Het doel van deze thesis is theorievorming of het ontwikkelen van nieuwe kennis door empirisch onderzoek te doen naar de onderlinge relaties tussen alle MCE op verschillende organisatieniveaus in de MC package en wat dat betekent voor de effectiviteit van de individuele MCE. Daartoe is de volgende vraagstelling geformuleerd: hoe kunnen
management control elementen in een publieke organisatie onderling aan elkaar gerelateerd zijn, waarom zijn ze op die wijze aan elkaar gerelateerd en wat impliceert dat voor het handelen van medewerkers?
In ons empirisch onderzoek hebben een uitgebreide beschrijving en analyse gegeven van de MC package en de onderlinge relaties binnen de regionale dienst Rijkswaterstaat Noord-Nederland en de afdeling NOV en het district Oost. Op basis van het
literatuuronderzoek hebben we vijf proposities geformuleerd. Door de empirie met de
proposities te vergelijken proberen we de vraagstelling te beantwoorden. Daarmee wordt ook de wetenschappelijke relevantie van ons onderzoek bepaald. Voordat de vijf proposities worden behandeld, schetsen we een beeld van de dominante controls in de management control package van de case organisatie.
61
Binnen Rijkswaterstaat is de hiërarchische sturingslijn Directeur-Generaal en algemeen directeur dominant. Afspraken komen tot stand via de programmering- en managementcyclus en worden vastgelegd in het managementcontract. Voortgang en verantwoording vindt plaats op basis van management-by-exception (results en action controls). Binnen de regionale dienst Noord-Nederland worden deze MCE ook toegepast. Hierbij zijn twee kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste, de afspraken uit het managementcontract waarvoor het district
verantwoordelijk is gesteld, kunnen vrijwel niet door het district worden beïnvloed. Hierdoor is feitelijk geen sprake van results controls. Bij het geïntroduceerde
opdrachtgever-opdrachtnemer model met de overleg gremia tussen de regionale en landelijke organisatie onderdelen, is geen sprake van een MCE. Er is sprake van informatie-uitwisseling en besluitvorming. Ten tweede, wordt binnen de regionale dienst onderscheid gemaakt tussen (resultaat)afspraken die wel en niet aan het managementcontract kunnen worden ontleend, de zogenaamde harde en overige productie. Overeenkomstig de verwachte configuratie10 voor de afdeling NOV worden in ons onderzoek overwegend personnel en cultural controls
aangetroffen (overige productie). Een beperkt deel van de taken en activiteiten van de
afdeling NOV vallen evenwel binnen een andere dimensie van het model van Ouchi (1979) en genereren, overeenkomstig, overwegend results en action controls (harde productie). Voor de configuratie van het district werd overwegend de inzet van results en action controls
verwacht. Onze bevindingen bevestigen die configuratie voor het district niet. Uitvoering van de reguliere taken gaat op basis zelfsturing en zelfmonitoring (personnel en cultural controls) in combinatie met een intensieve gesprekscyclus tussen manager en medewerker.
Onduidelijkheid over de aard en inhoud van de mogelijke resultaatgebieden en discussies over rol- en verantwoordelijkheidsverdeling in de procesketen zijn de belangrijkste redenen
waarom results en action controls niet meer worden toegepast. Daarnaast kent het district een ontwikkelopgave waarvoor eveneens personnel en cultural control worden ingezet.
Sandelin (2008) stelt dat organisaties primair gericht zijn op een specifieke control, waarbij secundaire controls die specifieke control completeren. Dit constateren we ook in ons onderzoek, zelfs op alle organisatieniveaus binnen Rijkswaterstaat, maar wel met de
kanttekening dat dit gecombineerd gaat met een sterke focus op de doelen en resultaatafspraken voor de harde productie.
10
Door het combineren van de control typen in het model van Ouchi (1979) met de categorieën van Merchant en Van der Stede (2012), ontstaan configuraties die kunnen fungeren als theoretische ideale configuraties.
62
Wetenschappelijke implicaties
Propositie 1: naast de in de literatuur genoemde duiding van interne relaties tussen MC elementen, namelijk complementen en substituten, dient vanuit onze visie een derde (theoretische) duiding te worden toegevoegd, namelijk conflicterende relatie(s). Dus, onderlinge relaties tussen MC elementen kunnen worden geduid als complementen, substituten en conflicterende relaties.
Conclusie: in ons empirisch onderzoek constateren we dat de geïnventariseerde (dominante) MCE in de afdeling NOV overeenkomen met de theoretische configuratie en die van het district niet overeenkomen met de theoretische configuratie. In beide cases treffen we
complementen, substituten en conflicten aan. Bij de afdeling NOV complementeren personnel controls (zelfsturing en zelfmonitoring) de result en action controls bij de harde productie. Dit is conform de conclusie in het onderzoek van Sandelin (2008). Andere complementen
betreffen MCE op verschillende hiërarchische niveaus die consistent en congruent aan elkaar zijn. Ook is sprake van een cultural control (kernwaarden) die wel complementair is, maar niet aan een andere MCE (gremia opdrachtgever-opdrachtnemer model) en dus niet formeel als complement wordt gezien. De conflicterende relaties ontstaan omdat tegelijkertijd twee MCE tegenstrijdige signalen afgeven aan medewerkers. Ook kan sprake zijn van potentiele conflicterende relaties waarbij substituten op enig moment niet meer ingezet worden en een interventie noodzakelijk is.
Propositie 2: substituten en/of conflicterende relaties tussen MC elementen worden veroorzaakt door een onjuiste doorvertaling van deze elementen tussen de verschillende echelons van de organisatie.
Conclusie: zowel bij de afdeling NOV als het district wordt aan de manager overgelaten welke doelen en resultaatafspraken relevant zijn voor de overige productie. Het directieteam stuurt hierbij op personnel controls (bekwaamheid, kennis, zelfsturing en –monitoring van de manager). De personnel controls zijn een substituut voor results controls. Beide managers sturen op hun beurt de medewerkers ook aan op basis van personnel controls, eveneens een substituut voor results controls. Met de aangekondigde bezuiniging op de formatie, is een potentieel conflicterende relatie ontstaan. Het is maar de vraag of de manager zelf voldoende gemotiveerd is of in staat is om mogelijk rigoureuze keuzes te maken en prioriteiten te stellen binnen de overige productie. Een conflicterende relatie tussen MCE betreft de promotie voor zelfsturing door het directieteam met de inspanning van de manager om de de onderlinge monitoring en feedback binnen de afdeling NOV te verhogen. Terwijl de hoge mate van
63
zelfsturing en autonomie binnen de afdeling heeft bijgedragen aan een lage onderlinge monitoring.
Propositie 3: substituten en/of conflicterende relaties tussen MC elementen worden veroorzaakt doordat effecten van in het verleden geïmplementeerde MC elementen onvoldoende bekend zijn in het heden.
Conclusie: Bij de reorganisatie in 2013 en 2014 is door het hogere management binnen RWS de keuze gemaakt om processen (action control) op een algemeen niveau te beschrijven en te implementeren, in de veronderstelling dat het voldoende houvast biedt aan de medewerker als professional. Op de werkvloer worden nu initiatieven genomen om processen, rollen en verantwoordelijkheden nader te concretiseren, met als mogelijk effect dat de uniformiteit tussen organisatie onderdelen wordt verminderd. In de interviews is het beeld geschetst dat de visie op control in de afgelopen jaren is veranderd (van minder regels en procedures, naar meer vertrouwen), waardoor bepaalde MCE na de reorganisatie zijn verdwenen, maar de gevolgen daarvan nog niet voldoende duidelijk zijn. Ook was met de overige keuzen bij de reorganisatie (handhaven sturingslijn introductie opdrachtgever-opdrachtnemer model, wijzigen processen) wellicht de huidige vermindere focus op de overige productie niet voorzien.
Propositie 4: verschillen in de wijze waarop medewerkers MC elementen ervaren en de perceptie van managers over de verwachte effecten van MC elementen, veroorzaken mogelijk substituten en/of conflicterende relaties tussen MC elementen.
Conclusie: op basis van de geïnventariseerde MCE hebben we niet kunnen vaststellen dat er sprake is van verschil in verwachte effecten van de managers en ervaringen van de
medewerkers in de afdeling NOV en in het district. Het directieteam veronderstelt dat het DMT-dashboard met medewerkers wordt besproken en dat medewerkers het onderdeel waar ze zelf aan werken herkennen. Dit is maar ten dele het geval. Medewerkers geven aan dat de prestatie-indicatoren te algemeen zijn geformuleerd en nader zouden moeten worden
geoperationaliseerd.
Propositie 5: substituten en/of conflicterende relaties tussen MC elementen veroorzaken onduidelijke en/of tegenstrijdige signalen naar medewerkers waardoor ze ineffectief worden in hun handelen. Dat wil zeggen, het handelen is niet in lijn met de gestelde
64
Conclusie: De keuze voor de inzet van personnel en cultural controls voor de overige productie (in plaats van results en action controls), heeft een tweetal effecten. Ten eerste, is voor de districtsmedewerkers niet altijd duidelijk welke activiteiten wel en niet mogen of moeten worden uitgevoerd. Ten tweede, door telkens te anticiperen op nieuwe signalen gedurende het jaar kunnen prioriteiten nogal eens wijzigen bij de afdeling NOV, waardoor invliegers mogelijk voorrang krijgen. Deze werkwijze is minder richtinggevend voor
medewerkers (en manager). Overigens zorgt zelfsturing bij de medewerkers ervoor dat, in het geval van koerswijzigingen in de met hen afgesproken opdrachten, de verwachtingen met de manager worden afgestemd.
We concluderen dat de vijf proposities worden bevestigd op basis van ons empirisch onderzoek. Daarmee kan onze bijdrage aan de literatuur als volgt worden samengevat. Ten eerste, hebben we een uitgebreide beschrijving en analyse gegeven van de MC package en de onderlinge relaties tussen de MCE op meerdere hiërarchische niveaus binnen een grote organisatie. Daarbij hebben we twee verschillende theoretische configuraties bestudeerd. Eerder zijn al wel veel onderzoeken gedaan waarin individuele MC elementen werden bestudeerd, waardoor weliswaar nieuwe inzichten werden geboden in de werking van die individuele MCE, maar de relatie tussen de verschillende MCE en de samenstelling van de totale MC package heeft tot nu toe weinig aandacht gekregen. Ook de mathematische modellen uit de veelal op economie gebaseerde literatuur, geven slechts een indicatie van de mathematische relaties tussen de onderzochte variabelen, maar gaat niet in op de doelen van de MCS of het relatieve belang van de control elementen. Deze aspecten waren de kern van ons onderzoek. Ten tweede, hebben we met ons empirisch onderzoek aangetoond dat sprake kan zijn van conflicterende relaties, naast complementen en substituten. Conflicterende relaties ontstaan omdat tegelijkertijd twee management control elementen tegenstrijdige signalen afgeven aan medewerkers en de effectiviteit van beide MCE vrijwel teniet wordt gedaan. Ook kan sprake zijn van potentiele conflicterende relaties waarbij substituten op enig moment niet meer worden ingezet of geaccepteerd en een interventie noodzakelijk is. Ten derde, hebben we mogelijke oorzaken of aanleidingen gevonden voor substituten en conflicten. Die kunnen van hiërarchische aard of van historische aard zijn.
Overige bevindingen
We constateren dat bij Rijkswaterstaat results en action controls dominant zijn in de MC package. Ook constateren we dat desondanks het operationaliseren van resultaatafspraken
65
binnen de regionale dienst geen sinecure is. Het bepalen van de juiste dimensies waarbinnen resultaatafspraken zijn gewenst, deze effectief meetbaar maken, en dat er sprake is van significante beïnvloeding, blijft daarom een grote uitdaging. Hoewel niet expliciet door ons onderzocht, lijkt dit te passen binnen de kritieken die er zijn op New Public Management. In ons onderzoek constateren we ook dat in de afgelopen jaren de performance van
Rijkswaterstaat goed is, indien het wordt afgemeten aan de afspraken en resultaten binnen het ministerie. Voor die specifieke afspraken, kan ook de regionale dienst terugkijken op een goede performance. Daarentegen wordt ook geconcludeerd dat het adaptieve vermogen van de regionale dienst in interactie met de externe omgeving aan slagkracht en daadkracht heeft ingeboet. We hebben niet nader onderzocht of er een relatie is met de inrichting van de MC package. Mogelijk dat de exploitatie functie en de exploratie functie binnen de organisatie niet evenwichtig is ingericht. Tot slot, zoals reeds gememoreerd wijkt de inrichting van MCE binnen het district af van de theoretische configuratie. De uitdaging hier is om een balans te vinden tussen de benodigde action controls, gegeven de activiteiten in het werkproces, en de huidige inzet van personnel controls (zelfsturing en zelfmonitoring) voor de professionals. In dat kader constateerde Sandelin (2008) al dat personnel controls een substituut kunnen zijn voor action controls, mits internally consistent.
Beperkingen
Naast de bijdrage aan de management control literatuur, zijn er ook beperkingen aan dit onderzoek. Er is sprake van een enkelvoudige casestudie naar een Nederlands agentschap in een specifieke context. Onze bevindingen over de onderlinge relaties tussen de MCE zijn gerelateerd aan die context en daardoor slechts beperkt generaliseerbaar. Een aantal
bevindingen zijn mogelijk wel generaliseerbaar, namelijk dat ons onderzoek aantoont dat er tussen de verschillende hiërarchische niveaus van de organisatie onderlinge relaties zijn tussen MCE en daarmee de MC package benadering wordt bevestigd. Ook dat in de aard van de onderlinge relaties sprake kan zijn van substituten, complementen, maar ook van
conflicten. Daarnaast kunnen mogelijke aanleidingen voor substituten en conflicten van hiërarchische of historische aard zijn. In ons onderzoek hebben we een beeld geschetst van de regionale dienst in de context van de totale RWS-organisatie. Daartoe zijn interviews
gehouden met management en medewerkers van de regionale dienst. Aangevuld met diverse interne documenten is vanuit die perceptie gewerkt. Een mogelijke beperking is dat er geen interviews zijn gehouden met management of medewerkers van landelijke organisatie onderdelen of corporate RWS. In ons onderzoek geven we aan wat implicaties kunnen zijn
66
van de onderlinge relaties tussen MCE op het handelen van medewerkers. Er zijn evenwel vele factoren die een rol kunnen spelen in het beïnvloeden van het handelen van
medewerkers. Die zijn in ons onderzoek niet belicht. Ook is ons onderzoek slechts een
momentopname in een periode van ongeveer drie maanden. Malmi en Brown (2008) gaven al aan dat een dergelijk onderzoek bij voorkeur middels een longitudinale studie dient plaats te vinden. Helaas behoorde dat niet tot onze mogelijkheden.
Vervolgonderzoek
Zoals Malmi en Brown (2008) al aangaven, zou onderzoek naar dit onderwerp bij voorkeur door grotere onderzoeksteams in een longitudinale studie moeten worden uitgevoerd. In dat verband zou kwalitatief onderzoek met meervoudige casestudies de voorkeur hebben om in verschillende contexten de onderlinge relaties tussen MCE in de MC package te bestuderen. In het licht van onze andere bevindingen noemen we eveneens een aantal mogelijkheden voor vervolgonderzoek. Ten eerste, is het interessant om de invloed van exploratie en exploitatie op de MC package te onderzoeken. Of de vraag hoe de MC package ambidexteriteit
ondersteunt? In de casestudie bleek het concept van dienend leiderschap en zelforganisatie binnen de case organisatie te worden gepromoot. Welke invloed heeft leiderschap op de MC package?
Tenslotte willen we nog terugkomen op onze ervaringen met de fenomenologische aanpak in ons onderzoek. Ons onderzoek naar onderlinge relaties tussen MCE is complex gebleken. Met behulp van de fenomenologische uitgangspunten waren we ons telkens bewust van onze eigen wereldbeelden, vooronderstellingen en aannamen naar het onderzoeksonderwerp en –object. Dat bewustzijn maakt het mogelijk om die beelden, meningen en ervaringen van onszelf als het ware tussen haakjes te plaatsen. Dat geeft vervolgens de mentale ruimte om ons te
concentreren op vooral de motieven en overwegen en ervaringen van de geïnterviewden. Door die motieven en ervaringen centraal te stellen, wordt het pad geëffend om op zoek te gaan naar patronen. Door meerdere malen te schakelen tussen interviewtranscripten, documenten en eigen aantekeningen, ontstaan die patronen. Opeens zie je ze. In het hoofdstuk Analyse en discussie hebben we getracht onze ervaringen ook op die wijze te verwoorden en de lezer daarin mee te nemen. Voor ons niet alleen een bijzondere ervaring, maar ook een goede manier om als onderzoeker voldoende objectiviteit te kunnen betrachten.
67
Literatuurlijst
Abernethy, M.A., Chua, W. 1996. Field study of control system „Redesign‟: the impact of institutional process on strategic choice. Contemporary Accounting Research, 13 (2), 569-606.
Bedford, D.S., Malmi, T. 2015. Configurations of control: An exploratory analysis.
Management Accounting Research, 27, 2-26.
Blumberg, B., Cooper, D.R., Schindler, P.S. 2008. Business Research Methods. Berkshire: McGraw-Hill 2nd edition.
Chenhall, R. H. 2003. Management control systems design within its organizational context: findings from contingency-based research and directions for the future. Accounting,
organizations and society, 28(2), 127-168.
Cristofoli, D., Ditillo, A., Liguori, M., Sicilia, M., & Steccolini, I. 2010. Do environmental and task characteristics matter in the control of externalized local public services?: Unveiling the relevance of party characteristics and citizens' offstage voice. Accounting, Auditing &
Accountability Journal, 23(3), 350-372.
De Jong, M., Van Beek, I., Posthumus, R. 2013. Introducing accountable budgeting: Lessons from a decade of performance-based budgeting in the Netherlands. OECD Journal of
Budgeting, Vol. 2012/3.
Dent, J.F. 1990. Strategy, organisation and control: some possibilities for accounting research.
Accounting, Organizations and Society, 15 (1/2), 3–25.
Drazin, R., Van de Ven, A.H. 1985. Alternative Forms of Fit in Contingency Theory.
Administrative Science Quarterly, 30, 514-539.
Fisher, J.G. 1995. Contingency-based research on management control systems: categorization by level of complexity. Journal of Accounting Literature, 14, 24–53.
Fisher, J. G. 1998. Contingency theory, management control systems and firm outcomes: past results and future directions. Behavioral Research in Accounting, 10, 47-64.
Flamholtz, E.G. 1983. Accounting, budgeting and control systems in their organizational context: theoretical and empirical perspectives. Accounting, Organizations and Society, 8 (2/3), 153-169.
Flamholtz, E., Das, T., Tsui, A. 1985. Toward an integrative framework of organisational control. Accounting, Organizations and Society, 10 (1), 35–50.
Friis, I., Hansen, A., Vámosi, T. 2015. On the Effectiveness of Incentive Pay: Exploring Complementarities and Substitution between Management Control System Elements in a Manufacturing Firm. European Accounting Review, Vol. 24, No. 2, 241–276.
George, A., Bennett, A. 2004. Case studies and theory development in the social sciences. Cambridge: MIT Press.
68
Grabner, I., Moers, F. 2013. Management control as a system or package? Conceptual and empirical issues. Accounting, Organizations and Society, 38 (6–7), 407–419.
Hared, B.A., Abdullah, Z., Huque, S.M.R. 2013. Management Control Systems: A review of literature and a theoretical framework for future researches. European Journal of Business
and Management, Vol.5, No.26.
Hood, C. 1991. Public management for all seasons. Public Administration, 69, 3-9. Hood, C. 1995. The ‘New Public Management’ in the 1980s: variations on a theme.
Accounting, Organizations and Society, 20(2/3), 93–109.
Järvenpää, M., Länsiluoto, A. 2011 Linkages between the elements of management control systems in a non-profit organization (Working Paper). Retrieved from SSRN website: http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1911135.
Kraan, D.J. 2011a. Building on Basics – OECD Value for Money Study, Final Report:
Sections from Chapter 1 (Introduction on new trends in public administration), hand-out at the 7th annual meeting on performance and results, OECD, Paris, 9-10 November,
www.oecd.org/gou/budgeting/49042446.pdf.
Luft, J., Shields, M. 2003. Mapping management accounting: graphics and guidelines for theory-consistent empirical research. Accounting, Organizations and Society, 28, 169–249. Malmi, T., Brown, D.A. 2008. Management control systems as a package – Opportunities, challenges and research directions, Management Accounting Research, Vol. 19, special issue, 287-300.
Merchant, K.A. 1985. Organizational controls and discretionary program decision making: A field study. Accounting, Organizations and Society, 10 (1), 67-85.
Merchant, K.A., Otley, D.T. 2007. A review of literature on control and accountability. In Chapman, C.S., Hopwood, A.G., Shields, M.D. (Eds.), Handbook of Management Accounting
Research (pp. 785-802). Amsterdam: Elsevier.
Merchant, K.A., Van der Stede, W.A. 2012. Management Control Systems: Performance
Measurement, Evaluation and Incentives. Harlow, UK: Pearson Education Limited third
edition.
Miles, M. B., Huberman, A. M. 1994. Qualitative Data Analysis: an expanded sourcebook. California: SAGE Publications Inc.
Milgrom, P., Roberts, J. 1990. The economics of modern manufacturing: Technology, strategy, and organization. The American Economic Review (June), 511-528.
Milgrom, P., Roberts, J. 1995. Complementarities and fit – Strategy, structure and organizational change in manufacturing. Journal of Accounting Economics, 19, 179-208.
69
Minister van Financiën. 2011. Verbetering verantwoording en begroting, Tweede Kamer der Staten generaal, (TK Vergaderjaar 2010-2011, 31865, Nr. 26), Ministerie van Financiën, Den Haag.
Morales, F.N., Wittek, R., Heyse, L. 2012. After the Reform: Change in Dutch public and private organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, 23, 735-754. Mundy, J. 2010. Creating dynamic tensions through a balanced use of management control systems. Accounting, Organizations and Society, 35, 499-523.
Otley, D. T. 1980. The contingency theory of management accounting: achievement and prognosis. Accounting, Organizations and Society, 5(4), 413-428.
Otley, D.T. 1999. Performance management: a framework for management control systems research, Management Accounting Research, Vol. 10, pp. 363-382.
Overman, S., Van Thiel, S. 2016. Agencification and public sector performance: a systematic comparison in 20 countries, Public Management Review, Vol. 18, No. 4, 611-635.
Sandelin, M. 2008. Operation of management control practices as a package – A case study on control system variety in a growth firm context. Management Accounting Research,