Opgaven in het natuur en landschapsbeleid

2.1

Verschillende kijkrichtingen naar natuur

Het natuurbeleid is sinds haar intrede, begin twintigste eeuw, aan verandering onderhevig. Daar waar tot aan de jaren zeventig het discours was om natuur vooral te beschermen, kwam in de tweede helft van de jaren zeventig meer het besef dat er ook geïnvesteerd zou moeten worden in de kwaliteit van natuur. Dit denken over natuur werd doorgezet in de jaren tachtig en negentig. Beleidsmatig werd deze omslag expliciet gemaakt met het Natuurbeleidsplan in 1990 waarin het herstellen en ontwikkelen van natuur centraal stond. In het beleidsplan werd ook het concept Ecologische Hoofdstructuur geïntroduceerd. Pas in de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ uit 2004 koos het Rijk voor verbreding van het natuurbeleid. Investeren in de natuur is belangrijk voor de natuur zelf, maar ook voor de mensen. Deze visie is ook overgenomen in de meest recente

Rijksnatuurvisie ‘Natuurlijk verder’. Naast deze veranderingen in de kijk op natuur is het natuurbeleid sinds Kabinet Rutte I volledig gedecentraliseerd naar provincies, wat gepaard is gegaan met stevige bezuinigingen. (zie voor een uitgebreider overzicht van ontwikkelingen in het natuurbeleid het Esaay van De Haas in deze publicatie).

De ontwikkeling in het natuurbeleid impliceert dus dat we anders naar natuur en het natuurbeleid zijn gaan kijken. De betekenis van natuur is niet meer zo vanzelfsprekend, of eenduidig zoals dat vroeger wel meer het geval was toen natuur(beleid) gelijk stond aan biodiversiteit en het denken daarover voornamelijk voorbehouden was aan ecologen. Met de keuze voor verbreding van het natuurbeleid en de opvatting dat natuur ‘middenin de samenleving’ staat, bestaan er tegenwoordig in de praktijk en het beleid ook verschillende visies op natuur. Het natuurbeeld, of de waarde van de natuur kan per persoon verschillen en door de tijd veranderen. Zo zou natuur beschouwd kunnen worden als een gebied waar je aangenaam kunt recreëren; fietsen, wandelen of varen. Maar natuur kan ook beschouwd worden als het leefgebied van bijzondere dier- en plantensoorten. Een gebied wat beschermd moet worden voor deze soorten. De natuur kan ook een belangrijke leverancier zijn van bijvoorbeeld materialen: van hout, water of biomassa. Om deze diversificatie van onze kijk op natuur te duiden, heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL, 2012) vier kijkrichtingen ontwikkeld, die vier verschillende natuurbeelden vatten. Deze kijkrichtingen zijn 1) Vitale natuur, 2) Beleefbare natuur, 3) Functionele natuur en 4) Inpasbare natuur. Deze kijkrichtingen lichten we hieronder kort toe.

Vitale natuur

In de kijkrichting Vitale natuur staat het herstel en behoud van biodiversiteit voorop. De (beleids- matige) aandacht gaat vooral uit naar het beschermen en ontwikkelen van natuur die schaars en kwetsbaar is, los van andere functies die ruimte vragen. Om dit te doen, is het binnen deze

kijkrichting nodig om knelpunten in ruimtelijke- en milieucondities op te lossen, bijvoorbeeld via het aanleggen van natuurgebieden en voert de overheid regie hierop. Binnen deze kijkrichting staat de intrinsieke waarde van natuur centraal. Binnen deze kijkrichting is het niet van belang dat natuur van economisch nut is voor mensen.

Beleefbare natuur

In de kijkrichting Beleefbare natuur biedt natuur vooral een mooie en fijne leefomgeving voor mensen. Natuur moet vooral een plek zijn waar mensen kunnen ontspannen en kunnen genieten van de natuur. Daarom zijn inrichting en beheer van natuur gericht op recreatief gebruik ervan. Daarvoor is het nodig dat natuur goed bereikbaar is, vrij toegankelijk en mogelijkheden biedt voor allerlei vormen van recreatie. Binnen deze kijkrichting realiseert de overheid samen met andere partijen natuur- gebieden. Het publiek is betrokken bij het ontwerp en beheer van recreatiegebieden. Het laatste helpt om de hoge kosten van onderhoud te drukken, zeker rond de stad. De natuursector sluit bijvoorbeeld coalities met de recreatiesector en zorgverzekeraars.

Functionele natuur

Natuur binnen de kijkrichting Functionele natuur moet vooral diensten en producten leveren voor mensen en bedrijven. Centraal begrip binnen deze kijkrichting staan ecosysteemdiensten. Dit zijn diensten die de natuur levert (zie Figuur A).

Figuur A Overzicht ecosysteemdiensten

Het beleid binnen deze kijkrichting is gericht op de inrichting en het beheer van het landelijk gebied en de zee. Het gaat om het herstel en instandhouding van gezonde ecosystemen en natuurlijke

processen, zodat diensten duurzaam geleverd kunnen worden. Ook de milieucondities zijn afgestemd op duurzaam gebruik van ecosysteemdiensten. De overheid borgt de ecosysteemdiensten in

samenwerking met private partijen.

Inpasbare natuur

Binnen deze kijkrichting maakt de mens gebruik van de natuur. Deze kijkrichting gaat er vanuit dat mens en economie belangrijker zijn dan natuur. De natuur dient zich aan te passen aan de

economische activiteiten, maar dat kan ze ook want binnen deze kijkrichting leven soorten die niet zoveel eisen stellen aan hun omgeving. Voor natuur is er altijd een kans en kan in principe overal zijn, bijvoorbeeld op braakliggende gronden. De maatschappelijke uitdaging is om meer ruimte te geven aan groen wonen, landbouw en andere economische activiteiten, op een zodanige manier dat een natuurlijke basiskwaliteit behouden blijft. Binnen deze kijkrichting beperkt de overheid regelgeving zodat economische mogelijkheden van natuur meer benut worden.

In onze ogen is de opgave voor het natuurbeleid om beleid te ontwikkelen waarin ruimte is voor de verschillende kijkrichtingen. Dit besef wordt steeds meer onderkend door het rijk en provincies. De Rijksnatuurvisie schetst ook dat er verschillende visies op natuur zijn. Provincies hebben deze verschillende kijkrichtingen min of meer in de provinciale natuurvisies overgenomen. Althans ze hebben op de verschillende kijkrichtingen ambities geformuleerd die min of meer naast elkaar staan. Als we dan vervolgens kijken naar concrete provinciale beleidsstrategieën, dus doelen en instrumenten om die doelen te bereiken, dan zien we dat het provinciale natuurbeleid zich vooral richt op het beschermen en realiseren van vitale natuur; het in stand houden van biodiversiteit om aaneengesloten natuurgebieden, het Natuurnetwerk Nederland, te realiseren. Provincies besteden dan ook vrijwel alle middelen die beschikbaar zijn voor natuur aan de verwerving en inrichting van gronden in het Natuurnetwerk en dus niet aan het realiseren van beleefbare, inpasbare of functionele natuur. De focus in de uitvoering op vitale natuur is volgens ons wel te verklaren. Met de decentralisatie van het natuurbeleid is afgesproken dat provincies zich richten op internationale verplichtingen om soorten te beschermen. De strategie om dat voor elkaar te krijgen is het realiseren van het Natuurnetwerk, inclusief Natura 2000 en PAS. Het geld dat provincies van het Rijk hebben gekregen, is ook daarvoor bestemd.

De focus in de uitvoering om vitale natuur te realiseren, betekent dus dat de aandacht in de uitvoering voor de andere kijkrichtingen achterblijft. Provincies zijn zoekende hoe invulling daaraan te geven (zie ook Kuindersma et al, 2015). Het ontbreekt daarbij zowel aan concrete doelen als aan instrumenten (Kuindersma et al, 2015). Daarmee kunnen we stellen dat de institutionele vernieuwingen achterlopen bij de ambities die in dit geval provincies hebben. De grootste opgaven voor het natuurbeleid is dus beleid ontwikkelen, inclusief uitvoeringsstrategieën (doelen en middelen) voor alle kijkrichtingen, met name voor beleefbare, functionele en inpasbare natuur.

2.2

Verschillende landschapsdiscoursen

De opgaven voor het landschap – in tegenstelling tot natuur - zijn in het overheidsbeleid nooit krachtig geformuleerd (De Haas, 2017). Dirkx (2015) stelt zelfs dat landschap een tandeloos

beleidsveld is. Dat heeft te maken met het gebrek aan instrumenten en duidelijke visie op landschap. Dat betekent niet dat er geen beleid voor het landschap was. In het verleden was er wel degelijk beleid gericht op landschap, maar dat is de afgelopen jaren sterk gemarginaliseerd. Het Rijk heeft in 2010 het Rijksbeleid voor het landschap grotendeels gedereguleerd. Met het aantreden van het kabinet Rutte I behoren nationale landschappen, rijksbufferzones, snelwegpanorama’s en

investeringen in groene recreatieve gebieden rond de stad (Rods) definitief tot het verleden. Het Rijk heeft nog wel beleid voor cultureel erfgoed: beschermde stads- en dorpsgezichten, gebieden op de Werelderfgoedlijst van UNESCO en Wederopbouwgebieden. Het beleid voor het cultureel erfgoed is geïntensiveerd via het Ministerie van OC&W, waar de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed deel van uitmaakt.

Het was de bedoeling dat provincies het landschapsbeleid overnamen, maar dit is nauwelijks gebeurd in die zin dat provincies concrete strategieën en instrumenten (inclusief geld) voor landschapsbeleid hebben. In de Landschapsbrief (Staatssecretaris van Economische Zaken, 2016) wordt beschreven dat provincies met subsidieregelingen voor beheer van landschapselementen en met ondersteuning van landschapsbeheerorganisaties een impuls aan het behoud van waardevolle landschapselementen geven. Voor de invulling van het landschapsbeleid beschrijven de provincies de landschappelijke kwaliteiten van gebieden. Die kwaliteiten worden vervolgens meegenomen bij ruimtelijke afwegingen, maar kan ook als inspiratie worden benut bij nieuwe ontwikkelingen. Met het ruimtelijke beleid dragen provincies zorg voor de bescherming van die kwaliteiten, of wordt geregeld dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen het landschap verder versterken. Daarnaast vormen landschap en ruimtelijke kwaliteit een belangrijk onderdeel van de gebiedsgerichte aanpak van provincies, waarbij verschillende

ruimtelijke opgaven (zoals energie en natuurontwikkeling) in samenhang worden opgepakt. Dat doen zij samen met de actoren die regionaal en lokaal actief zijn.

Naast provincies spelen ook waterschappen en gemeenten een belangrijke rol. Watergangen en dijken vormen een belangrijk onderdeel van de cultuurhistorische en landschappelijke structuren. De

waterschappen dragen zorg voor het behoud van deze elementen. Gemeenten vertalen de

landschappelijke kwaliteiten in hun ruimtelijke plannen, bijvoorbeeld landschapsontwikkelingsplan of bestemmingsplan en nemen ruimtelijke kwaliteit mee bij de uitvoering van hun vergunningverlenende en handhavende taken

We vinden in provinciale en gemeentelijke visies op landschap - vergelijkbaar met de kijkrichtingen op natuur - verschillende discoursen op landschap terug. Daarin hebben overheden ambities

geformuleerd voor deze discoursen (Nieuwenhuizen et al., 2013).

Landschap als bescherming

Binnen dit discours moet het landschap beschermd worden, als een soort erfgoed. Het gaat hierbij om bescherming van door experts benoemde en wetenschappelijk onderbouwde kwaliteiten van het landschap. Landschapskwaliteit wordt binnen dit discours gezien als een algemeen belang en dient dus beschermd te worden.

Landschap als ontwikkeling

Dit discours stelt dat ruimtelijke ontwikkeling, bijvoorbeeld gebiedsontwikkeling ook landschaps- kwaliteiten kan versterken. Binnen dit discours wordt landschap minder als object gezien, maar eerder als proces en ontwikkelt zich voortdurend. De opgave is om landschap zo dicht mogelijk bij markt en burgers te brengen en gemeenten zijn primair aan zet en provincies faciliteren.

Landschap als resultante

Dit betekent dat landschap als bijproduct wordt gezien van allerlei ruimtelijke ontwikkelingen. Landschappelijke kwaliteiten zijn de resultante van ruimtelijke ontwikkelingen. Landschap mag geen hindernis vormen voor ruimtelijke ontwikkeling, maar landschap kan wel een economisch bron van inkomsten zijn.

Resumerend zijn wij van mening dat de belangrijkste opgave voor het natuur- en landschapsbeleid is om beleid, inclusief strategieën en instrumenten, te ontwikkelen voor alle kijkrichtingen naar natuur en landschapsdiscoursen. Wij kiezen er hier niet voor om te stellen dat overheden juist op één kijkrichting of landschapsdiscours zouden moeten inzetten. Dat zou niet alleen onrecht doen aan de verschillende percepties die er op natuur en landschap zijn, maar ook aan de verschillende potenties voor het beleid die naast elkaar kunnen worden benut in een bonte schakering over heel Nederland.

3

Ruimtelijk domein: Planologische