, maar een begin. Hij gaat in gesprek met gemeenten over zijn rapport. Hij wil van hen horen in hoeverre zij uit de voeten kunnen met de door hem geformuleerde uitgangspunten en hoe zij de
Ook voor de ombudsman is dit rapport geen eindstadium, maar een begin. Hij gaat in gesprek met gemeenten over zijn rapport. Hij wil van hen horen in hoeverre zij uit de voeten kunnen met de door hem geformuleerde uitgangspunten en hoe zij de