De organisatie in de casestudie

Rijkswaterstaat (RWS) is de uitvoeringsorganisatie die in opdracht van de minister en staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de nationale netwerken (rijkswegennetwerk, rijksvaarwegennetwerk en het landelijke watersysteem) op duurzame wijze beheert en ontwikkelt. Vanuit deze verantwoordelijkheid wordt een belangrijk deel aan de

werkzaamheden door RWS aan de markt gecontracteerd. RWS is de grootste opdrachtgever in Nederland in de grond-, weg- en waterbouw (GWW). Jaarlijks wordt voor circa vier miljard euro aan opdrachten verleend aan een breed scala opdrachtnemers. Ongeveer een derde hiervan is voor beheer en onderhoud van wegen, vaarwegen en waterkeringen. Twee derde daarvan dient voor aanleg van nieuwe infrastructuur werken. De organisatie bestaat uit zeven regionale en zes landelijke organisatieonderdelen en kennen onderling respectievelijk een opdrachtgever en opdrachtnemer relatie. De landelijke organisatieonderdelen opereren regio-overstijgend en levereren diensten en producten via de markt en/of eigen medewerkers. RWS is sinds 2006 een agentschap, is regionaal georganiseerd en wordt centraal aangestuurd (zie bijlage 2 voor het organogram).

De regionale dienst Noord-Nederland is één van de zeven regionale

organisatieonderdelen van RWS. Het is verantwoordelijk voor onderhoud, beheer en aanleg van de hoofdinfrastructuur in het eigen beheergebied (de regio Groningen, Friesland en Drenthe, inclusief de Waddenzee en het Eems-Dollard gebied) en voor de praktische uitvoering van het beleid. Deze uitvoering vindt plaats in nauw overleg met de regio

Groningen, Friesland en Drenthe. Er zijn circa 220 fte werkzaam bij dit dienstonderdeel van RWS. De regionale organisatieonderdelen zijn uniform ingericht maar verschillen in omvang. RWS Noord-Nederland bestaat uit drie directies: Netwerkontwikkeling (60 fte),

Netwerkmanagement (110 fte) en Bedrijfsvoering (50 fte) en tien afdelingen (zie bijlage 3 voor het organogram). Iedere directie wordt aangestuurd door een directeur. Het directieteam staat onder leiding van de Hoofdingenieur-directeur (hierna: algemeen directeur). Er zijn negen (waarnemend) managers die de afdelingen aansturen. De beide districten hebben ieder één senior medewerker met beperkte HRM-taken, die in de praktijk functioneert als

clusterleider. Zoals gememoreerd in paragraaf 3.1 is selectie van de cases gedaan aan de hand van de verschillende posities in het model van Ouchi (1979). Twee afdelingen worden

38

transformatieproces’, namelijk de afdeling Netwerkontwikkeling en Visie en de afdeling Communicatie en Strategie. Alle andere afdelingen zullen naar verwachting respectievelijk ‘hoog/perfect’ scoren.

De afdeling Netwerkontwikkeling en Visie is de grootste afdeling binnen de directie Netwerkontwikkeling. De 30 fte zijn hoog opgeleid en verantwoordelijk voor het schrijven van beleidsadviezen op diverse terreinen, zoals verkeer en vervoer, lucht en geluid,

watermanagement, morfologie en ecologie. De beleidsadviezen komen veelal tot stand in nauwe samenwerking of afstemming met andere externe partijen, zoals provincies,

gemeenten, waterschappen en NGO’s. Behalve dat medewerkers zelf actief in deze netwerken opereren, schrijven ze hun adviezen hoofdzakelijk voor de directeuren, die de organisatie vertegenwoordigen in de bestuurlijke overleggen in de regio. Mede afhankelijk van (politieke) belangen, timing en ambities, genereert dit voor medewerkers en directeuren in meer of mindere mate dynamiek.

Van de overige afdelingen zijn de beide districten het grootst (samen 70 fte) binnen de regionale dienst en dus ook binnen de directie Netwerkmanagement. De medewerkers zijn overwegend hoog opgeleid en beschikken over specifieke vakkennis zoals civiele techniek, waterbouwkunde, werktuigbouwkunde, electrotechniek en (nautische) verkeerskunde. De primaire taak betreft het beheer en onderhoud (assetmanagement) van het areaal waarvoor verantwoordelijkheid wordt gedragen. In hoofdzaak is sprake van een planmatig cyclisch proces van meten-analyseren-interveniëren. De gegevens over de verschillende assets, zoals bruggen, viaducten, sluizen, elektrische installaties, vaargeulen, asfalt en

verkeersgeleidingsystemen worden op planmatige wijze verzameld en geanalyseerd. Via deze inspectiegegevens en de beheer- en onderhoudsplannen worden de interventies voor beheer en onderhoud door de medewerkers geformuleerd en geprogrammeerd. Via projectopdrachten worden (functionele) eisen voor beheer en onderhoud meegegeven aan betreffende landelijke organisatieonderdelen, die ervoor zorgen dat via contractering van marktpartijen het

onderhoud wordt uitgevoerd en vervolgens gegevens over de feitelijke toestand van het areaal worden opgeleverd.

Beide afdelingen zijn zo gekozen dat ze representatief zijn voor de activiteiten die plaatsvinden binnen de regionale dienst en verschillende plaatsen innemen in het framework van Ouchi (1979). Dit resulteert in het gebruik van verschillende vormen van control (Ouchi, 1979).

39

4.2 Management Control Package

Aan de hand van de data analyse, zoals beschreven in het vorige hoofdstuk, worden in deze paragraaf de geïnventariseerde management control elementen (MCE) gepresenteerd. Er is gebleken dat een groot deel van de MCE binnen RWS corporate zijn ontwikkeld en via de hiërarchische sturingslijn worden geregisseerd. Daarnaast zijn met de reorganisatie in 2013 en 2014 grote veranderingen doorgevoerd in de organisatiestructuur en de werkprocessen van RWS. Beide zaken blijken een grote invloed te hebben op de MCE die binnen de regionale dienst Noord-Nederland worden toegepast. Alvorens in te gaan op de MCE bij de regionale dienst Noord-Nederland, zullen we een toelichting geven op beide genoemde zaken.

Corporate ontwikkelde MCE

Binnen RWS wordt de planning en control cyclus, beter bekend als de managementcyclus, centraal via de hiërarchische lijn geregisseerd. Jaarlijks worden managementcontracten opgesteld en getekend tussen de Directeur-Generaal en de algemeen directeuren van de verschillende organisatieonderdelen. Voortgang en verantwoording wordt jaarlijks

gerapporteerd op basis van drie standaard rapportages, waarbij een management-by-exception benadering wordt gevolgd.

In het managementcontract worden resultaatafspraken gemaakt over de meerjarige productieopgaven en bijbehorende budgetten. Binnen het ministerie zijn meerjarige service level agreements voor de drie netwerken overeengekomen, waarbij normen zijn vastgesteld en vertaald naar prestatie-indicatoren. Deze prestatie-indicatoren worden vervolgens één-op-één overgenomen in de managementcontracten van de regionale organisatieonderdelen. Voor het realiseren van nieuwe infrastructurele werken worden concrete mijlpalen opgenomen, afhankelijk van de fase van het project (verkenningenfase, planstudiefase, realisatiefase) ⁸. Budgetten worden per fase en per project beschikbaar gesteld. Daarnaast worden afspraken gemaakt over budgetten voor het beheer en onderhoud van de netwerken. Voor het eigen organisatieonderdeel worden onder andere afspraken gemaakt over de formatie, het

ziekteverzuim en de budgetten voor de personeelskosten. Tot slot worden diverse afspraken gemaakt over ambities en maatregelen voor zaken als het procesgericht werken, de duurzame leefomgeving en de publieksgerichtheid.

De afspraken in het managementcontract worden binnen de regionale dienst Noord-Nederland vertaald naar het DMT-dashboard. Aan de hand van verkeerslichten (groen, oranje en rood) wordt de voortgang van de afspraken bewaakt en indien nodig wordt er

40

geïntervenieerd. Dit dashboard wordt maandelijks door het gezamenlijk directie- en

managementteam besproken en dient ook als basis voor de drie rapportages aan de Directeur-Generaal. Tevens is binnen de corporate managementcyclus een gesprekscyclus

georganiseerd, waarbij de Directeur-Generaal en het directieteam respectievelijk het managementcontract en de afzonderlijke voortgang- en verantwoordingsrapportages met elkaar bespreken. Aan de hand van de verantwoordingsrapportage wordt aan de algemeen directeur decharge verleend.

Middels het programmeringsproces wordt de planning en budgettering binnen RWS jaarlijks georganiseerd. Namens de Directeur-Generaal ligt de regie op dit proces in handen van de landelijk programmeur. Middels een aparte database leveren de regionale diensten informatie over de geplande beheer- en onderhoudsmaatregelen met een raming van de kosten. Eveneens wordt informatie geleverd over de planning en ramingen van de projecten uit het MIRT-programma. De planningshorizon is vijf jaren. De landelijk programmeur zorgt ervoor dat de planningen worden getoetst aan de beschikbare budgetten en de beschikbare capaciteit, met name bij de verschillende landelijke organisatieonderdelen. Prioriteiten worden gesteld aan de hand van criteria die door de Directeur-Generaal zijn vastgesteld. De implicaties worden verwerkt in de programmering van de verschillende regionale diensten en vervolgens vastgelegd in de managementcontracten, zoals hierboven beschreven. In de programmeringscyclus wordt van managers verwacht dat ze nadenken over de lange termijn, de meerjarige productieopgaven, capaciteitsbeperkingen, risico’s, enzovoort. Dit is een vorm van action control. Alvorens de programmeringsbasis wordt vertaald naar de

managementcontracten, wordt deze eerst bestudeerd en bediscussieerd binnen de hogere echelons van RWS, een vorm van preaction review (action control). Met de management-by-exception benadering in de managementcontracten en de voortgang- en

verantwoordingsrapportages, wordt een vorm van results control beoogd.

Naast de managementcyclus is er binnen RWS een formele gesprekscyclus tussen manager en medewerker ingericht. Dit personeelsgesprek dient tenminste eenmaal per jaar plaats te vinden, waarbij de afspraken worden gedocumenteerd in het personeelsdossier. Dit gesprek dient in de periode november – maart plaats te vinden. Enerzijds wordt in dat gesprek teruggeblikt op eerdergemaakte resultaat- en ontwikkelafspraken en de mate waarin deze zijn gerealiseerd. De manager geeft daarop een formele beoordeling op het functioneren van de medewerker. Anderzijds wordt in het gesprek vooruitgeblikt en worden tussen manager en leidinggevende nieuwe of aanvullende resultaat- en ontwikkelafspraken gemaakt voor het komende jaar. Zowel manager als medewerker dienen formeel akkoord te zijn met de

41

afspraken. Verder is het aan de manager en/of medewerker om te bepalen of en hoe vaak voortgangsgesprekken zullen plaatsvinden. Daarbij kan sprake zijn van formele

voortgangsgesprekken, die tevens worden gedocumenteerd, en van overige afstemmomenten (het zogenaamde bilat) tussen manager en medewerker. RWS kent geen prestatiebeloning waardoor er feitelijk geen relatie is tussen resultaat en beloning. In de gesprekscyclus wordt weliswaar beoogd om aan de voorkant resultaatafspraken te maken, maar vormen van extra beloning, binnen RWS bewust belonen genoemd, vinden eventueel plaats bij de terugblik over het afgelopen jaar tijdens het personeelsgesprek. Er worden drie algemene criteria gehanteerd (excellent in eigen werk, excellent buiten het eigen werk en excellent in houding en gedrag). Daarbij gelden per organisatieonderdeel normen voor het budget bewust belonen, zowel in totale omvang als ook in differentiatie naar salarisschalen. Deze gesprekscyclus beoogt duidelijke resultaatafspraken vooraf met tijdige feedback zodat bijsturing mogelijk is (results control). Daarnaast worden afspraken gemaakt over de ontwikkeling van de

medewerker. Binnen RWS kunnen medewerkers en managers gebruik maken van opleidingen en trainingen (personnel control) die via het eigen Corporate Learning Centre (CLC)

beschikbaar worden gesteld. Het CLC is ontwikkeld om essentiële kennis binnen RWS te borgen. Het is laagdrempelig voor eigen medewerkers omdat voor het gebruik niet behoeft te worden betaald. De selectie- en plaatsingsprocedure binnen RWS is gestandaardiseerd. De selectieprocedure (personnel control) stelt managers in de gelegenheid om vacatures te plaatsen, kandidaten te selecteren en in dienst te nemen. Functies zijn algemeen omschreven (personnel control) in het Functiegebouw Rijk en niet nader gespecificeerd voor RWS. Ook de vacatureteksten zijn gestandaardiseerd. Daarnaast wordt binnen RWS sterk gestuurd op de omvang en de samenstelling van de formatie (personnel control). Ook worden cultural

controls toegepast. Zo is de koers en visie van RWS opgetekend in het document Koers 2020. Het document claimt dat bij de tot stand koming ervan meer dan de helft van alle

Rijkswaterstaters heeft meegeholpen aan het vormgeven ervan. Op verschillende manieren wordt de inhoud bij medewerkers onder de aandacht gebracht en besproken. Daarnaast wordt op verschillende wijzen de kernwaarden van de organisatie gepromoot. RWS is fysiek

herkenbaar via de kleur geel. Onder andere via de inzet van gele vaar- en voertuigen op de (vaar)wegen en ook door het dragen van uniformen.

Gevolgen van de reorganisatie

Voor de reorganisatie van 2013 werden vrijwel alle taken van RWS vanuit de toenmalige regionale organisatieonderdelen georganiseerd. Iedere regionale dienst had zijn eigen

42

werkprocessen, inkoopafdeling, projectteams voor de aansturing van marktpartijen, bedienend personeel voor bruggen en sluizen, weginspecteurs, enzovoort. In eerste instantie werden financieel administratieve en facilitaire taken binnen RWS gecentraliseerd en in een landelijk organisatieonderdeel (CD) ondergebracht. Met de reorganisatie van 2013 werd de

organisatiestructuur van RWS aanzienlijk gewijzigd. Er werden allerlei taken gecentraliseerd en ondergebracht in aparte landelijke organisatieonderdelen (zie ook bijlage 2 voor

organogram RWS). Er werden landelijke organisatieonderdelen gecreëerd voor de inkoop en de aansturing van marktpartijen voor beheer- onderhoudtaken (PPO); idem voor grote

projecten (GPO); voor bedienend personeel, weginspecteurs, varend personeel (VWM); voor informatievoorziening (CIV) en een aparte dienst voor het ontwikkelen van visie op de netwerken (WVL). De werkprocessen werden opnieuw ontworpen en algemeen beschreven. Er werden proceseigenaren benoemd die als taak hadden om de processen te implementeren en te zorgen voor continu verbeteren van deze processen. Tussen de regionale en landelijke organisatieonderdelen werd een opdrachtgever-opdrachtnemer relatie gecreëerd. Voor al deze nieuwe samenwerkingsverbanden werden gremia ingericht op operationeel (medewerkers), tactisch (managers) en strategisch (directeuren) niveau die periodiek worden georganiseerd. De andere wijze van standaardiseren brachten ook nieuwe regels en procedures. Met deze reorganisatie zijn vooral de action controls aanzienlijk gewijzigd. De sturingsrelatie

Directeur-Generaal en algemeen directeur bleef evenwel de dominante sturingslijn. Ook de programmering- en managementcyclus bleef vrijwel onveranderd, evenals de aard van de resultaatafspraken in het managementcontract.

De MCE in de regionale dienst Noord-Nederland

De MCE die binnen de regionale dienst Noord-Nederland door ons zijn geïdentificeerd, worden in tabel 3 samengevat en vormen de MC package. Een groot deel hiervan zijn de eerdergenoemde corporate MCE. Enkele MCE komen alleen voor binnen de afdeling NOV of het district Oost. In de volgende paragraaf zullen we nader ingaan op deze MCE.

43

Tabel 3 MCP bij de regionale dienst Noord-Nederland

Results controls Action controls Personnel controls Cultural controls Managementcontract Programmerings- en managementcyclus Selectieprocedure bij plaatsing Individuele en groepsbeloningen Voortgangs- en verantwoordingsrapportage Werkprocessen RWS Opleidingen en trainingen Kernwaarden

DMT-dashboard Processenhuis district Functiegebouw Rijk (algemene functie-beschrijvingen)

Koersdocument RWS (Koers 2020)

Afdeling dashboards Regels en procedures Zelfsturing en zelfmonitoring

Medewerkers-bijeenkomsten

Personeelsgesprekken Mandaatregeling Formatie Koffie-uurtjes en koffie-kwartiertjes Programmeringsbasis (planning en budgettering) Digitale toegangsbeperkingen Personeelsscan voor carrièreontwikkeling / interne doorstroming Werkgerelateerde houding op basis van ervaring

Bestuurlijke agenda Ketensessies voor

samenwerking in de processen Taakroulatie (voorbeeldgedrag) Verbeterplan omgevings- en assetmanagement NN Taakroulatie (motivatie)

4.3 Onderlinge relaties tussen MC Elementen

In deze paragraaf schetsen we eerst een beeld van de feitelijke werking van de MCE, door de motieven en overwegingen van managers voor de inzet van deze MCE te vergelijken met de ervaringen ermee door de medewerkers. Daarbij gaan we in op de mogelijke oorzaken van de verschillen tussen die twee percepties. Vervolgens gaan we in op de mogelijke gevolgen voor de onderlinge relaties tussen de MCE en geven daarbij aan of sprake is van complementen, substituten of conflicterende relaties. We gaan nader in op de effecten op het handelen van de medewerkers. Tot slot zullen we deze bevindingen vergelijken met de proposities. Deze excercitie wordt achtereenvolgens voor de afdeling NOV en het district Oost gedaan. 4.3.1 Afdeling NOV

MCE: motieven en ervaringen

In het interview onderstreept de algemeen directeur de functie en het belang van het

44

dat DG-HID⁹ sturingslijn de dominante lijn is. Dus, ik maak resultaatafspraken met mijn baas, die jaarlijks worden verwoord in een managementcontract en dat managementcontract is leidend voor wat van ons wordt verwacht. En dat bespreek ik maandelijks met mijn directie en management en mijn verwachting is dat dat ook besproken wordt met de medewerkers… Medewerkers zouden volgens mij het onderdeel waar ze zelf aan werken moeten herkennen”.

Echter, een substantieel deel van de taken en werkzaamheden die binnen de diverse afdelingen van de regionale dienst wordt uitgevoerd, is niet aan het managementcontract te ontlenen. Binnen de regionale dienst is om die reden sprake van zogenaamde harde productie en overige productie. Met harde productie worden de resultaatafspraken voor de meerjarige productieopgaven en bijbehorende budgetten in het managementcontract geduid. Met overige productie worden de taken en werkzaamheden binnen de regionale dienst geduid, waarvoor geen afspraken zijn beschreven in het managementcontract. Dit betekent voor de afdeling NOV dat het formuleren van doelen en het bepalen van resultaten op een andere wijze plaatsvindt. Het afdelingshoofd zegt daarover het volgende: “Hoe maken we duidelijk welke

resultaten moeten worden behaald? Dat doe je voor een groot deel op signalen van de klanten, van DT-leden of de mensen in een landelijk programma…”. Daarnaast is het de taak

van de afdeling om binnen en buiten RWS relevante ontwikkelingen in beeld te brengen en de gevolgen ervan voor de regionale dienst nader te verkennen: “…die inventarisatie mogen ze

van ons verwachten. En dat betekent ook dat we zelf proactief met iets bezig moeten, waarvoor nog niet eens een hele harde voorwaarde ligt”.

Daarmee vormt het personeelsgesprek tussen manager en medewerker het

belangrijkste instrument waarmee resultaatafspraken worden gemaakt. Het afdelingshoofd zegt hierover: “In de personeelsgesprekken neem ik altijd op welke acties of welke projecten

of bezigheden of welke werkgroepen iemand heeft... Ik durf te zeggen dat ik van iedereen wel ongeveer weet wat ze doen en hoeveel tijd dat kost”… “Onze resultaten, een advies, of een aanvraag, of een deelname in een proces of in een werkgroep, dat laat zich niet zo keihard omschrijven. Het belangrijkste zit hem erin dat je in gesprek gaat over: is de kwaliteit goed genoeg, is dit wat ze van ons mogen verwachten?”. Het personeelsgesprek staat niet op

zichzelf, maar wordt gedurende het jaar aangevuld met diverse andere afstemmomenten tussen manager en medewerker. Daardoor ontstaat een cyclus van gesprekken waarin de aanvankelijk nog abstracte doelen en resultaatafspraken op diverse thema’s zich steeds meer

45

uitkristalliseren tot concrete beleidsadviezen. Deze worden vervolgens, na accordering door het afdelingshoofd, ter besluitvorming aan het directieteam aangeboden.

Een soortgelijke gesprekscyclus is ingericht voor de bestuurlijke overleggen van de directeuren. In het directieteam wordt een bestuurlijke agenda opgesteld en periodiek geactualiseerd. Deze agenda fungeert als planning van de bestuurlijke overleggen voor de directeuren. Afhankelijk van het overleg en het onderwerp stelt de aangewezen medewerker ter voorbereiding een advies op voor de directeur. Dit advies wordt tussen medewerker en directeur besproken. Feedback over de kwaliteit van het advies vanuit de directeur aan de medewerker is onderdeel van deze gesprekscyclus, meestal na het bestuurlijk overleg, waarbij ook de inhoud en gekozen strategie van het overleg wordt gemeld. Het afdelingshoofd heeft in deze gesprekscyclus geen formele rol, maar wordt door de medewerker geïnformeerd.

Een deel van de resultaatafspraken voor de afdeling NOV zijn in het

managementcontract opgenomen in de vorm van projectmijlpalen in verkenningen en

planstudies met bijbehorende budgetten. De resultaatverplichtingen komen voort uit nationale en internationale programma’s, vastgelegd in wet- en regelgeving waardoor de producten en toetsmomenten in de projectfasen zijn voorgeschreven of hiervan zijn af te leiden. Het realiseren van dergelijke resultaatsverplichtingen kent een projectmatig karakter. De complexe omgeving, met vele stakeholders en uiteenlopende belangen, maakt het

procesmatige karakter waarmee de vereiste producten dienen te worden gerealiseerd evenwel minstens zo uitdagend. Ook dat noopt tot frequente afstemming tussen afdelingshoofd en medewerker om daarin gezamenlijk koers te bepalen. Samenvattend kan worden gesteld dat er vele factoren zoals ambities, wettelijke termijnen, beschikbare capaciteit en toevallige

omstandigheden, een rol spelen bij het bepalen van de doelen en resultaatafspraken voor de afdeling NOV. Alle hierboven beschreven werkwijzen vragen daarom zelfsturing en zelfmonitoring van de medewerker: “Dat is eigen common knowledge, dan wordt

verondersteld van mij als medewerker, van eergisteren moet er een tekst liggen en je moet zorgdragen voor het goede proces, dat die leidinggevende wel het overleg in kan, zodanig dat

In document Onderzoek naar onderlinge relaties in de management control package (pagina 37-60)