Hoofdstuk 4: Methodologisch kader
4.5 Operationalisatie en analyse
In deze paragraaf zal getracht worden een vertaalslag te maken van de theorie naar de empirie door middel van operationalisatie van theoretische concepten naar meetbare indicatoren. Deze meetbare indicatoren kunnen vervolgens getoetst worden in de praktijk. Volgens Vennix (2007, p.187) dienen onderzoekselementen niet alleen theoretisch, maar ook empirisch gedefinieerd te worden. Deze vertaalslag wordt ook wel operationele definitie genoemd. Een dergelijke definitie geeft eenduidig uitsluitsel over wat precies wel en wat niet onder het begrip valt. De hoofdvraag van dit onderzoek is op te delen in drie ‘deelvragen’: (1) welke vormen van intergemeentelijke samenwerking zijn er te onderscheiden, (2) welke motieven hebben gemeenten om samen te gaan werken en (3) hoe wordt de samenwerking vastgelegd. In elk van deze vragen staat één begrip centraal, namelijk vorm, motieven en vastlegging. Binnen deze paragraaf zal worden aangegeven hoe deze begrippen zijn toegepast binnen de dataverzameling en analyse.
4.5.1 Vorm
Zoals reeds in het beleidskader is uiteengezet zijn er vier vormen waarin een intergemeentelijke samenwerking zich kan voordoen: informatie uitwisselen, onderlinge taakverdeling, ambtelijke fusie en gemeentelijke herindeling. Naast de vorm van het samenwerkingsverband is ook het taakgebied een belangrijke indicator. Behelst de samenwerking alle gemeentelijke taken of is deze slechts beperkt tot één enkele taak en daarnaast is er een scheiding te maken in de aard van de taken. De eerste hypothese van dit onderzoek luidt dan ook of de samenwerking op beleidsuitvoerende en politieke ongevoelige taken, minder weerstand oproept dan samenwerking op beleid- strategische taken. Binnen het samenwerkingsverband zal worden bekeken welke taken er gezamenlijk worden gedaan. In de overeengekomen overeenkomst staan de taken vermeld die de samenwerking behelst.
Gemeenteraadstukken kunnen uitsluitsel geven over de totstandkoming van het samenwerkingsverband. Hieruit is mogelijk af te leiden dat een samenwerking op beleidsuitvoerende taken eerder vormgegeven kan worden dan beleidsstrategische taken.
4.5.2 Motieven
Om een verklaring te vinden voor de motieven die schuil gaan achter het gevormde
samenwerkingsverband zal binnen dit onderzoek gebruik gemaakt worden van de rationele keuze theorie en de theorie over het isomorfisme. In het theoretisch kader is beschreven dat de rationele keuze theorie rekening houdt met het maximaliseren van het persoonlijke nut. Een samenwerking zal dus meer voordelen moeten opleveren, in de zin van kostenverlaging, vermindering kwetsbaarheid en verhoging effectiviteit en efficiëntie, dan nadelen. Het isomorfisme gaat er daarentegen vanuit dat de druk vanuit de omgeving de doorslaggevende factor is voor gemeenten om samen te gaan werken. Dit kan zich ondermeer uitten in druk van buitenaf of de angst om eventueel de boot te missen. Om te kunnen bepalen in hoeverre er sprake is van één of de twee motieven zal, middels documentanalyse met ondersteuning
hypothese twee te toetsen in dit onderzoek moet er meer inzicht ontstaan in de motivaties van gemeenten om samen te werken. Om dit te verduidelijken zijn in tabel 4.3 verscheidene indicatoren weergegeven, gebaseerd om de operationalisatie van Van der Klok (2011, p.39), die duidelijk moeten maken welke van de twee mogelijke motieven leidend is geweest. Op deze wijze zal er getoetst worden of de opgestelde theorie binnen het theoretisch kader standhoudt binnen de empirie.
Tabel 4.3 Operationalisatie hypothese twee
Begrip Uitwerking/ bron Indicator
Rationele keuze
Door individuele gemeente zelf een duidelijke probleemanalyse geformuleerd, waarin het draait om
- Effectiviteit - Efficiëntie - Kwaliteit
Redenen om intergemeentelijk samen te werken komt vanuit iedere individuele gemeente zelf. Op welke wijze wordt tegemoet gekomen aan eigen opgestelde doelen in ondermeer - Bestuurlijke visies - Toekomst visies - Bestuurskrachtonderzoek - Financiële toekomstverkenning Intergemeentelijke samenwerking om zich te conformeren aan eigen opgestelde doelstellingen aangaande
- Effectiviteit - Efficiëntie - Kwaliteit Er is informatie ingewonnen bij
andere gemeenten
Mogelijkheid tot keuze uit alternatieven
- Deze alternatieven worden gewaardeerd Uiteindelijke keuze gebaseerd op afweging voor- en nadelen en kosten en baten
Isomorfe druk
Dwingend Verplichtingen, eisen, overtuigen
Provincie en Rijk Bestuurlijke visie en plannen m.b.t. - Inrichting verhoudingen - Regionale opgaven - Schaal van gemeenten - Bestuurskracht van
gemeenten
Intergemeentelijke samenwerking om te conformeren aan deze druk van de provincie
Decentralisatie van beleid vanuit het Rijk en provincies
Eisen en verplichtingen ten
aanzien van kwaliteit, kwantiteit en wijze van uitvoering en
organiseren van gedecentraliseerd beleid
Intergemeentelijke samenwerking als enige mogelijkheid om aan deze verplichtingen en eisen tegemoet te komen
Bestuursakkoorden Rijk-
provincies- gemeenten Uitspraken over noodzakelijke maatregelen t.a.v. gebrekkige
bestuurskracht Intergemeentelijke samenwerking om te conformeren aan deze druk vanuit hogere overheden
Beleidskaders en
visiedocumenten Rijk en provincie
Onder financieel toezicht Uitspraken over noodzakelijke maatregelen t.a.v. financiële problemen
Mimetisch Imiteren, kopiëren, na-apen
Nederlandse gemeenten Blijvende trend van
samenwerkingsverbanden van gemeenten in Nederland
Intergemeentelijke samenwerking als kopiegedrag, om mee te gaan in deze ontwikkeling
samenwerking in de regio kopiegedrag, om mee te gaan in deze ontwikkeling
Grotere gemeenten Lijken bestuurskrachtig en robuust Intergemeentelijke samenwerking als kopiegedrag, om mee te gaan in deze ontwikkeling
Normatief Verwachtingen, randvoorwaarden
Gezaghebbende bronnen (bestuurskrachtonderzoeken, adviesrapporten, wetenschappers, VNG)
Uitspraken over noodzakelijke verbetering van prestaties, kwaliteit van dienstverlening, professionaliteit, efficiëntie van gemeentelijke organisaties
Intergemeentelijke samenwerking om te conformeren aan deze normatieve druk
Uitspraken over schaalvergroting als de oplossing om legitimiteit te vergroten
Uitspraken over optimale schaalgrootte van gemeenten Uitspraken over herindeling om democratische legitimiteit te waarborgen of te verbeteren (Gebaseerd op de operationalisatie van Van de Klok, 2011, p.39)
4.5.3 Regulering
Zoals ook in de theorie uiteengezet is, is het laatste kernbegrip in dit onderzoek de vastlegging van de overeengekomen samenwerking. Deze vastlegging kan zeer uitgebreid en gedetailleerd zijn, maar er kan ook gekozen worden om deze ‘open’ te laten. Van belang hierbij is de mate van vertrouwen in elkaar. Om vast te stellen hoe groot de mate van vertrouwen is, is er binnen het theoretisch kader onderscheid gemaakt tussen twee mogelijkheden: de principaal- agent benadering of de principaal- steward benadering. Wanneer er een grote mate van wantrouwen is jegens elkaar zal er meer nadruk komen te liggen op controle. Bij een dergelijk wantrouwen past de principaal- agent benadering. Als het vertrouwen hoog is in elkander hoeft een dergelijke focus op controle minder aanwezig te zijn. De intrinsieke motivatie van de deelnemende gemeenten is dan gelijk. Om te kunnen bepalen welke benadering leidend is in de vastlegging van de samenwerking zal geprobeerd worden de laatste hypothese te testen.
Tabel 4.4 Operationalisatie hypothese drie
Theorie Kenmerken Indicatoren in documenten en
interviews Principaal- agent benadering
Belangen De belangen van de individuele
samenwerkende gemeenten lopen uiteen (conflicterend)
Belangen en doelen van
individuele gemeente in beleids- en visieplannen
Motivatie Iedere deelnemende gemeente
zal zijn eigen belangen
nastreven om een samenwerking aan te gaan
De motivatie van iedere
deelnemende gemeenten aan het samenwerkingsverband
Vertrouwen Er is wantrouwen tegenover de betrokken partnergemeente(n)
Inbouwen controle
Er worden controle
mechanismen ingebouwd om zeker te zijn dat prestaties
mechanismen nagekomen worden
Problemen
Informatie assymetrie Adverse selection Moral hazard
Partijen beschikken niet over gelijke informatie Werkelijkheid blijkt
anders te zijn dan verwachtte prestaties Verandering in gedrag
indien zijn niet direct risico lopen voor gevolgen
De overeengekomen afspraken worden uitvoerig en
gedetailleerd opgesteld om zo eventuele problemen die kunnen ontstaan te voorkomen
Principaal- steward benadering
Belangen De belangen van de
samenwerkende gemeenten komen overeen
Belangen en doelen van iedere deelnemende gemeente in het samenwerkingsverband
Motivatie Uitvoerende gemeente wordt
gemotiveerd vanuit intrinsieke beloningen,
verantwoordelijkheid,
autonomie, gedeelde cultuur en normen en vertrouwen
Motivaties van iedere gemeente om deel te nemen aan de samenwerking
Vertrouwen De uitvoerende gemeente krijgt het vertrouwen van de
opdrachtgevende gemeente om te handelen
De controlemechanismen in de overeengekomen samenwerking zijn beperkt en een aantal overeenkomen afspraken zijn zelfs ‘open’ gelaten
Problemen Wanneer de ene gemeente zich
gedraagt volgens het principe van de principaal- agent theorie
De uitvoerende gemeente probeert toch het eigen belang na te streven, omdat dit niet ligt vastgelegd in een DVO of GR.
4.6
Samenvattende conclusie
Het doel van dit methode hoofdstuk was antwoorden te geven op de vraag hoe het onderzoek is uitgevoerd. In dit hoofdstuk is gepoogd duidelijkheid te geven over de opzet van dit onderzoek.
Samenvattend is het antwoord op de vraag als volgt:
Methode van onderzoek: Het onderzoek is uitgevoerd op een kwalitatieve wijze. Als onderzoeksdesign is de meervoudige casestudy gehanteerd. Drie intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden (Ommen- Hardenberg, Tubbergen- Dinkelland en Dalfsen, Staphorst en Zwartewaterland) zijn diepgaand onderzocht. Vooraf zijn er drie hypothesen geformuleerd - op basis van de theorie - die getoetst zijn in de drie samenwerkingsverbanden. Bij het
verzamelen van de data is gebruik gemaakt van verschillende methoden, triangulatie. De volgende methode zijn gebruikt:
o Interviews Bij iedere gemeente die deel uit maakt van een samenwerkingsverband is de gemeentesecretaris geïnterviewd (behalve bij de gemeente Ommen).
o Observaties Om een breed beeld te krijgen van de problematiek die speelt bij gemeenten zijn twee bijeenkomsten bijgewoond (bij de gemeente Eemsmond en een expertbijeenkomst binnen de Regio Twente).
o Inhoudsanalyse Binnen alle drie de samenwerkingsverbanden zijn diverse documenten geanalyseerd, zoals plannen van aanpak, beleidsstukken en visiedocumenten.
Op basis van de geanalyseerd data is gepoogd een antwoord te geven op de empirische deelvragen die vooraf zijn opgesteld. Daarnaast zijn de verschillende gemeenten binnen één intergemeentelijke samenwerkingsverband met elkaar vergelijken. En vervolgens zijn de drie samenwerkingsverbanden onderling met elkaar vergeleken.
Het conceptueel model: Op basis van het begrippen- en theoretisch kader is een conceptueel model ontwikkeld. Dit model geeft schematisch het gehele onderzoek weer. Het model bestaat uit vijf componenten:
o Motieven van samenwerking
o Bevorderende factoren
o Belemmerende factoren
o Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden
o En mogelijke wijzen van vastlegging of regulering
Bij de analyse van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden worden er twee periode onderscheiden. Periode één bestaat uit het proces tot aan het daadwerkelijke besluit van gemeenten om te gaan samenwerken. De tweede periode start vanaf dat moment en geeft invulling aan de samenwerking. Deze periode wordt gebruikt voor het maken van afspraken gemaakt en vastgelegen van de samenwerking.
Operationalisatie: In de operationalisatie is getracht een vertaalslag te maken van de theorie naar de empirie door middel van operationalisatie van theoretische concepten naar meetbare indicatoren. De hoofdvraag in dit onderzoek is op te delen in drie ‘deelvragen’. In elke vraag staat één begrip centraal: vorm, motieven en vastlegging. De operalisatie paragraaf geeft weer hoe deze begrippen zijn toegepast binnen de dataverzameling en analyse.